流動(dòng)人口犯罪防控八大關(guān)鍵詞論要

劉可道

內(nèi)容摘要：預(yù)防流動(dòng)人口犯罪的核心理念是加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，促進(jìn)流動(dòng)人口的權(quán)益保障與社會(huì)融入。具體措施是做好流動(dòng)人口流出地與流入地的相互配合工作，做好流動(dòng)人口勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障工作，解決流動(dòng)人口的居住與戶籍問(wèn)題，加強(qiáng)流動(dòng)人口立法保障，對(duì)流動(dòng)人口犯罪進(jìn)行綜合治理。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口犯罪；防控；服務(wù)管理；權(quán)益保障；社會(huì)融入

我國(guó)的流動(dòng)人口，2000年，1.44億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?1.15% ，2013年為2.345億人，占全國(guó)大陸總?cè)丝诘?8%。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了城市化率的增長(zhǎng)，也促使流動(dòng)人口的快速增長(zhǎng)。流動(dòng)人口對(duì)流入地的城市建設(shè)和社會(huì)發(fā)展都有很大貢獻(xiàn)。然而，流動(dòng)人口也是犯罪率高發(fā)群體，流動(dòng)人口犯罪是伴隨著城市化進(jìn)程而產(chǎn)生的一種常見(jiàn)的犯罪類型，其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的負(fù)面效應(yīng)不容小覷?！皳?jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)主要城市中流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的比例。如流動(dòng)人口犯罪占上海全部犯罪的50%以上，在廣州高達(dá)80%，而在深圳竟高達(dá)97%?！?如此驚人的犯罪問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)各界的深入思考，需要有關(guān)部門(mén)采取切實(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施。

我國(guó)相關(guān)實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界對(duì)流動(dòng)人口犯罪的關(guān)注與研究始于20世紀(jì)80年代后期。深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，廣州、上海等沿海開(kāi)放城市，以及首都北京等大城市，由于是外來(lái)流動(dòng)人口最初的集中地區(qū)，也是流動(dòng)人口犯罪多發(fā)地域，所以這些地方的流動(dòng)人口犯罪問(wèn)題最先進(jìn)入人們的視線，一些學(xué)者們對(duì)流動(dòng)人口犯罪現(xiàn)象、成因、防治措施都進(jìn)行了探討。

每當(dāng)我們討論犯罪對(duì)策時(shí)，往往要提到德國(guó)著名刑法學(xué)家李斯特的一句名言，即“最好的社會(huì)政策就是最好的刑事政策”。該著名論斷也適用于如何采取流動(dòng)人口犯罪對(duì)策問(wèn)題。預(yù)防流動(dòng)人口犯罪的核心理念是加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，促進(jìn)流動(dòng)人口的權(quán)益保障與社會(huì)融入。具體措施而言，主要是做好流動(dòng)人口流出地與流入地的相互配合工作，做好流動(dòng)人口勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障工作，解決流動(dòng)人口的居住與戶籍問(wèn)題，加強(qiáng)流動(dòng)人口立法保障，對(duì)流動(dòng)人口犯罪進(jìn)行綜合治理。

一、“出口” 與“入口”

一方面，農(nóng)村由于現(xiàn)代科技的普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)人力的依賴越來(lái)越小，農(nóng)村存在大量的富余勞動(dòng)力需要消化。另一方面，大中城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有大量人力資源的需求，就業(yè)機(jī)會(huì)多，生活便利。這兩方面相結(jié)合，自然而言地產(chǎn)生了人口的流動(dòng)。對(duì)于人口流動(dòng)現(xiàn)象，宜“疏”不宜“堵”。巨流涌入有風(fēng)險(xiǎn)，分流疏導(dǎo)兩相宜。

