關(guān)于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個問題

嘉興市國土資源局 高婷婷

關(guān)于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個問題

嘉興市國土資源局 高婷婷

2014年7月1日,國土資源部部長姜大明來到嘉興市行政審批服務(wù)中心調(diào)研

一、開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的背景

土地、房屋、林地、草原、海域等不動產(chǎn)權(quán)利涉及千家萬戶，整合不動產(chǎn)登記職責、建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的重要內(nèi)容，是當前一項重點改革任務(wù)。

不動產(chǎn)登記是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設(shè)現(xiàn)代市場體系的必然要求，也是貫徹落實十八屆三中全會提出的“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”“健全自然資源資產(chǎn)制度”的一項基礎(chǔ)性工作。對于保護不動產(chǎn)權(quán)利人合法財產(chǎn)權(quán)，提高政府治理效率和水平，方便企業(yè)、方便群眾，尤其是對進一步健全歸屬清晰、責權(quán)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，夯實社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)具有重要意義。

2013年11月20日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，由國土資源部負責指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，基本做到登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。

二、嘉興市目前不動產(chǎn)登記工作現(xiàn)狀

嘉興市不動產(chǎn)登記主要涉及土地、房屋、林地、土地承包經(jīng)營權(quán)、海域使用權(quán)等五方面物權(quán)。現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記工作分屬于不同部門，市級層面分別為國土資源局地籍管理處、住房保障局產(chǎn)權(quán)科、農(nóng)經(jīng)局的林業(yè)處、農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理處和海洋與漁業(yè)局。具體各產(chǎn)權(quán)登記部門機構(gòu)、人員、登記量及信息化建設(shè)情況如下。

（一）國土資源部門嘉興市國土資源局內(nèi)設(shè)地籍管理處，縣（市、區(qū)）局（分局）內(nèi)設(shè)地籍管理科，土地登記業(yè)務(wù)由地籍管理業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一管理。全市每年辦理土地登記約15萬件，其中市局辦理市區(qū)土地登記每年約5.3萬件。目前，全市已全面完成地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)，系統(tǒng)采用GIS平臺，以O(shè)RACLE數(shù)據(jù)庫為依托，土地登記信息已實現(xiàn)圖屬一體化管理，并進行動態(tài)更新。城鎮(zhèn)地籍檔案已經(jīng)全部完成數(shù)字化。

（二）住房建設(shè)部門

市住房保障局內(nèi)設(shè)產(chǎn)權(quán)科、縣（市、區(qū)）局內(nèi)設(shè)房地產(chǎn)管理處從事房屋所有權(quán)登記發(fā)證工作。全市辦理房屋登記數(shù)量每年約28萬件，其中市局辦理市區(qū)房屋登記每年約5.5萬件。全市各地已經(jīng)建立房屋登記數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，但只有屬性信息，缺乏空間數(shù)據(jù)。房屋檔案資料已全部數(shù)字化。

（三）林業(yè)部門

市農(nóng)經(jīng)局內(nèi)設(shè)林業(yè)處，下設(shè)事業(yè)單位林業(yè)站，負責指導(dǎo)全市林權(quán)發(fā)證登記工作。各縣（市、區(qū)）農(nóng)經(jīng)部門負責本地區(qū)的林權(quán)登記工作。全市共發(fā)放林權(quán)證72本，只涉及海鹽縣、平湖市兩地。全市林權(quán)登記數(shù)量較少，為手工發(fā)證，無數(shù)據(jù)庫。

（四）農(nóng)業(yè)部門

市農(nóng)經(jīng)局內(nèi)設(shè)經(jīng)營管理處，下設(shè)事業(yè)單位經(jīng)管站負責指導(dǎo)全市承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作。各縣（市、區(qū)）農(nóng)經(jīng)部門負責本地區(qū)的承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作。嘉興市土地承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證早在1998年就基本全覆蓋，發(fā)證率達99.6%，發(fā)放證書約58.04萬本。2004年二輪承包開展變更登記，之后，各地每年開展變更、換發(fā)、補發(fā)，發(fā)證數(shù)量約100本。目前，市級無數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)，各縣（市、區(qū)）已建立土地承包權(quán)管理數(shù)據(jù)庫和土地流轉(zhuǎn)信息管理系統(tǒng)，土地承包權(quán)證屬性信息已全部錄入系統(tǒng)，檔案資料還未數(shù)字化。

