附條件不起訴對象的考察與管理

北京市門頭溝區人民檢察院課題組

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附條件不起訴對象的考察與管理

北京市門頭溝區人民檢察院課題組

一、我國附條件不起訴對象的考察與管理工作現狀及存在的問題

修改后的《刑事訴訟法》在第五編“特別程序”未成年人刑事案件訴訟程序中，專章規定了附條件不起訴制度，專門適用于未成年人犯罪案件。根據法律規定，附條件不起訴是指檢察機關在審查起訴過程中，對于未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現的案件，作出附帶一定考察條件及考察期限的暫時不起訴的決定，待考察期滿后根據犯罪嫌疑人的表現情況，決定是否最終作出不起訴決定的制度。

附條件不起訴制度是輕罪非犯罪化處理的一種起訴替代措施，不僅有利于節約訴訟資源、提高訴訟效率，還能取得較好的社會效果，既避免了輕罪未成年人犯罪“標簽化”及羈押后帶來的“交叉感染”，又有利于犯罪行為人與被害人之間達成諒解，集中體現了寬嚴相濟的刑事政策的要求，也符合恢復性司法的核心精神。

《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》對未成年人作出附條件不起訴后的監督考察工作作了原則性規定，根據相關規定，各地檢察機關對未成年人附條件不起訴的考察與管理工作進行有益探索，形成了一些不同做法。但法律對于附條件不起訴對象的考察與管理只給予了原則性、概括性規定，缺乏實際操作性。綜合分析附條件不起訴對象的考察與管理工作現狀，大多數檢察院對于該項工作處于探索試行階段，雖然有些創新探索或者先進做法，但此項工作中還存在一些問題。本文著重從考察與管理的主體、措施、經費三方面入手，探討我國附條件不起訴對象的考察與管理工作現狀及存在的問題。

（一）考察與管理主體存在的問題

檢察機關作為法律規定的附條件不起訴對象的考察與管理主體，實踐中主要存在兩種考察與管理模式，一是由承辦案件的檢察機關直接對附條件不起訴對象進行考察，二是由檢察機關牽頭，吸納其他行政單位及社會團體，形成跨部門聯合考察，兩種模式各有優點，卻也存在相應問題。

1.檢察機關直接考察模式問題分析。該模式的優點在于承辦案件的檢察官具有親歷性，通過審查案件,能夠較為全面地了解和掌握附條件不起訴對象的犯罪動機、主觀惡性、悔罪態度、成長背景、家庭教育等情況,考察管理更有針對性。問題在于檢察機關從其職能劃分、人員配置、專業層次等方面，缺乏有效的幫教矯治手段，自身力量難以承擔考察管理的全部工作，易使考察與管理流于形式。

一是資源配備不足。受適用條件限制，附條件不起訴的案件多發生在基層檢察院，基層檢察院本就存在案多人少的矛盾，尤其是在外來人口較多的發達地區的檢察院，這一矛盾更加突出，而辦理附條件不起訴的案件，需要承辦人抽出更多的時間和精力來對附條件不起訴對象進行監督考察和幫教矯治，會使本已辦案壓力極大的基層檢察官更加不堪重負，幫教效果必然有所折扣。

二是幫教經驗缺乏。對附條件不起訴對象的幫教矯治包括對其進行完整的社會調查及再犯風險評估、針對性的輔導教育、心理疏導、技能培訓等，需要矯治人員具備法律、社會、教育、心理學等多學科專業知識，但檢察機關畢竟不同于專業幫教機構，檢察人員也不是專業幫教人員，由其直接進行幫教矯治，缺乏專業力量支持，效果難以保證。

三是信息掌握不及時。附條件不起訴對象置于自由社會，檢察機關不可能時時了解他們的生活、學習或工作情況及這些情況發生變化的信息,管理中容易出現盲區。

2.聯合考察模式問題分析。如前所述，對附條件不起訴對象的考察與管理，僅憑檢察機關一家之力所發揮的作用畢竟有限，有效動員社會力量、運用專業方法參與到考察管理工作中，是確保附條件不起訴制度有效運行的重要因素。綜合上述檢察院的一些代表做法，我們也可以看出，檢察機關聯合相關部門的考察模式在實踐中較為普遍。該模式優點在于有效動員社會力量,有利于解決檢察機關人力、物力、財力有限的問題，缺點在于缺乏法律依據，實踐中問題也較為突出。