水往低處流，人往高處走。從流向上來(lái)看，流動(dòng)人口多是由農(nóng)村流向城市，由中西部?jī)?nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。對(duì)于流動(dòng)人口犯罪問(wèn)題，我們平時(shí)更多關(guān)注的是流入地，而往往忽略了流出地。實(shí)際上，要想全方位預(yù)防流動(dòng)人口犯罪，也應(yīng)當(dāng)著眼于流出地的一些問(wèn)題，從源頭上減少流動(dòng)人口犯罪的風(fēng)險(xiǎn)因素。

人口流出地大部分來(lái)自農(nóng)村。如果流出的人口數(shù)量過(guò)多，勢(shì)必對(duì)城市的接納能力造成巨大壓力。所以，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收，避免農(nóng)村勞動(dòng)力盲目涌入城市。人口流出與流入要合理有序，而不是盲目無(wú)序流動(dòng)。

一是，積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高質(zhì)量。中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。 二是，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。要在產(chǎn)業(yè)政策上鼓勵(lì)大中城市、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資源加工型企業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)要在有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的前提下，主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。 三是，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，努力減緩農(nóng)村人口壓力，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移。

并且，要加強(qiáng)人口流出地與流入地的工作對(duì)接，建立雙向工作協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于人口流出較多的地區(qū)政府有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)與流入地政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行有效溝通和交流，建立人力資源供需信息共享平臺(tái)，方便人口有針對(duì)性地合理流動(dòng)。“在操作上，廣東省已率先同人口流出地各省建立了勞務(wù)協(xié)作、減少盲流、優(yōu)化人口流動(dòng)等積極措施，努力變無(wú)序流動(dòng)為有序流動(dòng)。” 進(jìn)城務(wù)工人員多為投親靠友，通過(guò)熟人關(guān)系聯(lián)系工作。他們?nèi)绻诋?dāng)?shù)鼐湍茉谡块T(mén)發(fā)布的用工信息平臺(tái)找到自己所需的工作，便增加了就業(yè)渠道。人口流入地也能通過(guò)用工信息平臺(tái)找到企業(yè)所需的員工。用工信息平臺(tái)，不但提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，也會(huì)對(duì)求職登記人員的個(gè)人詳細(xì)信息進(jìn)行記錄。這些個(gè)人信息中，一旦有人進(jìn)行了違法犯罪，則可以幫助警方盡快查辦。

二、“立法”與“綜治”

（一）建立健全流動(dòng)人口管理服務(wù)立法

2006年10月11日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出：要“加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理，促進(jìn)流動(dòng)人口同當(dāng)?shù)鼐用窈湍老嗵帯?。將流?dòng)人口服務(wù)理念提高到和管理理念并重的高度，在黨的綱領(lǐng)性文件中還是首次。解決流動(dòng)人口問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，改變往日那種單一管理、重管理輕視服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)利的工作態(tài)度，要服務(wù)和管理并重，寓管理于服務(wù)之中，借助服務(wù)手段大力促進(jìn)管理的完善規(guī)范。實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口由控制型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變。工作思路的轉(zhuǎn)變不只是停留在口頭上，應(yīng)當(dāng)落實(shí)到工作中。要想真正實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理的科學(xué)理念，立法需要跟進(jìn)。

流動(dòng)人口是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最為突出的社會(huì)現(xiàn)象之一。流動(dòng)人口在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，其引發(fā)的犯罪問(wèn)題引起全國(guó)兩會(huì)代表、委員的熱切關(guān)注。全國(guó)政協(xié)委員、北京市人民檢察院副檢察長(zhǎng)甄貞建議，應(yīng)由國(guó)務(wù)院牽頭制定全國(guó)統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理法規(guī)。 流動(dòng)人口服務(wù)管理工作應(yīng)當(dāng)法制化、制度化，建立健全流動(dòng)人口服務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。流動(dòng)人口服務(wù)管理立法，應(yīng)當(dāng)遵循公平對(duì)待、優(yōu)化服務(wù)、保障權(quán)益、合理引導(dǎo)、完善管理原則。

