葡萄牙治理毒品危害的去刑法化改革：績效與借鑒

賈文華?

內容摘要：葡萄牙毒品使用的去刑法化改革帶來了一系列的變化，而其本源在于觀念的變革，即由對毒品的“零容忍”趨向于注重政策實效性的務實主義的轉變。改革取得了顯著的成效，同時也引發了國際社會的廣泛關注甚至效仿。盡管葡萄牙模式的可持續性及可復制性仍有待于時間的進一步檢驗，但其觀念更新基礎上的多層級治理體系的建構，無疑為有效抑制日益泛濫的毒品消費提供了有價值的路徑探索。

關鍵詞：葡萄牙；毒品治理；去刑法化

歐盟國家圍繞毒品問題的分歧與博弈主要集中于麻醉品的使用，具體的處置方式可界分為三類：一是嚴格意義上的刑法判罪（criminalization）路徑，即毒品的使用屬于犯罪行為，將面臨刑法范疇內的制裁；二是去刑罰化（depenalisation）路徑，即毒品的使用屬于犯罪行為，并可能面臨罰款、緩刑及犯罪記錄等輕度處罰，但將免于坐牢等嚴重制裁；三是去刑法化（decriminalization）路徑，即持有并使用毒品不再是刑事司法處置的犯罪行為，而屬于行政管理規約的問題，毒品成癮者不再是“犯人”而是“病人”。 傳統上，瑞典曾被公認為刑法判罪的典范，而荷蘭則被譽為去刑罰化的旗手。隨著1995年瑞典的加入，兩種模式間的博弈在歐盟內進一步展開。然而，經過近20年的角逐，不僅瑞典模式的感召力日益式微，甚至荷蘭也喪失了自由主義旗手的地位。2001年7月葡萄牙頒行新的禁毒法案（Law 30/2000），該國成為首個通過立法公開實施毒品使用去刑法化的歐盟國家。

一、戰略委員會報告與去刑法化改革

葡萄牙相對系統化的禁毒政策與管理機制，緣起于20世紀70年代初的卡埃塔諾（Marcello Caetano）政府時期。 隨著毒品消費向普通人群的擴散，葡萄牙進一步于1987年出臺了其歷史上首個名為“生活計劃”的禁毒戰略（Project VIDA），但該戰略的反復實施并未改變毒品危害愈打愈烈的基本趨勢。 1985年每百萬人口中因毒品感染艾滋病的比例僅為0.1例，1990年為4.3例，1995年增至39.5例，1998年更升至54.7例。另一方面，1990年涉毒受捕人數為3401人，1995年增至6380人，1998年進一步上升至11395人。

毒品的急劇泛濫不僅引發了媒體、公眾的熱議，同時也受到各黨派的高度關注。1995年11月，選舉獲勝的社會黨組織了一個29人議會特別委員會，目的是對毒品問題進行全面的調查，其結論包括：第一，不同制度體系及組織機構間的統協性不夠；第二，毒品特別是海洛因、可卡因的泛濫，已成為國家必須直面的嚴重問題；第三，大批的染毒者急需救治及重返社會；第四，打擊毒品販賣所需的資源配置嚴重不足；第五，監獄中的毒品問題尤為嚴重，并有大批使用者感染了艾滋病；第六，現行的禁毒政策存在嚴重的漏洞與問題；第七，1976至1996年是應對毒品挑戰失敗的20年。

上述結論意味著只有對現行的法規、政策進行徹底的變革，才有可能扭轉局勢。1998年2月，安東尼奧·古特雷斯（Antonio Guterres）政府建立了由醫生、社會學家、心理學家、律師等9名專家組成的戰略委員會，其職責是在充分調研的基礎上提出戰略性改革建議。同年10月該委員會提交了綜合性的調研報告，其核心內容包括六大戰略目標、八項基本原則以及十三項政策選擇路徑。 1999年4月22日，社會黨主導的內閣會議幾乎全盤通過了戰略委員會的改革建議，并以此為基礎形成了新的禁毒戰略。與此相適應，議會于2000年11月通過關于毒品使用的新法案（Law No.30/2000），規定不超過10天的旨在個人使用的各種毒品的獲取及持有，均屬于行政規約而非刑事司法管轄的犯罪行為。 法案同時規定，在全國每個行政區建立由司法、衛生等專業人員組成的“勸誡委員會”（CDT）。