一是作為牽頭者和組織者的檢察機關，把社區、學校、單位、未成年人保護組織，甚至于公安、司法、教委等有關部門納入共同的考察幫教中，缺少法律和制度支撐。如有些學校以教委沒有相關規定為由不愿對涉罪未成年人進行幫教，有些家長不希望學校或社區知道自己孩子犯罪的事情也不愿讓學校或社區對孩子進行考察。

二是實踐操作中，檢察機關一般通過簽訂“幫教協議”、制訂“工作辦法”等方式聯合相關部門或組織進行考察幫教，但這種“協議”既沒有強制力，也缺乏有效監督。

三是由檢察機關牽頭形成的幫教組織，相對不固定，具有臨時性和松散性的特點，且因幫教組織性質或接收能力限制，制約了考察與管理的規模化發展。如北京市海淀區檢察院將某愛心企業作為觀護單位，根據勞動法規定，用工單位禁止招收未滿十六周歲的未成年人，該院對于一名剛滿十五周歲的涉罪未成年人作出附條件不起訴后，不能送到該愛心企業進行幫教，而且該未成年人的父母也不愿讓學校知道孩子犯罪的事情，經過協調，海淀區檢察院將該名未成年人送至北京市門頭溝區檢察院與區圖書館聯合建立的“揚帆義工培育基地”進行考察與管理。

四是相關幫教組織或單位的積極性和主動性無法保障，影響了幫教效果。

（二）考察與管理措施存在的問題

1.缺乏有效的風險評估機制。新刑訴法規定了未成年犯罪嫌疑人的社會調查制度①修改后的《刑事訴訟法》第268條規定：“公安機關、人民檢察院、人民法院辦理未成年人刑事案件，根據情況可依對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經歷、犯罪原因、監護教育等情況進行調查。”，根據該規定，司法機關在辦理未成年人刑事案件過程中，不僅要調查未成年人犯罪的事實即案件事實，還要對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經歷、犯罪原因、監護教育等情況進行調查。社會調查報告是對涉罪未成年人的綜合評價，是評估再犯風險及是否適用附條件不起訴的重要依據，也是作出附條件不起訴后，制定考察幫教措施的重要依據，高質量的社會調查對于采取更為合理高效的辦案方法和措施，確定有針對性的教育改造方案和方法具有不容忽視的重要價值。但新刑訴法對于社會調查制度的規定較為原則性，調查的內容不明確、標準不具體。實踐中各地調查報告質量參差不齊。

2.缺乏統一的考察標準。司法實踐中，各地檢察機關對附條件不起訴對象的考察與管理內容及方式多樣，雖有創新，且根據附條件不起訴對象的不同情況制定不同的考察管理項目，較為有利地實現了個案的公平正義。但由于缺乏統一標準，在不同省市之間，甚至在同一省市的不同地區之間，對同類型案件是否作出附條件不起訴及對附條件不起訴對象的考察管理工作也存在較大差異，這樣既存在起訴裁量權濫用的風險，又容易導致考察標準差異性過大。因此需要對司法實踐中的先進做法進行整合，進一步細化新刑訴法規定的考察與管理內容，明確考察與管理標準，形成系統化的考察與管理工作機制。

3.社會觀護體系不健全，難以形成社會化幫教合力。“涉罪未成年人社會觀護”，是對涉罪未成年人采取非監禁措施，將其置于自由社會，交由社會力量組成的專門觀護組織，在訴訟期間接受觀護人的輔導、監督、觀察、矯正、保護、管束等，以達到改善行為、預防再犯、保證訴訟順利進行的目的，并為司法處理提供依據的活動②上海市閔行區人民檢察院課題組：《新刑事訴訟法框架下未成年人社會觀護制度的深化和完善》，載《上海公安高等專科學校學報》2012年10月第22卷第5期。。健全的社會觀護體系可以實現以下功能：一是創造非羈押措施和非監禁刑適用的社會幫教條件；二是確保訴訟順利進行；三是為不起訴、量刑建議等提供參考依據；四是預防重新違法犯罪。

