新形勢下刑罰執行格局的反思與重構——以北京市輕刑犯教育矯治工作為視角

戴建海（北京市教育矯治局局長 ）

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新形勢下刑罰執行格局的反思與重構——以北京市輕刑犯教育矯治工作為視角

戴建海（北京市教育矯治局局長 ）

黨的十八屆三中全會提出全面推進國家治理體系和治理能力的現代化，十八屆四中全會對全面依法治國作出全面部署。具體到預防和打擊刑事犯罪領域，我國作為一個傳統的重刑主義國家，重罪案件處理和重刑罪犯改造一直以來受到高度重視，但是以現代化的視角審視犯罪治理工作，治“輕”和治“微”具有更為重要的現實意義。2014年6月全國人大授權18各省市開展刑事速裁程序試點工作，標志著輕微刑事案件的效率與公正問題已經得到重視。但在刑罰執行環節，輕刑犯的執行工作仍然存在很多亟待解決的問題。本文以北京市開展輕刑犯集中收押、專門矯治的改革探索為范例，期望能為推進刑罰執行格局的重新構建提供一種思路。

一、輕刑犯刑罰執行工作存在的主要問題

輕刑犯在我國不是一個法定概念，對于以幾年為限來定義輕刑，大致有五年、三年、一年各種主張，其他國家在理論和實務中也有不同的規定。本文中輕刑犯是指一年以下有期徒刑罪犯和拘役罪犯，這是因為在《刑事訴訟法》修訂之前30多年間，這一服刑群體是由看守所代為執行的，相對于監獄執行的罪犯而言，他們無疑屬于輕刑范疇。輕刑犯的刑罰執行中存在的主要問題有：

一是執行主體分散，執行權不統一。偵查、審判和刑罰執行分別由專門機關行使，分工負責、互相配合、互相制約，是刑事司法權力配置的基本原則，而我國的刑罰執行是由法院、公安機關和司法行政機關分別承擔的多元化格局。在輕刑犯執行方面，修訂后的《刑事訴訟法》規定余刑三個月以上的罪犯送交監獄執行，余刑三個月以下的仍在看守所執行。看守所的基本職能是羈押未決犯，配合保證偵查、審判的順利進行，重監管而輕改造，已決犯的改造不是工作重點，刑罰執行的教育功能發揮不完整。

二是監獄缺乏分級制度，輕刑犯與重刑犯混押，容易造成交叉感染。把監獄按照警戒程度分成不同的等級，重刑犯在較高戒備級別的監獄執行，輕刑犯在較低戒備級別的監獄執行，這是刑罰執行的基本理論和國際社會的主流做法。我國《監獄法》沒有規定監獄分級制度，實踐中各省市的不同監獄或一個監獄的不同監區有大致的區域劃分，但比較粗疏。輕刑犯與重刑犯被混押在同樣戒備程度的監獄中，相互之間交流案情、傳授犯罪手段、溝通犯罪體驗，不僅影響改造效果，還會強化犯罪意向，增強重新違法犯罪可能，極大影響了對輕刑犯的教育改造效果。

三是輕刑犯在改造中趨于被邊緣化，缺乏針對性教育矯治措施。輕刑犯的基本特點是刑期短，流動性大，相對于監獄中的重刑犯和長刑犯而言，是一個規模較小，變動頻繁的群體，而監獄中管理、教育等措施大多根據長期處于監禁狀態的重刑犯設計，對輕刑犯適用性較差。特別是在很多省市監獄工作沒有實現全額資金保障，監獄生產仍然占有十分重要地位的情況下，不能系統學習生產技能，長期固定從事某生產崗位工作的輕刑犯群體容易被邊緣化。

四是輕刑犯的一些合法權益得不到充分保障。根據《刑法》規定，輕刑犯中有期徒刑的罪犯可以減刑和假釋，拘役罪犯可以減刑，還可以放假，但實踐中因為刑期較短，減刑次數少、減刑幅度小，獎勵條件相對較高，在看守所執行輕刑犯幾乎沒有減刑和假釋機會。拘役犯雖然法律規定可以放假，但實踐中除了個別以提前釋放折抵假期的，罕見執行過程中執行放假規定。