毒品使用的去刑法化管控，顯然是新戰略及議會法案最具開拓性的內容。依據歐盟毒品及毒品成癮監控中心（EMCDDA）的歸結，新的戰略法規使葡萄牙在合法性、資源配置等各主要方面，均超越了毒品使用管控最具自由化色彩的荷蘭（見圖1）。

CDT成為實施新戰略及法規的核心職能機構，其主要職責是通過卻戒、警告及處罰等促使毒品使用者自愿進入醫療救治與減害項目，具體權力包括：對違規毒品使用者處以5千至3萬埃斯庫多（約25-150歐元）的罰款；吊銷執業資格證書；禁止其光顧特定的場所或留宿、陪伴某些特定的人員；非經許可不得出國旅行；有權收繳可能危害自身及他人安全的物品；有權終止或恢復行政處罰；有權將其移送司法部門等。CDT接手的涉毒人員主要有三個來源：一是公安系統轉交的涉毒人員。2001年7月以后，公安警察除特殊情況外不再擁有拘捕涉毒者的權力，需在72小時內將其材料移送給CDT處理；二是法院移送的未構成犯罪的涉毒人員；三是自愿或通過救濟機構進入CDT的涉毒人員。CDT將可能構成犯罪的移送法院，其他人員通過勸誡、警告或延緩處罰等使其自愿進入有關的救治項目（見圖2）。

事實上，社會黨政府早在議會上述法案通過之前，就開啟了旨在實施新戰略的機構調整進程，主要包括：第一，建立了由首相任主席并由各有關部長組成的“國家禁毒戰略協調委員會”，其核心職能是協同制定國家戰略、政策及行動計劃。第二，建立了由首相任主席并由各界人士組成的“國家毒品與毒品成癮咨詢委員會”，以提供相應的決策咨詢及服務。第三，建立了由國務秘書主導的“部長（代表）理事會”。該理事會實際是“國家禁毒戰略協調委員會”的執行機構，由各有關部長的代表組成，承擔具體的戰略、政策及行動計劃的制定及審批等職能。第四，建立了“葡萄牙毒品及毒品成癮監管機構”（IPDT），統籌實施有關的戰略、政策、行動計劃，并對各功能單位進行統一監管。

2001年6月，古特雷斯政府進一步推出貫徹議會法案的新條例，規定在IPDT框架下建立深入基層的多元化組織，具體包括：全天候運營的“毒品成癮者造訪中心”，為失去家庭和社會救助的成癮者提供應急服務；臨時“夜間收容所”，為無家庭及社會救助的成癮者提供食宿，并引導其進入救治項目；臨時性“庇護所”，為已接受門診治療或監管的成癮者提供不超過半年的食宿、醫療等服務；“信息收集與咨詢小組”，通過與公眾的接觸收集或提供信息；“傳染病預防流動小組”，進行傳染病篩查與救治、疫苗接種；“減害替代計劃”，通過美沙酮等替代項目降低硬毒品的危害；“針具交換項目”，控制艾滋病、乙肝、丙肝等傳染性疾病的蔓延；“街頭巡查小組”，在危險情況下提供應急指導及援助，同時發散安全器具及提供規避危險的信息等；“毒品使用監管項目”，為靜脈注射者提供無感染的環境與條件。 隨著改革的深入，葡萄牙最終確立了衛生部主導的毒品需求管控機制（見圖3）。