（五）海洋漁業(yè)部門

嘉興市海洋與漁業(yè)局下設(shè)事業(yè)單位海洋與漁政處、海港監(jiān)督管理處，為參公事業(yè)單位。承擔主要職責是漁政、海港管理。嘉興市海域使用權(quán)登記只涉及沿?？h（市）平湖市和海鹽縣，且登記數(shù)量較少。至目前全市累計只辦理17宗海域使用權(quán)登記。登記發(fā)證已使用國家統(tǒng)一的動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。

三、不動產(chǎn)登記管理“四統(tǒng)一”工作思路

不動產(chǎn)登記涉及國土、房屋管理、林業(yè)、海洋等多個部門，登記依據(jù)、登記程序、標準等也各有不同，因此，當前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)的核心內(nèi)容，是基本實現(xiàn)登記機構(gòu)、登記依據(jù)、登記簿冊和信息平臺“四統(tǒng)一”。

（一）組建設(shè)立不動產(chǎn)登記局，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機構(gòu)

2014年5月7日，國土資源部正式掛牌成立不動產(chǎn)登記局。2014年6月26日，張高麗副總理主持召開國務(wù)院會議研究不動產(chǎn)登記工作，要求年底前爭取完成省、市、縣三級職責整合。作為市、縣兩級，筆者認為，加快推進統(tǒng)一登記工作當務(wù)之急是抓緊開展機構(gòu)整合，盡快出臺本地區(qū)不動產(chǎn)登記職責整合文件，明確由國土資源部門負責不動產(chǎn)統(tǒng)一登記具體實施工作，其他相關(guān)部門協(xié)同配合做好指導(dǎo)對接不動產(chǎn)登記相關(guān)工作，并成立由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，完成職責整合和機構(gòu)設(shè)置。

市、縣（市、區(qū)）兩級承擔著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的具體工作，工作量大，事務(wù)繁雜。作為市、縣級層面，建議在市、縣級國土資源局增設(shè)組建副局級（副處級、副科級）的不動產(chǎn)登記局。不動產(chǎn)登記局負責指導(dǎo)監(jiān)督市、縣級行政轄區(qū)內(nèi)土地、房屋、林地、海域、承包經(jīng)營權(quán)等不動產(chǎn)調(diào)查和統(tǒng)一登記工作；會同有關(guān)部門起草不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度；制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記業(yè)務(wù)規(guī)程、技術(shù)標準和不動產(chǎn)爭議調(diào)處政策，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度；推進不動產(chǎn)登記信息基礎(chǔ)平臺建設(shè)；監(jiān)測和統(tǒng)計不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息。不動產(chǎn)登記局可內(nèi)設(shè)綜合、登記、調(diào)查、權(quán)籍信息、統(tǒng)計監(jiān)測、法制、檔案等行政處(科)室。同時，組建事業(yè)性質(zhì)的不動產(chǎn)登記中心，歸市、縣級國土資源局管理。不動產(chǎn)登記中心負責城市市區(qū)范圍內(nèi)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記日常工作；組織轄區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作；會同有關(guān)部門根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定辦理城市市區(qū)范圍內(nèi)相關(guān)不動產(chǎn)登記工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所負責本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的不動產(chǎn)登記辦理工作。調(diào)整部門工作職能，將市、縣兩級國土資源局市區(qū)的權(quán)屬調(diào)查和土地登記、城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門下屬的房產(chǎn)登記、農(nóng)經(jīng)局的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)、林業(yè)局的林權(quán)、海洋局的海域使用權(quán)等登記職能進行整合，其相應(yīng)職能劃入不動產(chǎn)登記中心。通過機構(gòu)增設(shè)，工作職責的劃轉(zhuǎn)，形成工作職責上下一致的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)。

（二）研究制訂不動產(chǎn)登記實施辦法，統(tǒng)一登記依據(jù)

全國和省級層面不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作已全面鋪開，2014年11月24日，國務(wù)院頒布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》，自2015年3月1日起實施，目前國家正在開展標準規(guī)范制訂工作。筆者認為，市級國土資源部門應(yīng)在國家、省級出臺不動產(chǎn)統(tǒng)一登記政策法規(guī)、業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)標準的基礎(chǔ)上，再結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定不動產(chǎn)登記辦法和業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)標準和實施細則，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記依據(jù)，以確保制度標準執(zhí)行的一致性、規(guī)范性和有效性，保障不動權(quán)利人的合法權(quán)益。