目前上海、浙江等省市頒布了有關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)管理的地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)。地方立法先行，已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)流動(dòng)人口統(tǒng)一立法創(chuàng)造了有利條件。制定行政法規(guī)《流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》是大勢(shì)所趨。

（二）加強(qiáng)社會(huì)治安綜合管理，對(duì)無(wú)職業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)行重點(diǎn)管控

從專門(mén)機(jī)關(guān)預(yù)防角度講，公安機(jī)關(guān)無(wú)疑是犯罪防控的主體。但僅僅依靠公安機(jī)關(guān)難以達(dá)到預(yù)期效果，需要聯(lián)合其他有關(guān)職能部門(mén)，并堅(jiān)持“專群結(jié)合、依靠群眾”的方針，對(duì)流動(dòng)人口犯罪進(jìn)行綜合治理。針對(duì)流動(dòng)人口犯罪較為集中的侵財(cái)犯罪、團(tuán)伙犯罪、黑社會(huì)犯罪等依法給予常態(tài)化打擊，遏制犯罪蔓延態(tài)勢(shì)。根據(jù)流動(dòng)人口犯罪的特點(diǎn)，加強(qiáng)夜間巡邏、盤(pán)查，主動(dòng)出擊預(yù)防和打擊現(xiàn)行犯罪，實(shí)行社會(huì)治安動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)密社會(huì)面的控制。在居民區(qū)和公共場(chǎng)所多建立治安崗?fù)?，治安人員定時(shí)對(duì)轄區(qū)進(jìn)行巡邏，當(dāng)群眾遇到危險(xiǎn)時(shí)能夠及時(shí)得到治安人員的救助。此外，還要積極依靠群眾性基層組織，依托重點(diǎn)社區(qū)建立居民治安自治組織的配合和舉報(bào)，提早發(fā)現(xiàn)犯罪跡象，鏟除犯罪土壤，增強(qiáng)社區(qū)自身治安防范能力，鞏固發(fā)展社會(huì)自治綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制。

一般來(lái)說(shuō)，外來(lái)人員進(jìn)城多為務(wù)工經(jīng)商，有相對(duì)固定的住所和較為穩(wěn)定的工作，對(duì)他們進(jìn)行的是常規(guī)服務(wù)管理。而無(wú)職業(yè)、無(wú)合法收入來(lái)源、常變換住處的流動(dòng)人口往往成為管理真空狀態(tài)的“游動(dòng)人員”，屬于工作難點(diǎn)。 這些人員常常伴有前科劣跡或經(jīng)濟(jì)收入反常等問(wèn)題，是違法犯罪的高危人群，要強(qiáng)化管理。尤其對(duì)曾因故意違法犯罪被判處刑罰或被勞教、少管，并有現(xiàn)實(shí)危害嫌疑的外來(lái)人員，要列為重點(diǎn)管控對(duì)象。對(duì)該類人群的管理，一方面利用流動(dòng)人口聚居區(qū)的準(zhǔn)戶籍制度，強(qiáng)化證件管理的功能，以身份證、暫住證或居住證等證件使流動(dòng)人口管理規(guī)范化。另一方面，通過(guò)走訪周?chē)罕姷确椒?，及時(shí)掌握易犯罪外來(lái)人口的活動(dòng)情況。要通過(guò)加強(qiáng)外來(lái)人口情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立犯罪預(yù)警機(jī)制，為打擊犯罪提供有力支持。

三、“就業(yè)”與“社?！?/p>

人口流動(dòng)的主要目的無(wú)外乎增加收入和解決就業(yè)問(wèn)題，附帶解決子女教育問(wèn)題等。流動(dòng)人口就業(yè)方式主要是務(wù)工與經(jīng)商。其中，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，多從事制造業(yè)、建筑、餐飲、住宿行業(yè)，提供人力資源服務(wù)。也有一部分流動(dòng)人口具備經(jīng)營(yíng)頭腦，從事經(jīng)商活動(dòng)。