與“生活計劃”相比，新戰略促成了以下幾方面的變化：第一，由刑事懲處為導向實現了以救治服務為主旨的轉變。原有的管控體系雖然也存在醫療救治系統，但對毒品的“零容忍”始終居于主導地位，救治服務因此難以成為有關戰略的主導目標。第二，由立足于刑事判罪的一元化系統轉變為二元并立的運行體系。1993年法案雖賦予衛生、教育等相應的權力與責任，但救治與預防只是刑事懲處體系中的子系統。 新戰略確立了由刑事司法和公共衛生分別主導的二元體系，對毒品供應的刑事管控由司法部主導，毒品需求及危害控制由衛生部主導。第三，由重點干預結果實現了向干預過程的轉變。原有機制的地方性體系缺乏深入基層的職能機構，其應對方式更多地是被動干預結果。新機制建立了相對完善的基層系統，從而能夠主動介入對過程的干預和控制。第四，由主要依靠政府力量實現了向政府、非政府及社會力量統協行動的轉變。新戰略所需的財政資源雖然主要由政府提供，但很多計劃與項目的實施均依靠社會力量來完成。然而，上述各種轉變的本源在于觀念的變革，即由對毒品的“零容忍”趨向于注重政策實效性的務實主義的轉變。

二、去刑法化改革的績效考查

2001年7月以來，葡萄牙為貫徹新戰略相繼出臺了2001-2004、2005-2008和2009-2012年三個行動計劃。那么，改革的績效究竟如何？本文將參照EMCDDA年度統計公報中的部分評價指標，并利用2000-2011年IDT年度報告的有關數據對改革的效果予以分析。 其一，毒品的流行率，主要反應特定時期抽樣人群的毒品使用情況。 葡萄牙曾于2001和2007年進行過兩次全國性的抽樣調查。結果顯示，15-64歲人群2007年的長期流行率較2001年上升了4.2%，目前流行率則與2001年持平。有所不同的是，16-34歲人群及監獄服刑人員2007年的長期流行率較2001年減少了4.9%和3.0%，而目前流行率則上升了0.2%和1.8%。從種類來看，大麻仍居于主導地位，其2007年的長期流行率較2001年增加了4.1%。其他毒品2007年的長期和目前流行率較2001年有小幅上升，其中可卡因是除大麻外使用最多的毒品（見圖4）。

新戰略實施以來，葡萄牙還針對中學生開展了抽樣調查。結果顯示，大麻也是中學生涉及最多的毒品。6-10年級學生2010年大麻、興奮劑、搖頭丸的長期流行率，均較2002年有小幅的下降，而海洛因、可卡因及LSD的長期流行率則出現小幅上升。另一方面，中學生中毒品的目前流行率一定程度上體現出小幅下行的趨勢。與2003年相比，2007年大麻的目前流行率除13和18歲抽樣學生有小幅度上升外，其他年齡段均出現明顯的下降（見圖5、圖6）。

毒品的泛濫也曾波及軍隊。葡萄牙的軍人主要分為職業、志愿及合同等三個類別，其中志愿與合同軍人穩定性相對較低，毒品的使用因此更多地集中于這兩類軍人。新戰略出臺以來，葡萄牙每年都對各類現役軍人進行毒品的抽樣檢查。結果表明，軍隊中的毒品問題發生了明顯的改觀。2001年，合同及志愿軍人的毒品抽樣尿檢呈陽性占比為6.3%，職業軍人為0.74%，綜合占比為3.7%，2010年上述檢測結果分別降至0.88%、0.04%及0.7%。

戰略委員會報告出臺之初，反對者顧慮最多的一是毒品消費的失控，尤其擔心毒品在青年人群中的災難性泛濫。二是擔心對軟硬毒品使用不加區分的去刑法化管控，將導致海洛因等硬毒品的急劇擴散。 但前述數據表明，新戰略實施以來的毒品消費并未發生顯著的逆轉，并且大麻仍是使用最多的毒品。從橫向層面來看，葡萄牙的去刑法化改革也取得了明顯的成效。2007至2009年間，共有德國、荷蘭、奧地利、葡萄牙、瑞典五個歐盟成員國開展了全國性的毒品流行率抽樣調查，其中葡萄牙的大麻、可卡因、苯丙胺、搖頭丸等的長期流行率均為五國中最低，目前的流行率則明顯低于荷蘭，大體與德國持平。