教育刑學派大師李斯特在一百年前就強調“改造可以改造者，不可改造者不使為害。”輕刑犯群體人數眾多，大多為初犯偶犯，以北京市為例，每年收押的輕刑犯中初犯近70%，這些人惡習還不深，剛剛陷入犯罪的泥沼，改過意愿比較強，拉上一把，給以希望和出路就能回歸到正常群體，否則就可能滑向更深的犯罪深淵。2008年中央提出寬嚴相濟的刑事政策，把輕微違法犯罪和寬緩的刑罰措施提高到了刑事政策的層面，這標志著對犯罪人人性化認識的回歸和行刑科學化的進步，與國際社會“輕輕重重”的刑事政策基本內涵是一致的。因此，對輕刑犯的改造應給以高度重視，以“教育為主，懲罰為輔”為基本原則，立足幫助回歸社會采取針對性措施，最大限度化不和諧因素為和諧因素。

二、北京市輕刑犯集中教育矯治改革探索的主要經過

北京市探索輕刑犯集中教育矯治工作是在落實寬嚴相濟刑事政策中逐漸推進的，是實行輕刑快審、依法用好用足拘役刑、輕刑犯集中執行等一系改革的配套措施之一，改革實現了勞教制度廢止后首都社會秩序的安全穩定，勞教機關職能轉型平穩過渡，初步構建起了輕刑犯和重刑犯分類改造的刑罰執行格局，是北京市司法體制工作機制改革的重要成果之一。

（一）改革背景

北京市的輕刑犯教育矯治改革開始于2009年，當時輕微刑事案件的羈押、審理、執行工作存在一系列的困難和問題。一是輕刑犯改造工作遲滯。2009年初全市看守所關押的已決犯占到關押人總數的21%，制約了公安機關打擊犯罪的力度，混合關押更不利用對輕刑犯的改造。二是勞教場所和專業隊伍部分閑置。勞動教養制度受到廣泛質疑，公安機關審批的勞教人員數量逐漸減少，2008年《禁毒法》實施后，強制隔離戒毒群體從勞教人員中剝離出去，進一步導致勞教人數迅速減少。三是輕微犯罪處理效率低，增加了社會安全隱患。輕微犯罪占犯罪總量的60%，但判處三年以下有期徒刑的還不到30%，判處拘役刑的不到占3%。主要原因在于刑事訴訟程序審前羈押時間較長，造成羈押時間主導判決結果，拘役等輕刑罰適用比例少。刑罰處罰偏重讓罪犯感到處理不公正，長期監禁往往造成家庭解體、失去工作，加深了罪犯對社會的對抗心態，成為威脅社會穩定的潛在隱患。

（二）改革的主要經過

創新改革已經勢在必行，但上述問題相互關聯、相互交織，涉及到從羈押、偵查、公訴、審判到執行的全過程，僅靠任何一個執法環節、一個政法機關單打獨斗均無法有效解決。市委政法委經報請市委市政府以及中央政法機關同意后，決定對輕微刑事案件啟動快速辦理機制，合理擴大拘役適用，將輕刑犯集中由教育矯治局（當時的勞動教養工作管理局）收押，探索針對性教育矯治措施。改革大致經過了以下幾個階段：

一是2009年4月將看守所執行的余刑一年以下的北京籍短刑犯剝離出來，由教育矯治局集中收押矯治，減輕看守所收押壓力，為公安機關打擊犯罪騰出羈押空間。二是實行輕刑快審，公檢法機關協調配合，將偵查、審查起訴、審判期間壓縮到30天內，大幅增加了拘役刑的適用，2010年6月將拘役犯也交由教育矯治局執行。三是2013年初中央提出改革勞教制度后，北京市進一步加快改革步伐，將勞教制度廢止后的法律銜接與輕微犯罪治理工作統籌考慮，明確了輕刑犯和重刑犯分類矯治的工作格局，得到了中央政法委和司法部的肯定和支持。同年8月29日，中央政法委在北京市教育矯治局召開現場會，向全國推廣北京市改革模式。北京市教育矯治局于當年10月實現京籍與非京籍輕刑犯（拘役犯和余刑一年以下短刑犯）的全部收押。四是2014年4月市政府正式發文，市勞教局正式調整為北京市教育矯治局，定性為輕刑犯刑罰執行機構，同時依法承擔戒毒工作任務，同時根據市司法局的統一安排，負責社區服刑人員集中教育工作。

三、北京市輕刑犯教育矯治的主要做法和成效

承擔輕刑犯改造任務以來，北京市教育矯治局深入研究輕刑犯特點，積極探索矯治規律，初步形成了社會適應性教育模式，努力培養心理健康、遵守社會規則、能夠自食其力的合法公民。在此基礎上著力引導服刑人員懂生活、愛生活、會生活，爭取成為一個不僅能維持生存，還能感受幸福快樂的人，使服刑人員能夠享受陽光和綠色，能夠感受到沒有被社會拋棄，將刑罰執行的過程變成消解戾氣、化解心結的過程，變成增長技能、重塑自我的過程，變成回歸社會之前的一個特殊學校和中轉站。