在完善的社會觀護體系支撐下，檢察機關在作出附條件不起訴后，可以將附條件不起訴對象置于社會觀護體系中進行考察與管理。但目前，我國社會觀護體系尚不健全，附條件不起訴的考察幫教形式仍以檢察機關“單兵作戰”模式為主。如前所述，上海市閔行區檢察院牽頭建立的覆蓋全區的社會觀護體系整合了社會資源，為涉罪未成年人的社會化幫教提供了良好平臺，值得借鑒。

（三）考察與管理經費存在的問題

1.相關部門開展考察幫教工作經費不足。檢察機關聯合相關部門開展考察幫教工作及建立附條件不起訴考察基地需要經費支持，該部分經費缺口較大。以門頭溝區檢察院為例，該院自2012年被北京市檢察院確定為未成年人附條件不起訴試點單位后，試行未成年人義工觀護制度，先后為附條件不起訴考察與管理基地的建設及運行撥款近50萬元。其中建立社會調查及心理教育基地，委托專業司法社工對涉罪未成年人進行社會調查及心理疏導的費用來源主要是該院申請的2013及2014年度社會建設重點項目資金，其余費用來源均為地方財政撥款，列支業務經費。在該基地成為全市第一批附條件不起訴觀護單位后，為保證基地的正常運行，為全市附條件不起訴對象的考察與管理提供良好平臺，其他檢察院送至該基地考察與管理的附條件不起訴對象的費用開支也由該院承擔。

2.對特殊附條件不起訴對象進行幫教經費不足。未成年犯罪嫌疑人中，有一部分是失學、失業、失管狀態的閑散青少年，這類人群往往在生活和經濟上都存在一些實際困難，由于缺少相關職業培訓，沒有一技之長，無法找到工作，再犯風險較高。對這類群體作出附條件不起訴決定后，幫教工作就不能只“教”不“幫”，不解決他們生活、工作、學習中存在的實際困難，就很難觸動他們的心靈，幫教效果也不會理想。但實踐中對該這些特殊附條件不起訴對象進行相關職業培訓及解決出路問題缺乏經費來源。實踐中也出現過類似悲劇：1991年，時年16歲的趙湘陽被判有期徒刑12年，之后該案審理法官蔣慶對其進行了長期的幫教。2004年5月12日,趙湘陽刑滿釋放后無經濟來源，挾刀到蔣慶家中“借錢”遭拒,遂對蔣慶實施捆綁,蔣慶對其斥責和警告,趙連刺蔣慶十余刀致其當場死亡③周之江：《人民法官的楷模——蔣慶》，《黨建》2004年第11期。。

門頭溝檢察院附條件不起訴考察與管理基地費用

二、我國附條件不起訴對象的考察與管理工作機制的構建與完善

（一）構建考察與管理主體的多元化模式

刑訴法和刑訴規則規定，由人民檢察院依法對未成年犯罪嫌疑人作出附條件不起訴決定并進行考察管理，這是建立以檢察機關為主導的考察與管理工作體系的法律依據。根據各地區實際，逐步將社區矯正納入附條件不起訴制度，將社區矯正作為附條件不起訴對象履行的法定義務之一，同時完善家庭矯治、學校矯治及社會綜合治理的相互結合。建立并完善以檢察機關為主導，以司法行政機關為輔助，聯合附條件不起訴對象的監護人、學校或單位、基層組織，吸納社會團體專業組織等機構或部門在內的多元化的考察與管理主體模式，明確考察與管理各主體相應職能，全面有效動員社會力量、運用專業方法參與到考察幫教工作中，形成考察管理合力。

1.強制性參與的考察主體。（1）檢察機關：牽頭整合各類幫教資源，成立附條件不起訴對象考察管理小組，制定考察方案，關注、跟蹤考察情況，根據考察結果作出不起訴或起訴的決定，在考察與管理中承擔指導、紐帶及整合匯總職能。