其二，對毒品使用者的卻戒與救治。從2001年7月1日起，葡萄牙在刑事審判體系外逐步建立了由衛生部主導的審查與卻戒系統，其核心目的是通過非刑事判罪手段來減少毒品的使用，具體的工作由分布在葡萄牙18個行政區及兩個自治區的CDT執行。2002至2010年，CDT共接手案件57977件，裁決36662人，中止程序23439人，年均接手案件6442件，裁決4074人，中止2604人。新戰略出臺之初顧慮最大的一個問題是，毒品使用的去刑法化將會使CDT因涉毒人員的爆炸式增長而癱瘓，但相關的統計數據說明這一顧慮并未成為現實。2002年CDT接手案件5880件，待決1074人，2010年分別增、減至7315件和875人（見圖7）。

隨著改革的不斷深入，葡萄牙逐步建立了新的由衛生部主導的救治體系，具體分為門診和入院治療兩個部分。2010年葡萄牙本土有47個門診救治中心和32個主要承擔咨詢職能的分中心。2001年，初次就診的患者為8743人，患者總人數為32064人，實施救治343538人次。2009年，初次就診的患者減少至7643人，而患者總人數及實施救治的人次分別增至38875人和614213人次。2001年以來，門診救治系統總體上處于相對穩定的運行狀態，其中2008-2009年初次就診的患者、患者總數及救治人次均體現出大幅上升的趨勢，其原因在于2007年以后酒類濫用等也劃歸IDT管轄，有關的統計也包括了這方面的數據。

替代與維持性治療項目是門診救治的重要組成部分，主要由公立或與IDT締約的民營機構及NGO等執行。截止到2010年12月31日，共有504家診所和780家醫藥機構參與了各類維持與替代性項目的實施。從有關的數據來看，新戰略實施以來進入低劑量維持及替代性治療的人數始終處于緩慢上升的趨勢。2003年進入美沙酮、低劑量維持及丁丙諾啡等項目的患者分別為9765人、4369人和2743人，總人數為16877人。截止到2010年12月31日，接受上述各類治療的患者分別增至16287人、6282人、4823人及27392人。人數不斷上升的主要原因一是患者總人數的增加，二是接受維持及替代性治療占患者總人數比重的上升。2003年接受維持及替代性治療的人數占實際患者（active clients）的比例為57%，2006年上升至71%，此后始終維持在70%左右。從上述各類項目的實際運行來看，美沙酮替代治療最具普遍性，約60%進入維持及替代性項目的患者接受了美沙酮替代治療。

入院救治的對象為重癥成癮者。2010年葡萄牙本土共有69家專門性治療中心及13家戒毒機構對有關的患者實施救治。與門診救治的情況不同，入院治療的人數在經歷2003至2006年的高峰期后總體上體現出穩中有降的趨勢。2003年，治療中心及戒毒機構共接受患者6504人，2010年減至6263人。去刑法化改革出臺之初，針對醫療救治問題主要有兩種不同的擔憂：一是認為毒品的嚴重泛濫將導致大批的使用者涌入救治系統，從而使其最終因不堪重負而癱瘓。二是認為IDT和CDT均沒有強制執行權，使用者并不必然會自愿接受救治，加強救治作為改革的最主要目標之一將難以實現。然而，從上述各類救治數據來看，質疑者顧慮的幾個主要問題迄今并未體現出失控的趨勢。

其三，對毒品危害的控制，其途徑是在大幅度開展預防性宣傳教育的同時，通過針具交換等降低艾滋病等的傳染。2001至2009年間，每年有約1300家診所等參與針具交換項目，9年發放針具2413.2萬套，年均達約268萬套。上述措施在預防艾滋病等方面成效顯著。2001年葡萄牙毒品使用者中有艾滋病病毒攜帶者1078人，確診病例552例，2010年分別減至149人和88例。危害控制的另一個內容是減少涉毒死亡人數，但這方面的成效不及高危傳染性疾病的防控。依據國家法醫機構（INML）的尸檢統計，2010年葡萄牙涉毒死亡高達297人，較2001年增加了17人。死亡人數的上升雖不能完全排除實際涉毒死亡總人數增加的因素，但更為直接的原因是要求對毒品致死原因實施尸檢數量增加的結果。2004年INML共實施尸檢5970例，其中要求毒品檢測的1656例，涉毒死亡156例，約占要求檢測的9.4%。2010年實施尸檢6636例，要求進行毒品檢測3185例，涉毒死亡297例，約占要求檢測的9.3%（見圖8）。