一是樹立踐行“依法、尊重、平等、信任”的執法理念。“依法”是指作為一項執法活動，執法權必須在法定范圍內嚴格行使；“尊重”是要求民警尊重服刑人員的人格，保障其合法權利，滿足合理需求；“平等”是要反對特權，管理者的法定職責和服刑人員的權利義務，來源和內容不同，但不存在高低、上下的區別，民警與所管人員要平等交流、平等溝通；“信任”是要相信所管人員具有改過向善的愿望和能力，調動其主觀能動性，發揮所管人員參與矯治活動的主體作用。

二是以行為矯治、心理矯治和勞動技能培訓為工作重點，培養遵規守紀、心理健康、自力更生的合格社會公民。明確一日行為規范，從待人接物、文明禮貌開始培養他們遵規守紀意識。開展計分考核，規范獎懲，根據考核結果實行嚴管、普管、寬管三級動態管理，優者升，劣者降，激勵與懲罰并用，引導輕刑犯沿著再社會化的目標積極改造。依托全局800多名心理咨詢師開展心理健康知識教育，個體和群體心理咨詢矯治覆蓋率達100%，服刑人員的心理健康水平普遍得到提升。與社會機構合作辦學，開辦機械電子維修、美容保健、食品制作、裝飾裝修、攝影制圖等6大類16項社會需求量大、就業率高的培訓項目，參訓服刑人員97.5%考試合格，取得了社會承認的資格證書。與北京光華慈善基金會合作，提供小微企業創業政策、成本核算、營銷技巧等指導和培訓，參訓人員獲證率達94%，在幫助服刑人員樹立創業意識、增強創業能力等方面收到良好效果。

三是保障服刑人員合法權益。執法權的規范運行和服刑人員合法權益的保障，是輕刑犯刑罰執行的應有之義，既體現刑罰的特殊預防和一般預防，恢復被犯罪行為破壞的社會關系，同時也使服刑人員感受到司法的公正和善意，培養敬畏法律、遵守法律的認知和行為方式。教育矯治局先后出臺輕刑犯教育矯治規章制度130多項，覆蓋刑罰執行的各個環節和流程，矯治工作規范有序。全面實行生活衛生標準化，設有專門醫院和傳染病病區，每個矯治場所都設有門診部，服刑人員生命健康權得到充分保障。教育矯治局成立專門警務督察部門，指揮中心實行24小時視頻巡檢，各場所都有檢察機關駐所，確保公正文明執法。

四是開展特色矯治項目。為了提高社會適應能力，成立了模擬社會生活的“希望家園”，實行民警指導下的服刑人員自主管理，幫助他們在管理自己和服務他人中重新找回尊嚴和價值感。在危險駕駛罪的服刑人員中成立“戒酒互助會”，實行十二步戒酒法，在相互監督和幫助中樹立戒酒的信心和決心。此外，在涉法涉訪群體、沖動型罪犯群體的教育矯治方面都積累了豐富經驗，采取了富有成效的矯治措施。

五是積極引入社會力量，幫助服刑人員重建社會支持系統。被家庭和社會拋棄是輕刑犯內心最大的擔憂和恐懼，因此回歸社會后的家庭和社會接納十分重要。為此首先是“請進來” ，吸納家屬、社會志愿者、政府幫教部門和機構以及自愿回所幫教的刑滿釋放人員參與到所內教育矯治工作中，相互加深了解和理解，減少服刑人員的社會疏離感。其次是堅持“走出去”，定期回訪刑滿釋放人員，了解他們的工作生活狀況，盡可能提供幫助，進一步鞏固教育矯治效果。

在不斷豐富矯治措施的同時，始終重視教育矯治效果的評估和檢驗，自主研發了教育矯治質量評估系統，通過出所與入所的對比測試顯示，每名服刑人員的認知、心理和行為都得到了改善和提高。同時堅持開展刑滿釋放人員追蹤調查 ，去年對隨機抽取的250人的再犯罪情況調查顯示，僅1人重新犯罪，再犯罪率為0.4%，教育矯治工作得到服刑人員、家屬以及社會各方面的肯定，取得了較好的法律和社會效果。

四、北京市的改革探索對構建刑罰執行新格局的幾點啟示

北京市實行的由教育矯治局專門收押矯治輕刑犯，解決了執法主體不統一、混管混押等問題，服刑人員的合法權益得到了保障，采取的針對性教育矯治措施取得了顯著成效，但仍然是在現有法律框架范圍內的探索，很多還僅僅是工作機制層面的改進，距離構建刑罰執行新格局的目標還有很多問題需要解決，很多瓶頸需要突破。

