土地征收實務探討
----兼談云南晉寧征地沖突

杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

土地征收實務探討
----兼談云南晉寧征地沖突

杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

近期，云南省晉寧縣富有村農民以極端手段抵制征地，引發8死18傷血案震驚全國。該征地項目叫泛亞工業品商貿物流中心，需征富有村1700多畝土地。村民稱，在此之前，該村已有數千畝土地被征收，一些村民多有不滿，在幾年中不止一次向上面反映過當地征地的問題，也多次發生沖突。面對征地糾紛頻發態勢，除嚴懲違法違紀者外，應深入考慮征地背后的制度缺陷，并盡快找出解決辦法。

文體中心 蔣村村民代表座談會

一、被征地農民參與權有待進一步提高

準確地講，我國征地制度中不乏保護農民權益的規定，報批前和批后實施中都設置了很多的環節。批前主要有告知、確認、聽證程序，但這些要求是由國務院和國土資源部的相關文件中規定，法律效力層級較低，規定也比較原則，實際效果上，主要保障了被征地農民的知情權，對參與權則保障不足。因為雖然賦予了農民對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利，但目前征地實行區片價，補償標準是非常明確的，國土部門在具體項目補償時沒有調高或降低的權利，農民提出的不同意見就很難被采納。批后需進行“兩公告一登記”，聽取被征地的農村集體經濟組織和農民對于征地補償、安置方案的意見，這是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定的。由于此時土地征收已經有權一級人民政府批準，聽取意見程序差不多屬“馬后炮”，而且被征收人的意見并無法定效力。農民對征收方案和補償安置方案有意見，只有在確需修改的情況下，才能依照有關法律、法規和經“批準的征收土地方案”進行修改。以上這些程序更多地體現了“告知”，農民的參與權實際是非常有限的。

如何征收、補償基本是由行政機關自己關門說了算，被征收者在征收目的性、征收的范圍、補償的標準、安置的方式等方面難以表達自己的意愿，而這些恰恰是農民期待的權利，云南征地事件矛盾沖突也在于此。

聽證會 西湖區文體中心（浙商文化中心）

二、程序執行不到位，維權效果不理想

雖然征地程序中設置了聽證和公告環節，但是有的地方執行不到位，有走過場的現象，導致這些規定所起到的保護農民權益的作用沒有達到制度設計者的初衷。一是聽證流于形式。這分兩種情形。一種是大部分項目放棄聽證權，究其原因，是因為土地使用權歸農民，而所有權屬于村集體，強勢集體往往“代表”農民放棄了聽證權。第二種情形是即使召開了聽證會，也多走過場，聽證會目前只是個媒介，給雙方提供一個發言、討論、爭辯的舞臺，除此之外，很難再有其它作為。農民有權要求召開征地聽證會固然是在維權上的一大進步，但實際上，如何對待聽證會上的不同意見，遠比聽證會本身更重要。二是公告不規范。有些基層組織、村委班子領導能力不強，在遇到村民不同意征地的情況下，沒有想辦法做好解釋疏導工作，抱著多一事不如少一事的想法，批前未告知，批后公告未按照規定要求在醒目的地點張貼，或張貼時間不到規定天數，導致村民不知情，反而加劇了征地矛盾。如富有村村民就表示他們對征地范圍、征地是否得到批準以及補償的標準等不知情，可見在征地項目實施時這些制度沒有得到很好的落實，降低了農民對征收行為的認同和接受度，加劇了與政府的對立，極易出現征地中個人與政府雙輸的局面。

三、征收程序復雜，部分環節重復設置

集體土地征收程序規定比較繁瑣、復雜，時限長、成本高。一是批前的“調查、確認”和批后的“登記”重復。報批前，國土部門已對擬征土地的權屬、地類、面積等進行了調查，像杭州，勘測定界成果需要被征地村的蓋章確認，并且雙方就補償安置等問題也已經達成協議。但是批后征地補償登記環節仍然存在，因為這是土管法實施條例規定的。事實上，被征地村和農民很少在征收公告發布后來辦理登記，基本是以土地征收公告中“土地所有權人、使用權人在規定期限內不辦理征地補償登記的，其補償內容以征地調查結果為準”這一條款實施，導致批后的登記程序形同虛設。二是聽證環節重復。征地報批前被征地村和農戶有權申請聽證，聽證（或放棄聽證）是征地報批的必備材料，而征地公告辦法又規定了批后的聽證制度，在征地補償安置方案公告發布十日內，農民有提出不同意見和要求舉行聽證會的權利，實踐證明，批后的征求意見、聽證環節的必要性已大大減少。

基層征地部門普遍人手不夠，而現行的征地程序冗長、重復，本意是要維護農民利益，實際增加了征地成本，也造成社會資源的浪費，還使得征地人員不能把有限的精力去解決更實際的矛盾和問題。

基于多年的工作實踐，筆者認為，要解決征地問題關鍵在于國家層面的法制改革，要制定細化、合理、具有可操作性的標準，地方政府則應以人為本，避免一味追求經濟發展，對于百姓有異議或不滿意的地方，一定要認真對待，做好溝通和調查，及時解決矛盾。