（2）司法行政機關：根據附條件不起訴對象的實際情況，有針對性地采取實地檢查、通訊聯絡、信息化核查等措施及時掌握其活動情況；對擬進行社區矯正的附條件不起訴對象進行考察與管理，附條件不起訴的未成年人不是實質意義上的罪犯，社區矯正應該偏于教育而輕于懲罰。可以采用社區服務令等社區矯正模式，要求附條件不起訴對象在社區從事一定工作或服務，培養其社會責任感，重塑信心，順利回歸社會。

2.自愿性參與的考察主體：

（1）社會團體：包括公益性組織、志愿性服務組織等，通過自愿參與及政府購買社會服務等形式，逐步使社會團體參與涉罪未成年人矯正幫扶工作常態化。按照不同組織的特點和內容，合理安排附條件不起訴對象參與到志愿服務活動中來。

（2）專業組織：包括司法社工組織、心理輔導機構等，司法社工組織主要運用專業知識，對涉罪未成年人的成長經歷、犯罪原因、監護教育等情況進行社會調查，并根據調查結果評估再犯風險；心理輔導機構主要對涉罪未成年人進行專業的心理輔導、心理咨詢及心理治療，改變涉罪未成年人不良意識和傾向，使之重新建立積極向上的心理體系。

（3）熱心公益事業的企業等其他主體：引入熱心公益事業的企業參與到附條件不起訴對象的考察與管理工作是未來發展趨勢。企業可以在檢察機關引導下，以自主參與或政府購買公共服務等形式，按照相關法律法規和協議規則，通過資金支持、項目支持、場所支持等靈活多變的方式，為附條件不起訴對象的矯正幫扶工作提供各方面的支持。

3.法律規定的其他考察主體：

（1）監護人：刑訴法明確規定未成年人犯罪嫌疑人的監護人，應當對未成年人犯罪嫌疑人加強管教，配合人民檢察院做好監督考察工作。監護人既是保障涉罪未成年人合法權利的代理人，也是矯正轉化未成年人，使之重新走入社會、勇敢面對生活的直接力量。一方面，要依據法律法規保護未成年犯罪嫌疑人的監護人對未成年人的監護權利；另一方面，對于家庭情況復雜、監護人監護不到位、失去監護人等情形，可以考慮選取其他考察主體作為涉罪未成年人“臨時監護人”，關心、愛護、幫扶涉罪未成年人。

（2）學校、單位、基層組織及未成年人保護組織等：根據刑訴規則規定，人民檢察院可以會同未成年人犯罪嫌疑人的監護人、所在學校、單位、居住地的村民委員會、居民委員會、未成年人保護組織等有關人員，定期對未成年犯罪嫌疑人進行考察、教育，實施跟蹤幫教。上述單位應在日常學習、工作、生活中加強對附條件不起訴對象的教育撫慰，避免由于“涉罪心理”對未成年人與同齡人交往過程中產生隔閡而形成心理疾病，促其形成健康、陽光、積極向上的心態。

（二）完善風險評估機制

刑訴法對附條件不起訴的適用條件作了明確規定，即未成年人涉嫌刑罰分則第四章、第五章、第六章規定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，確有悔罪表現的，人民檢察院可以作出附條件不起訴的決定。但實踐中檢察機關在確定適用附條件不起訴時還會考慮涉罪未成年人的再犯風險及是否具有幫教、挽救條件，因此刑訴法還規定了對涉罪未成年人的調查制度。但該規定較為原則性，實踐中進行調查的主體各不相同，受專業性等限制，調查報告內容詳盡程度及質量也參差不齊，未能起到良好的參評作用。