（一）應盡快出臺輕刑犯和重刑犯分類矯治的上位法依據

對輕微刑事案件的治理包括立案、偵查、審判、執行等環節，全國人大授權最高人民法院、最高人民檢察院在18個省市開展刑事案件速裁程序試點工作，對實體和程序問題作了特別規定，這是最高立法機關對包括北京在內各地實行的“輕刑快審”改革的肯定。但在刑罰執行環節，主要依據是《監獄法》和司法部頒布的部門規章，對輕刑犯和重刑犯的執行沒有區別對待，一定程度制約了輕刑犯專門矯治工作的深入探索。我們認為，刑罰執行是刑事案件處理的最后環節，關系到刑罰目的最終實現，應該通過適當方式對輕刑犯和重刑犯的執行作出區別規定，如教育矯治機關的刑罰執行主體資格、低戒備程度的場所設施、包括減刑和假釋在內的多樣化激勵措施等等，體現重矯治輕懲罰，真正實現讓輕刑犯在希望中自覺承擔刑事責任和自我改造。

（二）建立完善輕刑和社區矯正銜接配合的執行機制

從刑罰執行理論講，輕刑執行包括監禁和非監禁兩種方式，在教育矯治場所內執行的是監禁執行方式，而社區矯正則是非監禁的執行方式。同為輕刑執行方式，監禁式和非監禁式之間有相互轉換、銜接配合的客觀需求，一方面為了促進回歸社會，在教育矯治場所執行的輕刑犯可以采取放假、所外工作所內住宿、周末集中執行等形式，但由于所外執行期間的管理教育機制缺失，這些執行方式都沒有付諸實踐，而社區矯正工作可以承擔這部分職能；另一方面社區服刑人員沒有重新犯罪，但多次實施違規行為或嚴重違規的，缺乏約束性措施。在其他社區矯正較為成熟的國家，有介于監禁和非監禁之間的中間懲罰或中間制裁措施，教育矯治場所的環境設施和矯治措施適合承擔這樣的職能。目前，北京市教育矯治局承擔著北京市社區服刑人員的集中教育工作，在探索監禁與非監禁執行方式結合方面開始了初步嘗試，但在刑罰執行方式變更、刑罰資源配置、刑罰執行權力分配等方面還缺乏政策支持。

（三）探索符合一定條件的輕刑犯前科消滅制度

前科制度是指有過刑事犯罪經歷的人，法律規定不能擔任某些職務，從公務員，公檢法司機關人員以及行政執法人員等從事公務的人員，到教師和幼兒園工作人員，醫師，記者，會計，證券人員專業性較強的工作人員，以致直銷人員、保安、房產中介等從業門檻相對較低的職業，都將刑釋人員拒之門外，如果自主創業，犯有一定財產罪的人員在一定期限內不能擔任董事、監事、經理等職務，謀生就業困難重重。對于輕刑犯而言，人身危險性和社會危害性不大，例如酒駕入罪的服刑人員，主觀上是過失行為，不是故意犯罪，他們為自己的違法犯罪行為付出了自由的代價，如果還要失去工作，很可能導致事業中斷、家庭解體，背負上永久的污點，實質是受到終生的懲罰，不但對改過自新不利，還可能從而埋下怨恨和報復社會的種子。因此，建議對于輕刑犯設定一定考驗期，考驗期內沒有再犯罪行為，消除前科記錄，使他們和普通公民一樣開始正常的社會生活。

（四）進一步強化服刑人員的權益保障和執行機關的公正文明執法水平

刑罰執行是刑事司法公正的最終體現，也是全社會文明程度的標尺，在民主法治日益昌明的今天，罪犯的權益保障和刑罰執行的公平公正牽動著整個社會的敏感神經，因此在重新構建刑罰執行格局時必須把促進公平正義作為首要的價值準則。要加大公開力度，把執法依據、執法流程、執法結果向罪犯和社會公開；要引入社會力量參與罪犯改造工作，減少罪犯與社會的疏離，避免形成監禁人格；要充分保障罪犯的合法權益，如人格尊嚴、生命健康、宗教信仰、申訴控告等，還要不斷提高監管場所保障水平，滿足服刑人員的合理需求；要主動接受監督，形成監管場所內部自我監督、檢察等專門機關監督、社會公眾監督的立體監督體系，使刑罰執行工作始終處于陽光之下。

（責任編輯趙海鷗）