1.加快推進集體土地征收補償安置條例的出臺

一些國家有專門關于集體土地征收的法律，這種統一的征收管理規定，有利于保護被征地農民的土地權益。我國國有土地上已經制定了房屋征收與補償條例，但集體土地征收的相關規定還散見于土管法和國務院、國土資源部文件當中，不利于規范當前的征地行為。目前，《土地管理法》正在修改當中，征地制度也要加快頂層設計，盡快出臺集體土地征收補償安置條例。新條例應包括以下幾個方面內容：一是明晰集體土地所有權，明確農民與村集體經濟組織的法律關系、權利義務，逐步還權于民，不僅要賦予農民知情權，還要尊重其話語權；二是逐步縮小征地范圍，減少征地矛盾；三是調整、優化現有的征地程序；四是制定合理的補償標準，拓寬被征地農民的安置方式。

2.建立征地社會穩定風險評估機制

征地工作事關被征地農民的切身利益，當前應建立起相應的風險評估機制，從源頭上預防和化解社會矛盾，促進征地工作和諧開展。通過調查分析、征詢群眾意見等方式，查找風險點，分析判斷可能存在的不穩定因素，提出風險評估等級，作為征地是否可行與項目立項的重要依據。晉寧征地事件如此慘烈，在于未建立征地社會穩定風險評估機制，富有村在多年的征地中已經積累了較多的矛盾問題，此次事件的導火索是村民發現連接村子與省道的一條道路被劃入征收范圍，而村民不同意，在血案發生前幾天已經爆發過村民與用地單位的激烈沖突。像富有村這樣歷史遺留問題較多，在短時間內無法妥善解決，征地影響群眾生產、生活、交通的，且已經引發了較大規模群體性事件的，應被評定為一級風險，在沒有制定切實可行的整改和防控措施之前不得強行征地。

集體土地征收社會穩定風險評估是一項系統性的工作，涉及面廣、政策性強、情況復雜，評估主體要積極組織有關力量深入細致的開展前期調查工作，廣泛征求被征地群眾、村（社區）、公眾代表等多方意見，對存在風險隱患的項目，制定預防和化解工作方案，保證征地工作順利開展。

3.切實落實聽證制度，保證聽證效果

聽證程序體現了對利害關系人的尊重，確保被征收方事前和事中享有充分的知情、參與和抗辯權，征地聽證要做到：一是每一個征地項目必須聽證，聽證會情況應作為征地檔案材料保存。二是擴大聽證范圍。目前只是對補償標準進行聽證，以后在合適的時機，應將可否征收、征收范圍和如何安置等事項納入聽證范圍。三是充分尊重公眾意見。對于采納和不被采納的公眾意見都給予一定程度的解釋,對不采納的，尤其要有充分的理由予以說明，不僅體現對公眾意見的尊重,更增強了聽證會的公信度，同時也為主管部門積累經驗,將實用的、合理的意見轉化為政策。四是進一步完善第三方參與機制，權利和利益間接受到影響的第三方如轉包戶，也鼓勵參與聽證。一旦遵守公正且嚴格的程序，在征地問題上，政府與個人完全可以取得雙贏。

4.推進陽光征遷，保障農民權利陽光征收，既是法律法規

的要求，也是群眾的呼聲，為此，要做到以下兩方面：一是落實告知要求，針對涉及面廣、影響面大的征地項目，國土資源部門應參加村民（代表）會議，做好征地補償政策的宣傳和解釋。二是強化征地公告行為，提高公告張貼要求。征地公告必須在規定時間張貼并附具勘測定界圖件；征地公告張貼情況必須現場拍照并經拍攝、見證人員簽名。

5.拓寬安置方式，加強留用地建設

現行的征地補償安置制度把補償和安置混在一起，容易引起矛盾。泛亞工業品商貿物流中心項目征地補償標準為每畝11.5萬元，以筆者對全國不同地區征地補償標準的了解，已經算是不低的。一些農民要求貨幣補償一次到位是膚淺、短視的，為保障農民生活水平穩步提高，從長遠看重要的是培養村集體自身的發展能力。留用地開發建設，因其具有成本低（使用本村土地）見效快等特點，已成為反哺村集體經濟的最有效手段。留地安置的實質是政府通過政策上的優惠條件，積極發展以物業為主的村級經濟，以保障被征地農民長遠生計。

留用地規模的確定有兩種方式，一種以征收集體土地（或農用地）面積的一定比例確定，另一種是按照行政村人口規模確定。按征地面積比例核定方式由于和征地項目掛鉤，因此在推進項目順利征地方面能發揮作用，且多征多返，被征地村也認為比較公平，但由于各村征地（農用地）面積不同，有可能產生留用地不平衡的情況。從留用地制度作為保障被征地農民收入水平不下降，長遠生計有保障角度看，其規模與人口掛鉤是最直接反映其安置本意，一般按照人口劃分為大、中、小村，分別對應相應的留用地，小村最少要保證其一個項目的實施。

6.妥善處理征地拆遷的信訪問題，及時化解矛盾

征地沖突源于利益博弈，農民由于法制觀念淡薄而宗族觀念較強，其在追求利益最大化過程中，極有可能會發生群體事件，甚至不慎走到懸崖邊上，引發重大事故。因此凡涉及征地的信訪問題，各地都要予以高度重視。晉寧縣在信訪維穩工作上可謂缺乏敏感性和責任感，富有村村民在幾年中曾多次上訪，但是有關部門不與村民直接溝通，問題積壓使得矛盾不斷升級。晉寧縣的教訓提醒我們對已經發生的矛盾和問題，政府千萬不能視而不見，拖而不決，要及時用恰當的方式去化解，千方百計把不穩定因素解決在萌芽狀態，力爭從最基層和源頭上消滅可能影響社會穩定的問題和隱患。