提高縣委書記依法執政能力研究

馮志峰

提高縣委書記依法執政能力研究

馮志峰

縣委書記是基層政權的核心領導者，更是踐行法治建設的帶頭示范者。縣委書記要善于通過維護憲法和法律的權威，把黨委的主張上升為符合憲法、法律的決策，不斷推進執政行為的制度化、法治化和科學化。

一、樹立法治思維，形成“以德為要、以法為綱”的執政理念

建設法治中國，是實現我們黨治理體系與治理能力現代化的必由之路。堅持依法治國和以德治國相結合共同發揮作用，是社會主義法治的鮮明特色，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。提高縣委書記依法執政能力，必須做到以下幾點：

一是樹立法治思維。法治的核心是限制權力，依法執政的關鍵就是依法治權，樹立法治思維。帶頭學習憲法和法律，“做到先學一步、高出一籌”。黨校作為培訓黨員領導干部的主渠道和黨的哲學社會科學研究機構，應把憲法法律列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課，加大法治教育的比重，創新法治教育的形式，強化領導干部法治精神、法治意識、法治信仰；通過多種途徑、多種方式，增強縣委書記依法執政的能力，養成按照法定程序辦事的習慣和自覺。

二是形成德治理念。法律是道德的底線。“徒法不足以自行。”在法律無法到達的地方，道德的力量將以其特有的優勢，發揮其能量，克服權力“自由”狀態所帶來的危險。“重莫如國，棟莫如德”，縣委書記必須心存敬畏、慎獨慎微，做到“自重、自省、自警、自勵”。《左傳》云：“大上立德，其次立功，再次立言”。“德”，是一個人的政治思想、政治方向、政治立場、政治態度的綜合表現。縣委書記應按照“信念堅定、敢于擔當、為民服務、勤政務實、清正廉潔”的標準加強黨性道德修養。為適應黨的事業發展，需要加強對縣委書記的培訓，包括“脫產學習，專題研討和實地考察”。脫產學習，可以使縣委書記集中資源、集中時間、集中精力學習馬克思主義經典著作、中國特色社會主義理論體系、社會主義市場經濟法律體系等知識，提高理論分析能力。專題研討，就是突出針對性，圍繞發展的中心任務，就社會的熱點、難點、焦點等問題專題學習，提高縣委書記分析和解決問題的能力。實地考察，就是組織縣委書記到經濟發達地區，到工作突出的省、市、縣考察調研，使縣委書記在比較中找到自身的差距，借鑒先進經驗，創新發展觀念，開拓工作新局面。

三是堅持德治與法治的有機結合。道德的心理制約能夠促發行為主體自覺積極的行為，從源頭上防止權力執掌者的任意妄為，使制度得到充分遵守。縣委書記要把黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法貫穿法治建設全過程，堅持法治與德治相互促進、相互融合、相互支撐，實現他律與自律的無縫對接，用道德力量規范行為，營造以遵紀守法為榮、以違法亂紀為恥的法治氛圍。

二、加強能力培養，形成“黨委領導、協調各方”的執政格局

鄧小平同志指出：“黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，立法以后就要堅決按法律辦事。”縣委書記要達到依法執政的目標，必須科學劃分執政職能、界定執政權力、規范權力運行。

民主集中制是指民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。縣委書記貫徹執行民主集中制，要做到“總攬而不獨攬、領唱而不獨唱、果斷而不武斷”。作為縣委領導核心，縣委書記應有寬闊的胸懷，虛心聽取與自己不

同的意見和建議，采納合理的意見。不能把“班長”當成“家長”，不能把“一把手”變成“一霸手”，既不能“一言堂”，又不能“無言堂”。在抓好縣委班子隊伍建設過程中，對班子成員之間銜接性、交叉性、互補性的工作，通過協調使班子成員之間相互理解、相互支持、相互配合，“同唱一臺戲”，形成“心往一處想、勁往一處使、擰成一股繩”工作局面。

縣委書記要正確地處理與縣政府、人大、政協的關系：

首先，正確處理與縣政府的關系。縣委書記與縣長的關系，歷來是一個“老大難”問題。縣委書記要善于“授權”，在職能分工上，縣長具有法律賦予的相應職能，縣委書記依據法律的規定支持縣長的工作。從經濟社會發展戰略上對縣域工作進行宏觀指導和戰略謀劃，調動縣長的工作積極性和主動性，使縣委班子有統有分，避免“各自為政”，共同把縣域工作做好。

其次，正確處理與人大的關系。在縣委的領導下，充分汲取廣大人民群眾和人民代表大會的意見和建議，向同級黨委和上級人大常委會反映民情民意，依法行使決定權、任免權、監督權。要大力支持同級人大及其常委會依法對同級行政機關和司法機關進行監督，幫助解決監督中遇到的各種問題，積極開展執法檢查，保證縣人大及其常委會既要做好法律程序性的監督，又做好實質性內容的監督。