其四，刑事司法系統壓力的緩減。一味的嚴打不僅未能遏制毒品的泛濫，反而使公安、法院及監獄等陷入更為被動的境地。減少刑事司法系統的壓力，并將有限的資源分配到預防、救治及供應控制等成為改革的另一大目標。2003年法院受理涉毒案件1810起，起訴2980人，判決2236人，2010年分別降至1483起、2040人和1770人。監獄方面的壓力也隨之得到一定的緩減。2003年葡萄牙監獄有涉毒刑事犯3558人，囚犯總人數為13635人。2010年囚犯總數較2003年減少2022人，其中涉毒刑事犯減少1608人，其他刑事犯僅減少837人。

其五，對毒品販賣的打擊與毒品市場的管控。隨著新戰略的頒行，葡萄牙在廢除對毒品需求刑事管控的同時，又加強了對毒品生產與販賣的打擊力度。2003年警方查繳大麻、可卡因、海洛因案件為2484、988、1154件，2010年分別增至3596、1599和1462件。其中只有搖頭丸明顯下降，2010年較2003年減少了63件。同期內查繳的毒品數量也體現出近似的發展趨勢。2003年查繳的大麻和可卡因為3182.4及301.7公斤，2010年增至3481.4和324.4公斤。同期內查繳的海洛因和搖頭丸則有明顯的減少，2010年分別較2003年減少了2.5公斤和11.8萬粒。這些案件及毒品絕大多數都涉及販賣行為。2003年警方拘捕的涉毒犯罪嫌疑人5318人，其中販毒者2222人，販賣并使用者3074人，2010年分別增至6320人、2636人和3679人（見圖9）。

新戰略出臺之初，許多人擔心毒品使用的去刑法化將會進一步加劇毒品供應的管控難度。一方面，大量的毒販將會涌入葡萄牙，公安、監獄等刑事司法系統將面臨更加嚴峻的挑戰。另一方面，毒品供應的增加將導致價格的下降，葡萄牙不僅會成為癮君子的天堂，同時也將成為廉價毒品的集散地。 從前述的統計數據可以看出，這些顧慮顯然得到了一定的應證，只是程度沒有當初擔憂的那么嚴重。2003至2010年間，警方查獲的主要毒品案件及犯罪嫌疑人盡管體現出不斷上升的趨勢，但收繳的大麻、可卡因數量增幅并不大，而海洛因和搖頭丸的案件數和繳獲量都體現出下行的趨勢（見圖9）。價格方面的變化則相對較為明顯，2001年大麻脂、海洛因、可卡因每克價格為406、5027和5351歐元，搖頭丸每粒售價686歐元，到2010年分別降為359、3532、4600和368歐元。

代結語：影響與借鑒

早在2007年12月，“國際毒品政策聯合會”（International Drug policy Consortium）旗下的“貝克雷基金會”（Beckley Foundation），就在其第二份評估報告中總結認為，葡萄牙的“去刑法化促進了早期預防、協作網絡以及相關政策的有效性及針對性，因此提高了救治效率并同時降低了海洛因等的使用及危害。” 卡圖研究所 （The Cato Institute）2009年的評估報告進一步指出，“毒品使用在那些實施最嚴厲刑事打擊的歐盟國家中不斷上升，但葡萄牙核心人群的毒品使用卻在去刑法化的大框架內有了絕對意義上的減少。原先分配于判罪及囚禁毒品成癮者的資源，現在已經轉移到救治項目的實施，這些變革以及以減害為主旨的路徑轉變，卓有成效地改善了包括涉毒死亡及傳染病的傳播等社會性疾病的狀況。”