對涉罪未成年人進行社會調查及風險評估是科學、合理評價風險等級，確定是否適用附條件不起訴及制定考察管理方案的重要依據。美國、日本等國家對未成年人社會調查均有相關規定，美國的緩起訴制度在適用時，對適用對象進行嚴格的風險評估，無論是對于未成年犯罪嫌疑人，還是吸食毒品者，都強調挽救的可能性，但對于那些挽救可能較小的犯罪嫌疑人，諸如累犯，是不能適用緩起訴的。日本在起訴猶豫過程中，設置了對非行少年的社會背景調查制度和身心鑒別制度，相關主體通過面試、身體狀況調查、心理檢查、精神醫學檢查、行動觀察以及收集來的資料，利用醫學、心理學、教育學、社會學及其他專門知識對非行少年的品行、經歷、素質、人格及生長環境進行調查，尋找導致其非行的原因，從而確定對少年矯正最有利的方針。

在立法機關未出臺關于涉罪未成年人社會調查實施細則之前，課題組建議，可以考慮根據地區實際情況，從以下方面完善風險評估機制：

1.提高調查主體專業性。對涉罪未成年人的社會調查及風險評估是一項專業性及規范性較強的工作，應當由接受過專業訓練的主體進行，才能提高社會調查及風險評估的科學性和準確性。通過考察與管理小組申請立項或政府購買公共服務方式等方式，引入專業機構，嘗試建立涉罪未成年人風險評估制度，編制風險評估實施辦法或細則，完善風險評估機制。如上述提到的由檢察機關委托專業司法社工對涉罪未成年人進行社會調查的做法值得借鑒。

2.完善調查報告內容。一是明確風險評估所依據的政策法規、風險評估報告編制單位資質、編制時間和編制方案；二是記錄未成年人犯罪的事實即案件事實；三是記錄涉罪未成年人的成長經歷、犯罪原因、監護教育、心理狀況、職業技能等方面情況；四是被害人對涉罪未成年人悔罪、悔改情況的意見；五是與涉罪未成年人有關聯的同學、老師、鄰居等人員對其悔罪、悔改情況的意見；六是涉罪未成年人個人思想匯報等。

3.規范評估方法。探索運用更為科學規范的評估方法，確定并量化風險指標，統一評估標準，綜合評定涉罪未成年人風險等級和再犯可能性，出具相關評估意見。

（三）規范考察與管理體系

1.確定考察與管理原則：

（1）平等保護原則

由于作出附條件不起訴后存在一個較長的監督考察期，實踐中檢察機關在適用附條件不起訴時，常會考慮涉罪未成年人是否具有有效監護條件，對于外地戶籍、在本地無監護人、無固定住所、無經濟來源的涉罪未成人，往往由于擔心失控、脫保等問題，“不敢”作出附條件不起訴。平等保護原則就是要平等對待本地戶籍與外地戶籍的涉罪未成年人，對于符合適用附條件不起訴的一律適用，對于不具備監護條件的未成年人，可以通過考察管理小組聯系提供食宿，創造監護條件來保證附條件不起訴后監督考察工作的順利進行。

（2）個案考察原則

充分考慮附條件不起訴對象的興趣愛好、個人條件、所處的社會環境等情況,因人而異地制定有針對性地個案考察項目。該原則包含兩個內容，一是可行性原則，是指制定的考察內容是附條件不起訴對象有能力完成的項目；二是比例性原則，是指制定的考察內容要與附條件不起訴對象的犯罪行為所造成的社會危險性及人身危險性相一致。

（3）考察保密原則

考察與管理小組人員對附條件不起訴對象的相關信息予以保密，不得公開或者傳播附條件不起訴對象的姓名、住所、照片、圖像及可能推斷出附條件不起訴對象的其他資料。檢察機關嚴格按照刑訴法有關未成年人犯罪記錄封存的規定，對附條件不起訴對象的資料予以保密。

2.確定考察與管理內容：

（1）明確法定義務

嚴格遵守刑訴法及相關規定確定的法定義務，并不得出現《預防未成年人犯罪法》規定的不良行為。

（2）明確社區矯正義務

對于適用社區矯正的附條件不起訴對象，將社區矯正內容納入其必須履行的義務，要求附條件不起訴對象嚴格完成社區矯正機構安排的包括社會服務令、職業技能培訓等項目在內的考察內容，考察期滿由考察管理小組出具考察報告。