再次，正確處理與政協的關系。政協的工作職能，主要是在縣委的領導下，積極有效地開展民主協商，并參與討論同級黨委的大政方針和重大事項，實施民主監督。縣委書記應全力支持政協工作，依據法律規定在出臺重大決策時咨詢政協委員和相關專家，努力使縣委決策既符合黨的路線、方針和政策，又符合民主黨派的意愿，達成社會各界的共識，不斷提升黨委決策的科學化水平。

三、維護法律權威，形成“法律至上、依法辦事”的執政方式

黨的政策是立法的依據和執法司法的指導，國家法律則是黨的政策的定型化。一旦黨的政策上升為法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執行黨的政策。兩者相得益彰，相輔相成。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動。”從理論上澄清了黨的政策與國家法律的內在關系，對實踐中如何使黨的領導合乎法律要求提供了行為依據。

第一，帶頭成為依法執政的示范者。韓非子說過：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。作為縣級政權的領導核心，縣委書記在執政過程中，必須在遵守憲法和法律上帶好頭，作示范和表率。縣委書記必須嚴格在憲法和法律規定的范圍內活動，不得謀求憲法和法律之外的任何特權，更不能凌駕于憲法和法律之上。時刻牢記法律面前人人平等、執行紀律沒有例外，要敬畏法律、尊重法律，在任何時候、任何情況下都不能為一己之私以言代法、以權壓法、徇私枉法。縣委書記只有增強憲法法律至上的自覺性堅定性，才能有效地約束縣內其他組織、團體和個人，以形成濃郁的法治氛圍，才能帶動全縣人民群眾真正把法律作為信仰標準和行為指南。

第二，帶頭推進司法公正。我國憲法第125條規定，“人民法院依照法律規定行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”受“人治”傳統的影響，有的縣委書記在權力行使中存在著“以權代法”、“以權壓法”的現象，甚至對司法權進行某種程度的干預，妨礙了司法公正。維護法律權威，必須牢固樹立“底線”思維和“紅線”意識，帶頭推進司法公正，捍衛法律尊嚴，旗幟鮮明地支持司法機關依法獨立行使職權，防止和克服地方保護主義和部門保護主義，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，從根本上杜絕以權亂法的行為，讓老百姓感受到公平正義就在身邊。

第三，著力完善司法制度。“事斷于法，國之大道，順乎民心。”尊重司法權威，必須完善司法制度。縣委書記應著力改變不合乎法律要求的執政方式，從制度上保證和支持檢察機關依法行使司法權，推動法治社會建設。按照“以事實為依據，以法律為準繩”，有效規范司法行為，建立健全監督制約機制，杜絕濫用職權、刑訊逼供、徇私枉法等違法違規行為，為縣域經濟社會發展提供堅強

的法治保障。

四、弘揚廉潔正氣，形成“干事創業、風清氣正”的執政生態

在現實生活中，極少數縣委書記走向腐化墮落，從外因分析主要是權力制約機制不健全，各項監督不到位。要求縣委書記在嚴格自律的基礎上，以憲法法律為準繩，“敢管、嚴管、善管”，促進依法執政與接受監督的有機結合，真正做到“為官一任，造福一方”。

一是把依法執政與科學決策有機結合。規范縣委權力運行機制，理清書記與常委的職能分工，明確按照“醞釀動議、確定議題、集體審議、執行決策”的流程運行。在法律規定的權限內，加大對涉及“干部任免”和“錢財物”事項的管理，對“重大規劃、重大工作、重大項目、重大資金”等事項，做到“不經過咨詢論證不決策、不符合法定程序不決策、沒有經過領導集體討論不決策”，從而保證決策的正確性。

二是把帶頭守法與從嚴治黨有機結合。嚴格落實縣委書記廉潔從政的“一崗雙責”規定。作為縣委廉政第一責任人，縣委書記要潔身自好、率先垂范，在工作和生活中堅持“五慎”原則，即“慎權、慎欲、慎微、慎獨、慎友”，不斷增強抵御執政風險的能力，干干凈凈做事，坦坦蕩蕩做人。對縣委班子成員和黨員干部隊伍中發現的苗頭性、傾向性的問題，及時采取有效措施，將問題解決在萌芽狀態。對屢教不改或觸犯法律的違紀違法行為和腐敗案件，則予以嚴懲，以此教育廣大黨員干部。

三是把黨內民主與有效監督有機結合。民主與監督是規范權力運行的“一體兩面”。通過實行黨代表任期制，保障黨員按照組織程序，就全縣經濟社會發展問題充分發表不同意見，促進黨內政治生態良性發展。要積極完善黨務、政務公開制度，加強黨內監督、法律監督、群眾監督和輿論監督，保護人民群眾的監督權不受侵害。實現有效“限權”與高效“用權”的有機結合，不斷提升縣委書記依法執政水平。

（本文作者：中共江西省委黨校副研究員）

責任編輯：張翔