隨著改革的進一步深入，葡萄牙已成為國際社會廣泛關注的樣板，不僅美國、英國、法國、巴西、挪威等紛紛派出官方及非官方代表團前往葡萄牙參觀考察，而且西班牙、愛沙尼亞、拉脫維亞等事實上已經將純粹的個人毒品使用置于行政規約的范疇。2009年，捷克共和國幾經周折后實現了規定劑量個人毒品使用的去刑法化，而其關于計量的規定則使該國成為最具自由化色彩的歐盟國家。 與此同時，葡萄牙的改革也對歐盟層面的戰略及政策產生了顯著的影響。2004年10月，衛生部長理事會通過一項新的關于毒品管制的決定（Decision 2004/757/JHA），其中刻意回避了以個人使用為目的的毒品持有這一敏感問題。2012年12月，歐盟通過“2013-2020年禁毒戰略”，首次在控制供應與需求兩大傳統政策目標中，增加了對毒品使用者的救治及減少社會性危害等內容。

無可否認，葡萄牙改革的績效以及去刑法化模式本身的可持續性及可復制性，仍有待于時間的進一步檢驗。但該國歷經十余年富有開拓性的探索，無疑為包括中國在內的毒品挑戰日益加劇的國家提供了有益的借鑒。綜合前述內容并參照葡萄牙改革的既有經驗，我國在治理毒品危害方面應著力在以下幾方面尋求進一步的突破。

首先，進一步強化公共衛生部門的介入程度及主導作用。1990年由多部委組成的國家禁毒委員會成立以來，我國已形成了刑事司法、公共衛生、宣傳教育、社會保障等多元化的毒品治理機制，并取得了顯著的成效。然而，該機制中起主導作用的實際是刑事司法系統，衛生等其他部門更多地發揮了輔助性職能。這一主輔協調的治理機制在有效打擊毒品犯罪的同時，也面臨因毒品消費急劇泛濫帶來的新挑戰。依據國家禁毒委員會發布的報告，2009年我國登記吸毒人員133.5萬名，其中海洛因成癮者97.8萬名，2010年分別增至154.5萬名和106.5萬名。另一方面，截至2010年底，全國參加社區戒毒人員5.88萬名、社區康復人員8.4萬名，強制隔離戒毒人員21.6萬余名，合計僅占染毒者的23.2%。如此龐大并仍在急劇擴大的一個群體，對其有效救治不僅需要司法公安系統的強制性舉措，更需要公共衛生系統的深度介入，并在專業化領域發揮其獨有的主導作用。

其次，統協各種力量，構建深入基層的多層次預防、救治及回歸社會服務體系。葡萄牙針對毒品需求相對有效的管控，主要依托政府引領并由各種社會力量組成的多層級治理體系，這一點對我國具有重要參考意義。毒品消費的泛濫更多地屬于社會范疇內的問題，對其治理既離不開官僚體系的引領及主導作用，同時也需要各種社會力量的積極參與。截至2010年底，我國藥物維持治療已擴展到27個省的700個門診及200多個延伸服藥點，配備流動服藥車28輛。 由此可見，我國已基本確立以鄉鎮街道政府為主體，鄉鎮街道綜合治理部門或禁毒委員會辦公室為具體實施部門，并由衛生、公安、司法、民政、勞動保障等配合協作的新機制。需要指出的是，上述管控體系仍未突破政府治理的范疇，缺乏深入社會內部的各種非政府力量的積極介入。另一方面，在城鄉相對二元化割裂的現實條件下，廣大鄉村地區不僅存在毒品吸食日益加劇的現象，同時也是政府影響力相對薄弱的區域，因此更需要各種社會力量的積極介入。

第三，構建更具包容性的觀念認知體系。一定程度上來看，毒品現象已成為現代社會難以完全割除的伴生性問題，而葡萄牙的治理成效實際植根于觀念的變革。2007年，葡萄牙進一步將酒精濫用等與毒品消費納入了統一的監管體系，其主旨在于從制度變革的層面昭告社會，毒品使用者與酒精濫用者一樣屬于生理及心理上都需要救治的行為失范人。盡管將毒品的使用完全從刑事司法框架內剝離出來，并不必然是一個最優的路徑選擇，但毒品使用者既是行為失范人更是需要救治的“病人”，這一新的觀念不僅應成為完善救治體系的立足點，同時也應逐步成為公眾普遍接受的認知標準。事實上，我國2008年6月實施的《中華人民共和國禁毒法》，已在一定程度上為建構更具包容性的觀念認知體系奠定了法律基礎。法案雖然明確禁止非法持有、使用麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學品，但并未對毒品使用者作出除強制戒毒以外的其他處罰規定。 由此可見，觀念更新基礎上的多層級預防、救治及再安置服務體系的建構，將不失為有效抑制毒品消費日益泛濫的路徑選擇。