（三）研發(fā)不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息平臺

1.各類不動產(chǎn)數(shù)據(jù)整合

不動產(chǎn)數(shù)據(jù)包括基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、土地利用數(shù)據(jù)、房產(chǎn)信息數(shù)據(jù)、林地信息數(shù)據(jù)、海域信息數(shù)據(jù)、承包經(jīng)營權(quán)信息數(shù)據(jù)、土地信息數(shù)據(jù)、柵格及元數(shù)據(jù)、表格、文本等其他數(shù)據(jù)。

不動產(chǎn)登記所涉及的各類信息均是由不同部門分別進行登記，其數(shù)據(jù)標準和業(yè)務(wù)辦理流程都不一樣，并基于各自獨立的系統(tǒng)進行管理。因此，建立市縣兩級統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理平臺首要任務(wù)是整合房產(chǎn)、林地、承包經(jīng)營權(quán)、海域等各類不動產(chǎn)登記信息，建立不動產(chǎn)登記全域數(shù)據(jù)。

各類不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)的整合是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需投入大量的人力、物力和財力。應(yīng)按照尊重歷史、充分繼承的原則，保留和認可各不動產(chǎn)部門已經(jīng)形成的調(diào)查成果，將各部門的調(diào)查資料，按照空間位置關(guān)系和統(tǒng)一標準，疊加補充，修正完善空間數(shù)據(jù)，消除各類數(shù)據(jù)之間的矛盾和沖突，并將其通過空間數(shù)據(jù)引擎和地理信息平臺連接，實現(xiàn)對空間數(shù)據(jù)的存儲和管理，實現(xiàn)不動產(chǎn)信息審批、交易、查詢、數(shù)據(jù)共享等功能。

目前，嘉興市已全面完成1∶500城鎮(zhèn)數(shù)字地籍調(diào)查，基本完成村莊調(diào)查，采集的相關(guān)數(shù)據(jù)已全部入庫，圖形數(shù)據(jù)和土地登記屬性數(shù)據(jù)實現(xiàn)全面掛接。住建部門則有現(xiàn)勢性較強的全區(qū)域地形圖，將地籍與地形數(shù)據(jù)整合后，房屋登記信息可通過樓盤表為紐帶與土地登記數(shù)據(jù)進行掛接。再植入土地承包經(jīng)營權(quán)、海域使用權(quán)、林權(quán)等數(shù)據(jù)信息。

2.研發(fā)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺的建設(shè)可以在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，基于面向服務(wù)（SOA）的系統(tǒng)架構(gòu)，建立以電子政務(wù)信息化為目標的信息化平臺體系，實現(xiàn)對內(nèi)統(tǒng)一信息資源管理、統(tǒng)一登記業(yè)務(wù)流程，對外實現(xiàn)信息資源共享，支撐不動產(chǎn)登記部門的辦公運轉(zhuǎn)。在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺設(shè)計中，可以云計算網(wǎng)絡(luò)和云存儲為基礎(chǔ)，在標準規(guī)范體系和安全保障機制的支撐下，將大數(shù)據(jù)中心、登記辦公平臺、監(jiān)管平臺、共享服務(wù)平臺有機聯(lián)系起來，形成集信息化業(yè)務(wù)執(zhí)行、綜合監(jiān)管、決策支持和公共服務(wù)于一體的不動產(chǎn)登記信息平臺。具體包含以下內(nèi)容。

一是不動產(chǎn)測繪成果管理系統(tǒng)。不動產(chǎn)測繪成果管理系統(tǒng)實現(xiàn)對各類不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)的維護和管理。實現(xiàn)基于同一平臺的各類不動產(chǎn)調(diào)查測繪數(shù)據(jù)的采集、加工、交換、入庫、制圖等處理功能，實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的高效管理和應(yīng)用。系統(tǒng)包括空間數(shù)據(jù)瀏覽、空間數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、空間數(shù)據(jù)檢查、空間數(shù)據(jù)成果輸出等功能模塊，保證不動產(chǎn)登記信息的邏輯正確性、圖屬一致性；提供WebGIS服務(wù)、數(shù)據(jù)匯交服務(wù)、數(shù)據(jù)查詢服務(wù)，通過WebGIS服務(wù)實現(xiàn)對不動產(chǎn)調(diào)查測繪空間數(shù)據(jù)的快速發(fā)布、瀏覽和查詢；通過數(shù)據(jù)匯交服務(wù)實現(xiàn)對市縣兩級提交的登記信息的提取、檢查和入庫更新；通過數(shù)據(jù)查詢服務(wù)實現(xiàn)對登記信息的快速查詢和統(tǒng)計分析等應(yīng)用。