在勞動(dòng)就業(yè)方面，除了做好流動(dòng)人口就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹和勞動(dòng)維權(quán)等服務(wù)外，有關(guān)部門(mén)還要加大勞動(dòng)監(jiān)察力度，嚴(yán)肅查處各類侵權(quán)案件，依法打擊涉及流動(dòng)人口的違法犯罪行為，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。流動(dòng)人員合法權(quán)益被侵害多體現(xiàn)在勞動(dòng)權(quán)益和人身權(quán)利方面，主要表現(xiàn)在勞資糾紛引發(fā)的違法犯罪事件。一是討薪未果而采取非法手段解決問(wèn)題，犯罪類型主要是非法拘禁和盜竊老板財(cái)物。二是因拖欠工資而間接引發(fā)的違法犯罪。有的流動(dòng)人員因長(zhǎng)期拿不到報(bào)酬，導(dǎo)致其使用非法手段獲取錢(qián)財(cái)。這些犯罪在臨近節(jié)假日以及家人生病、家庭變故等特殊情況下極易發(fā)生。這就要求有關(guān)部門(mén)為流動(dòng)人員積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，規(guī)范雇主行為，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人員的合法權(quán)益。有關(guān)部門(mén)要對(duì)雇傭流動(dòng)人員的單位進(jìn)行嚴(yán)格管理，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察力度，杜絕拖欠、克扣外來(lái)人員工資現(xiàn)象，對(duì)超時(shí)工作、克扣工資等現(xiàn)象要嚴(yán)肅處理。

流動(dòng)人員的社會(huì)保障體現(xiàn)在多個(gè)方面。主要是，在子女教育方面，除了使流動(dòng)人口子女在義務(wù)教育期間能夠在其居住地與戶籍人口子女享受同等義務(wù)教育的權(quán)利外，還應(yīng)給予流動(dòng)人口子女在高中教育階段能夠在其居住地與戶籍人口子女享受同等高考的權(quán)利；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，加強(qiáng)流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口享受與戶籍人口同等的健康教育、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

四、“居住”與“戶籍”

安居方能樂(lè)業(yè)。如果外來(lái)進(jìn)城務(wù)工人員，居無(wú)定所，顛沛流離，則難免沾染上違法犯罪的惡習(xí)。對(duì)于長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，尤其是舉家進(jìn)城人員，居住是要首先解決的問(wèn)題。目前，全國(guó)大中城市的房?jī)r(jià)都普遍飛漲，不要說(shuō)這些人難以買(mǎi)得起，就是租房也都要選擇遠(yuǎn)離市中心的郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部。所以，在住房保障服務(wù)方面，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)藍(lán)領(lǐng)公寓、白領(lǐng)公寓建設(shè)，提高集宿率，并將外來(lái)人員納入政府基本住房保障規(guī)劃范圍，促進(jìn)流動(dòng)人口更加和諧地融入居住地的生產(chǎn)生活。從管理角度講，應(yīng)當(dāng)建立房屋租賃、旅館登記等為主的實(shí)現(xiàn)“以房管人”為目標(biāo)的住房管理信息系統(tǒng)。不論是合理的人口流動(dòng)，還是別有用心的“流竄作案”，必然會(huì)有落腳居住之地，實(shí)踐已充分證明“以房管人”是行之有效的人口流動(dòng)管理途徑與方法。