無可否認，葡萄牙改革的績效以及去刑法化模式本身的可持續性及可復制性，仍有待于時間的進一步檢驗。但該國歷經十余年富有開拓性的探索，無疑為包括中國在內的毒品挑戰日益加劇的國家提供了有益的借鑒。綜合前述內容并參照葡萄牙改革的既有經驗，我國在治理毒品危害方面應著力在以下幾方面尋求進一步的突破。

首先，進一步強化公共衛生部門的介入程度及主導作用。1990年由多部委組成的國家禁毒委員會成立以來，我國已形成了刑事司法、公共衛生、宣傳教育、社會保障等多元化的毒品治理機制，并取得了顯著的成效。然而，該機制中起主導作用的實際是刑事司法系統，衛生等其他部門更多地發揮了輔助性職能。這一主輔協調的治理機制在有效打擊毒品犯罪的同時，也面臨因毒品消費急劇泛濫帶來的新挑戰。依據國家禁毒委員會發布的報告，2009年我國登記吸毒人員133.5萬名，其中海洛因成癮者97.8萬名，2010年分別增至154.5萬名和106.5萬名。另一方面，截至2010年底，全國參加社區戒毒人員5.88萬名、社區康復人員8.4萬名，強制隔離戒毒人員21.6萬余名，合計僅占染毒者的23.2%。如此龐大并仍在急劇擴大的一個群體，對其有效救治不僅需要司法公安系統的強制性舉措，更需要公共衛生系統的深度介入，并在專業化領域發揮其獨有的主導作用。

其次，統協各種力量，構建深入基層的多層次預防、救治及回歸社會服務體系。葡萄牙針對毒品需求相對有效的管控，主要依托政府引領并由各種社會力量組成的多層級治理體系，這一點對我國具有重要參考意義。毒品消費的泛濫更多地屬于社會范疇內的問題，對其治理既離不開官僚體系的引領及主導作用，同時也需要各種社會力量的積極參與。截至2010年底，我國藥物維持治療已擴展到27個省的700個門診及200多個延伸服藥點，配備流動服藥車28輛。 由此可見，我國已基本確立以鄉鎮街道政府為主體，鄉鎮街道綜合治理部門或禁毒委員會辦公室為具體實施部門，并由衛生、公安、司法、民政、勞動保障等配合協作的新機制。需要指出的是，上述管控體系仍未突破政府治理的范疇，缺乏深入社會內部的各種非政府力量的積極介入。另一方面，在城鄉相對二元化割裂的現實條件下，廣大鄉村地區不僅存在毒品吸食日益加劇的現象，同時也是政府影響力相對薄弱的區域，因此更需要各種社會力量的積極介入。

第三，構建更具包容性的觀念認知體系。一定程度上來看，毒品現象已成為現代社會難以完全割除的伴生性問題，而葡萄牙的治理成效實際植根于觀念的變革。2007年，葡萄牙進一步將酒精濫用等與毒品消費納入了統一的監管體系，其主旨在于從制度變革的層面昭告社會，毒品使用者與酒精濫用者一樣屬于生理及心理上都需要救治的行為失范人。盡管將毒品的使用完全從刑事司法框架內剝離出來，并不必然是一個最優的路徑選擇，但毒品使用者既是行為失范人更是需要救治的“病人”，這一新的觀念不僅應成為完善救治體系的立足點，同時也應逐步成為公眾普遍接受的認知標準。事實上，我國2008年6月實施的《中華人民共和國禁毒法》，已在一定程度上為建構更具包容性的觀念認知體系奠定了法律基礎。法案雖然明確禁止非法持有、使用麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學品，但并未對毒品使用者作出除強制戒毒以外的其他處罰規定。 由此可見，觀念更新基礎上的多層級預防、救治及再安置服務體系的建構，將不失為有效抑制毒品消費日益泛濫的路徑選擇。