（3）明確其他義務

完成檢察機關根據附條件不起訴對象的特點制定的包括心理輔導、戒癮治療或其他適當處遇措施等內容的其他義務。

3.確定考察與管理方式：

（1）制定積分考評管理辦法。制定《附條件不起訴對象積分考評辦法》及依據該辦法設計專門的積分考評表。

（2）量化考評指標。將考察評價情況采取分值量化形式填入表格，表格應設定監督考察內容，包括附條件不起訴對象應當履行的義務，參加社會服務表現，學習或工作表現、對司法社工及心理老師等專業人員工作的配合度等不同的評分項。同時對于獲得各類榮譽或有其他突出表現的，可以酌情增加5 到10分。此外，考評辦法還應設置賠償協議、被害人請求書、司法行政機關及其他觀護單位考察意見表、風險評估報告等不同的考評依據。

（3）制作考評檔案。將積分考評表、思想匯報材料、案件審查意見書、考察意見表等資料裝訂成冊，建立積分考評檔案，嚴格做到一案一方案，一案一檔案，客觀反映附條件不起訴對象的認罪態度與悔罪表現，并作為檢察機關最終是否做出起訴決定的依據。

4.確定考察與管理程序：

（1）啟動程序。依照多元化主體模式，針對個案特點，由檢察機關牽頭，組成以司法行政機關為主，包括專業組織、社會團體、未成年人所在學校或單位、基層組織等參與的考察管理小組，具體負責附條件不起訴對象的考察與管理工作。檢察機關負責小組成員各單位之間的統一協調工作。

（2）考察程序。考察管理小組與考察對象簽訂書面考察協議，約定各方責任，制定考察計劃及方案，監督管理附條件不起訴對象履行義務、完成考察內容。

（3）報告程序。考察管理小組定期向檢察機關匯報附條件不起訴對象的監督考察情況，按照積分考評辦法打分，并出具最終的考察報告。

（四）加大附條件不起訴對象的考察與管理工作資金、人力支持力度

1.資金保障方面。目前，對附條件不起訴對象的考察與管理工作缺乏長效經費保障。西方發達國家如美國在對涉罪少年作出風險評估后，會根據評估結果選擇為其注冊有針對性的實習項目，項目費用一般由緩刑局支付。其中一些是帶薪項目，一方面可以適當緩解涉罪未成年人的經濟困境，另一方面還可以對其進行相關技能培訓，解決以后出路問題。我們可以借鑒這一做法，針對附條件不起訴對象的不同情況對其進行相關學歷教育或技能培訓，解決其出路艱難的問題。一是可以考慮以地區實際經濟發展情況，建立由考察管理小組統籌協調的社會公益捐助體系，建立專門賬戶，接受各類社會捐助。二是繼續探索與地方企事業單位共建的社會觀護體系，通過政府購買公共服務和社會化項目的形成，為附條件不起訴對象的考察與管理工作提供經費支持。三是引入商業化社會慈善組織，建立與某些大型社會慈善組織的項目對接機制。由慈善組織出財、物，考察與管理小組出人的形式，達到對附條件不起訴對象考察與管理的目的。

2.人力保障方面。通過附條件不起訴對象考察管理小組，調動各類專業及非專業人才，在檢察機關統一協調下，依照相關工作手冊，分工負責，明確責任，并設定必要的責任倒查機制，加大合作協同的力度。同時，可以通過政府購買公共服務和社會化項目的形式，加大具體工作的人力轉移力度。

（責任編輯 朱騰飛）

課題負責人：

許曉閩（北京市門頭溝區人民檢察院檢察長）

王 平（中國政法大學刑事司法學院教授、博士生導師）

課題執筆人：

王 平（中國政法大學刑事司法學院教授、博士生導師）

張慶祥（北京市門頭溝區人民檢察院檢委會專職委員）

劉玉霞（北京市門頭溝區人民檢察院未成年人案件檢察處）

王 玨（北京市門頭溝區人民檢察院法律政策研究室）

孟 婕（北京市門頭溝區人民檢察院未成年人案件檢察處）

肇 晶（北京市門頭溝區人民檢察院未成年人案件檢察處）

*本文系2013年度最高人民檢察院檢察理論研究立項課題階段性成果。