流動(dòng)的是人口，不變的服務(wù)。努力落實(shí)均等化服務(wù)和同城化待遇，能夠增強(qiáng)流動(dòng)人口的歸屬感和自豪感。遵循一個(gè)人在城市生活時(shí)間越長(zhǎng)，履行義務(wù)越多，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越大，就應(yīng)當(dāng)享受越多的城市福利和公共服務(wù)的基本思路，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化。流動(dòng)人口難以融入城市社區(qū)，最大的障礙是戶籍問(wèn)題。“中國(guó)戶籍制度的問(wèn)題，是由于在戶籍制度上附加了各種各樣過(guò)多的行政的、經(jīng)濟(jì)的、福利的管理行為，人為制造了各種差異與不公。無(wú)論如何，中國(guó)的戶籍制度在社會(huì)深層次意義上具有一定的等級(jí)和身份色彩，因?yàn)閼艏矸輰傩缘牟煌瑢?shí)際上造成了社會(huì)認(rèn)識(shí)和社會(huì)待遇的差別。” 對(duì)戶籍的限制實(shí)質(zhì)上是對(duì)公民遷徙權(quán)的限制。遷徙自由是現(xiàn)代文明社會(huì)公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，許多國(guó)際公約和各國(guó)憲法都予以確認(rèn)。1948年12月10日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)并頒布的《世界人權(quán)宣言》第13條規(guī)定，人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。

近些年來(lái)，戶籍改革的呼聲越來(lái)越高。2012年3月，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中提出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革，推動(dòng)實(shí)行居住證制度，為流動(dòng)人口提供更好服務(wù)?！边@是在國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中首次針對(duì)流動(dòng)人口提及戶籍改革問(wèn)題。今后，“戶籍制度改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是將戶籍登陸與城市居民、流動(dòng)人口的權(quán)益和福利相結(jié)合，走服務(wù)型的管理模式”。

在戶籍政策方面，各地要盡快全面廢除暫住證制度，大力推行居住證制度，為外來(lái)人口融入城市社區(qū)開(kāi)辟更為廣闊的渠道?！熬幼∽C是流動(dòng)人口在居住地居住和享有居住地基本公共服務(wù)的證明。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)人口基本公共服務(wù)納入居住證制度，完善擴(kuò)大居住證的使用功能?！?對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行居住申報(bào)登記和辦理居住證制度，由戶籍人口和暫住人口雙軌制管理向社會(huì)實(shí)有人口服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)變。居住證制度能夠賦予流動(dòng)人口更多的應(yīng)有權(quán)益，使其享受更多的同城待遇。

2004年開(kāi)始上海市就率先對(duì)居住證制度進(jìn)行立法， 隨后，深圳等城市也相繼立法。目前全國(guó)約一半的省份進(jìn)行了相關(guān)立法?？傮w上，各地都規(guī)定流動(dòng)人口持有居住證在居住地享某些公共服務(wù)的權(quán)益，但具體做法有一定差別。有的省份規(guī)定流動(dòng)人口持有效期為三年的居住證比一年的居住證享有更多的服務(wù)。 有的省份規(guī)定“流動(dòng)人口在同一居住地登記并領(lǐng)取《居住證》，連續(xù)居住滿一定期限、有合法固定住所和穩(wěn)定收入的，可以申請(qǐng)登記常住戶口?！?也有個(gè)別地方試行居住證積分制。自2013年7月1日起上海實(shí)行居住證積分制度，成為中國(guó)首個(gè)對(duì)外來(lái)人口采用居住證積分制管理的城市。所謂居住證積分制度，是指通過(guò)設(shè)置積分指標(biāo)體系，對(duì)在城市合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的居住證持有人進(jìn)行積分，將其個(gè)人情況和實(shí)際貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的分值。積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇，同住子女可在上海參加中考、高考。

隨著我國(guó)戶籍制度改革的逐步深入，外來(lái)流動(dòng)人口權(quán)益保障將會(huì)更加充分，他們將會(huì)更快地融入城市社區(qū)。人口的大規(guī)模流動(dòng)，是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的強(qiáng)大動(dòng)力。10年來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口管理朝著措施更便民、服務(wù)更均等、管理更科學(xué)的方向不斷努力，“流動(dòng)中國(guó)”呈現(xiàn)出繽紛色彩。 致罪因素隨之逐漸減少，流動(dòng)人口犯罪也就會(huì)逐步減少。