二是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)。依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的辦法、程序與要求，從滿足日常不動產(chǎn)統(tǒng)一登記業(yè)務(wù)需求角度出發(fā)，充分借鑒現(xiàn)有各類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)平臺的經(jīng)驗，實現(xiàn)基于同一平臺的各類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)統(tǒng)一辦理，實現(xiàn)流程控制設(shè)計、智能表單設(shè)計、權(quán)限設(shè)計、附件管理、流程監(jiān)控管理、查詢統(tǒng)計、不動產(chǎn)證書管理、三維不動產(chǎn)產(chǎn)籍管理、系統(tǒng)管理與維護等功能。

三是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息共享與公開查詢系統(tǒng)。借鑒現(xiàn)有不動產(chǎn)登記信息部門間共享及公開查詢情況，提供多種信息共享技術(shù)模式，如網(wǎng)站提供數(shù)據(jù)瀏覽、網(wǎng)絡(luò)直連、接口調(diào)用、數(shù)據(jù)抽取、產(chǎn)品制作等，為不動產(chǎn)管理部門及其他公共管理部門提供不動產(chǎn)登記信息共享服務(wù)；建立不動產(chǎn)登記信息公開查詢系統(tǒng)，為不動產(chǎn)權(quán)利人和社會公眾提供不動產(chǎn)登記信息公開查詢服務(wù)。

四是不動產(chǎn)登記信息監(jiān)管平臺。依托國土資源政務(wù)專網(wǎng)，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，采用面向服務(wù)的系統(tǒng)架構(gòu)、組件式開發(fā)、云平臺等計算機技術(shù)，集成與開發(fā)不動產(chǎn)登記信息監(jiān)管平臺，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記信息的動態(tài)獲取與傳輸，通過對實時不動產(chǎn)登記信息的在線分析、統(tǒng)計匯總，實現(xiàn)對不動產(chǎn)登記行為的有效監(jiān)管和對登記信息的有效應(yīng)用。

五是不動產(chǎn)登記檔案管理系統(tǒng)。滿足不動產(chǎn)登記相關(guān)檔案管理要求，具備數(shù)據(jù)錄入、整理編目、檢索查詢、統(tǒng)計報表、借閱管理、系統(tǒng)設(shè)置、銷毀管理、全文檢索模塊等基本功能；可以實現(xiàn)電子檔案與不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)的融合，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程辦結(jié)歸檔的數(shù)字化管理。

（四）研究設(shè)計不動產(chǎn)登記簿冊、證書，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記簿冊

2014年10月21日,國土資源部人事司司長張陟來到嘉興市行政審批服務(wù)中心調(diào)研

作為物權(quán)的公示形式，不動產(chǎn)登記簿冊證是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)。國土資源部組織研究設(shè)計初步形成了不動產(chǎn)登記簿冊樣式。根據(jù)登記簿，設(shè)計了“一證一權(quán)”（單一版）和“一證多權(quán)”（集成板）兩個版本的權(quán)利證書樣式。土地登記薄采用“物的編成主義”，以土地、房屋、森林、林木、海域等原有各類登記單位為基礎(chǔ)，進行融合，形成不動產(chǎn)單元，作為不動產(chǎn)登記的基本單位進行統(tǒng)一登記；在此基礎(chǔ)上，以土地、海域為基礎(chǔ)，集成其范圍內(nèi)的所有不動產(chǎn)單元，編成不動產(chǎn)登記簿。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記簿采取活頁的方式，通過“一簿多頁”和主、次、附頁形式反映登記內(nèi)容，具體分為宗地、宗?；拘畔?，不動產(chǎn)權(quán)利登記信息和其他登記信息三大部分。基本信息部分反映宗地、宗海的主要自然屬性，權(quán)利登記部分反映不動產(chǎn)的權(quán)利狀況，其他登記部分反映不動產(chǎn)權(quán)利負擔或限制情況，包括抵押權(quán)和地役權(quán)登記、預(yù)告登記、異議登記、查封登記等。不動產(chǎn)登記簿證已選擇若干城市試填，進一步修改完善后，將形成統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿冊。國家對不動產(chǎn)登記薄冊、證書的統(tǒng)一設(shè)置，既考慮各部門行業(yè)管理的需要，又充分體現(xiàn)便民利民的原則，有利于提高登記質(zhì)量和效率，滿足社會對土地登記信息的查詢要求。