無可否認，葡萄牙改革的績效以及去刑法化模式本身的可持續性及可復制性，仍有待于時間的進一步檢驗。但該國歷經十余年富有開拓性的探索，無疑為包括中國在內的毒品挑戰日益加劇的國家提供了有益的借鑒。綜合前述內容并參照葡萄牙改革的既有經驗，我國在治理毒品危害方面應著力在以下幾方面尋求進一步的突破。

首先，進一步強化公共衛生部門的介入程度及主導作用。1990年由多部委組成的國家禁毒委員會成立以來，我國已形成了刑事司法、公共衛生、宣傳教育、社會保障等多元化的毒品治理機制，并取得了顯著的成效。然而，該機制中起主導作用的實際是刑事司法系統，衛生等其他部門更多地發揮了輔助性職能。這一主輔協調的治理機制在有效打擊毒品犯罪的同時，也面臨因毒品消費急劇泛濫帶來的新挑戰。依據國家禁毒委員會發布的報告，2009年我國登記吸毒人員133.5萬名，其中海洛因成癮者97.8萬名，2010年分別增至154.5萬名和106.5萬名。另一方面，截至2010年底，全國參加社區戒毒人員5.88萬名、社區康復人員8.4萬名，強制隔離戒毒人員21.6萬余名，合計僅占染毒者的23.2%。如此龐大并仍在急劇擴大的一個群體，對其有效救治不僅需要司法公安系統的強制性舉措，更需要公共衛生系統的深度介入，并在專業化領域發揮其獨有的主導作用。

其次，統協各種力量，構建深入基層的多層次預防、救治及回歸社會服務體系。葡萄牙針對毒品需求相對有效的管控，主要依托政府引領并由各種社會力量組成的多層級治理體系，這一點對我國具有重要參考意義。毒品消費的泛濫更多地屬于社會范疇內的問題，對其治理既離不開官僚體系的引領及主導作用，同時也需要各種社會力量的積極參與。截至2010年底，我國藥物維持治療已擴展到27個省的700個門診及200多個延伸服藥點，配備流動服藥車28輛。 由此可見，我國已基本確立以鄉鎮街道政府為主體，鄉鎮街道綜合治理部門或禁毒委員會辦公室為具體實施部門，并由衛生、公安、司法、民政、勞動保障等配合協作的新機制。需要指出的是，上述管控體系仍未突破政府治理的范疇，缺乏深入社會內部的各種非政府力量的積極介入。另一方面，在城鄉相對二元化割裂的現實條件下，廣大鄉村地區不僅存在毒品吸食日益加劇的現象，同時也是政府影響力相對薄弱的區域，因此更需要各種社會力量的積極介入。

第三，構建更具包容性的觀念認知體系。一定程度上來看，毒品現象已成為現代社會難以完全割除的伴生性問題，而葡萄牙的治理成效實際植根于觀念的變革。2007年，葡萄牙進一步將酒精濫用等與毒品消費納入了統一的監管體系，其主旨在于從制度變革的層面昭告社會，毒品使用者與酒精濫用者一樣屬于生理及心理上都需要救治的行為失范人。盡管將毒品的使用完全從刑事司法框架內剝離出來，并不必然是一個最優的路徑選擇，但毒品使用者既是行為失范人更是需要救治的“病人”，這一新的觀念不僅應成為完善救治體系的立足點，同時也應逐步成為公眾普遍接受的認知標準。事實上，我國2008年6月實施的《中華人民共和國禁毒法》，已在一定程度上為建構更具包容性的觀念認知體系奠定了法律基礎。法案雖然明確禁止非法持有、使用麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學品，但并未對毒品使用者作出除強制戒毒以外的其他處罰規定。 由此可見，觀念更新基礎上的多層級預防、救治及再安置服務體系的建構，將不失為有效抑制毒品消費日益泛濫的路徑選擇。