淺析非法占用農用地罪及其立法反思

寧波市國土資源局鎮海分局 鄔建明

淺析非法占用農用地罪及其立法反思

寧波市國土資源局鎮海分局 鄔建明

土地資源是一種特殊的自然資源，鑒于我國人多地少的基本國情，我國實行的是最嚴格的土地管理制度。與之相適應，我國刑法中對一些嚴重影響土地管理秩序的土地違法行為也予以了規定。我國現行1997年《刑法》規定了四種嚴重土地違法行為的刑事責任，規定在妨礙社會管理秩序罪的部分，分別是非法占用農用地罪（第342條）、非法轉讓、倒賣土地使用權罪（第228條）、非法批準征用、占用土地罪（第410條）、非法低價出讓國有土地使用權罪（第410條）。其中日常土地管理中最為常見的就是非法占用農用地罪的適用，以下對該罪作簡要分析。

一、非法占用農用地罪的犯罪構成

《土地管理法》第七十三條規定了非法轉讓土地，將農用地改為建設用地的責任，第七十六條規定了非法占地的責任，在符合一定條件的時，上述行為就由刑法予以規制。《刑法》三百四十二條最初規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”刑法當時規定的著眼點在于保護耕地資源，對于其他的土地類型并沒有涉及。本條在2001年刑法修正案二中進行了修改，改為：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”可見，隨著經濟的發展，各類惡劣的毀林、毀壞草地案件的出現，為了加大對這類行為的處罰力度，提高執法部門的震懾力，刑法修正案二時擴大了對這類非法占地行為的處罰力度，適用的范圍由“耕地”擴展到“農用地”。根據《土地管理法》第四條對于土地的分類，農用地是和建設用地、未利用地相對應的一種土地用途類型，土地管理法第二條第三款進一步明確了農用地的概念：農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。適用范圍的擴大無疑更好地保護了除耕地外的其他農用地，使違法單位或個人占用林地等農用地的違法成本大為提高。本罪的犯罪客體是國家正常的土地管理制度。客觀方面要求違反土地管理法規，非法占用農用地，改變被占用的土地的用途，數量較大，造成農用地大量毀壞的行為。其中，“違反土地管理法規”應廣義地理解為違反土地管理法、森林法。草原法等相關涉及土地的法律以及行政法規中的相關規定。本罪的犯罪主體為一般主體，可以是自然人，也可以是單位，根據刑法第342條、第346條的規定，自然人犯本罪的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或單處罰金，單位犯本罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他責任人，依照自然人犯本罪的規定處罰。本罪的主觀方面為故意，包括直接故意或者是間接故意，若主觀方面出于過失，則不能構成本罪。

二、實務認定中幾個注意問題

1.非法占有、改變土地用途的認定

“非法占用”行為法律中明確的有三種情況，分別是：一、未經相關政府和國家土地行政主管機關審核批準而擅自占用農用地；二、超過批準的用地數量占用農用地；三、采取欺騙的手段騙取批準而占用農用地。“改變土地用途”是指行為人將批準專用的農用地用作他用。在現實中很多違法用地是以“以租代征”的形式出現，所謂“以租代征”是指通過租用農民集體土地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。其實質仍然是規避法定的農用地轉用和土地征收審批手續，在規劃計劃之外擴大建設用地規模，同時逃避了繳納有關稅費、履行耕地占補平衡法定義務，這也是一種典型的未經相關政府和國家土地行政主管機關審核批準而擅自占用農用地的形式，應當嚴肅查處，構成犯罪的應當移送司法機關。但是，非法占用農村集體的非農建設用地仍然不包括在本罪當中，這也是本罪外延規定的不夠周延之處，給國土行政執法部門對于嚴重的違法占地行為移送司法部門處理帶來了很多不便。

2.本罪是結果犯，要同時符合兩個法定后果

本罪是結果犯，即不僅要實施具體犯罪構成客觀要件的行為，而且必須發生法定的犯罪結果，才能構成既遂的犯罪。本罪的犯罪結果為兩項，且必須要同時具備，一是數量較大，二是造成農用地遭到大量毀壞。對于這兩點的認定，最高人民法院在2000年頒布了《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕14號）中明確了：一、非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。對于地類的認定應根據最新的土地調查類型。二、非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。由于耕地鑒定工作的專業性，在判斷耕地是否嚴重毀壞或者嚴重污染時，國土行政執法部門應該加強與農業主管部門的配合，由農業主管部門出具專業鑒定報告，國土部門依據報告依法處理。另外需要指出的是，由于法釋〔2000〕14號司法解釋在前，刑法對于非法占用農用地罪的修改在后，在現行立法和司法解釋的層面，對于非法占用林地等非耕地的農用地“數量較大”及“造成林地大量毀壞”的認定標準不很明確，在司法實踐中，通常以耕地的認定標準為依據。

三、立法反思

由于刑法的謙抑性，只有那些嚴重危害社會管理秩序的土地違法行為才可能由刑法予以規制，但是刑法作為最嚴厲的懲罰措施，其預防犯罪，對犯罪分子產生震懾力的效果也是無可替代的。從上面的分析可以看出，對于認定本罪，刑法的門檻是相當高的，周延也不甚嚴密，以至于在實際的操作過程中，要認定本罪有相當的困難。在當前經濟快速發展，用地壓力不斷增大、嚴重破壞土地案件時有發生的大背景下，為了更好地保護和利用土地資源，僅僅保護農用地顯然是不夠的，筆者建議如下：第一，將保護范圍擴大到一切土地，但對于農用地和未利用地、建設用地建議設置數量不同、差距明顯的入罪數量標準，以此來區分危害程度的不同。第二，由于土地遭到破壞后往往需要相當長的時間才可能恢復生產，從耕地保護的角度來考慮，將本罪作為行為犯來處罰更加適宜。

綜上，立法、司法、土地行政機關應加強部門聯動，明確入罪的標準，根據社會發展的現實需要及時出臺相關的解釋，這樣可以使得犯罪分子得到應有的懲罰，寶貴的土地資源得到更好的保護與利用。