公共權力運行公開化語境下協商治理研究

鐘金意 錢再見

(南京師范大學公共管理學院 江蘇 南京 210046)

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公共權力運行公開化語境下協商治理研究

鐘金意 錢再見

(南京師范大學公共管理學院 江蘇 南京 210046)

協商治理的成長以協商民主為理論來源，受公共行政民主化的現實引導。協商治理在成長過程中面臨著理性有限和能力不足，不平等和復雜性，以及共識障礙和價值偏離等問題的挑戰，只有重視公共權力及其作用才能有效應對協商治理前提性、基礎性和目標性的挑戰。因此，需要從公共權力運行公開化的語境下尋求協商治理的發展之道，以公共權力維護協商治理的權威性，以公共權力運行保障協商治理的有效性。并在公共權力運行公開化過程中通過信息公開、結構開放和價值包容，不斷提升協商治理參與者的理性和能力，保障協商治理過程的公平和條件的均衡，以及維護協商治理的合法性共識和公共精神，從而以積極、坦誠、負責任的態度服務于協商治理的可持續發展。

協商治理；協商民主；公共權力運行公開化；民主化；有效性

一、導言

協商治理是一個正在成長中的公共治理方式，學界的相關探討也還處在初步階段。大部分研究都是從協商民主或公共治理的理論視角進行論述，一方面為協商治理奠定了豐富的理論基礎，另一方面也滿足了公共治理民主化的大眾訴求。協商治理也因此被賦予了諸多特征或優點，如民主的真實性，更充分的公民參與，以及更合理的公共理性等。協商治理既超越了自由民主的局限，讓民主不再是停留于投票和選舉上，而是拓展到公共治理的過程；又實現了公共治理的全新發展，解決了治理過程中民主參與的可行性問題，使公共治理在堅持廣泛民主性的基礎上保證了有序性。

可以說，協商治理是針對于公共權力作用的有限性而成長起來的，是為了在公共權力之外尋找更廣泛的社會力量，以彌補公共權力壟斷性運行的不足。然而，對協商治理民主化形式的過分強調，往往會把矛頭直接對準公共權力，認為公共權力的介入破壞了協商治理的民主性，應該盡可能地削弱公共權力的作用，甚至將公共權力排除在協商治理之外。如此一般會導致兩種結果，一是每個參與者都認為自己的觀點更具說服力，礙于地位或自尊不肯做出絲毫讓步，極盡雄辯之力與其他參與者進行無休止的爭吵，情緒化的表達中不免遺忘了協商治理的根本目標，結果是協商失敗，治理失效；二是協商治理無形中有利于掌握豐厚資源或具有話語優勢的人群，他們在協商治理過程中擁有更強的話語權，往往能夠左右其他相對弱勢群體的選擇，從而使協商治理服務于個別權勢群體的利益，結果當然是協商治理毫無民主性可言。

當然，這不是要否認協商治理的價值。協商治理作為具有深厚理論根源的治理方式，其成長的前景是非常廣闊的。我們要做的，是否應該是直面協商治理受到的挑戰，將協商治理置于現實性的語境下，而不是純粹基于理想化的視角？是否應該坦誠承認協商治理需要一個正義的權威性力量來保證它的公平性和有效性，以避免少數人壟斷協商治理過程？是否應該將協商治理與公共權力的運行進行銜接，探討民主化的公共權力運行方式，以服務于協商治理的持續發展？基于這些思考，本研究選擇了從公共權力運行公開化的語境來探討協商治理的問題，以期能得出有益的成果，服務于協商治理的健康成長和全面發展。

二、協商治理的成長之路：理論與現實相結合的視角

作為一種新型的治理方式，協商治理的成長始于協商民主興起的20世紀90年代。協商治理吸收并傳承了協商民主的豐富理論，協商民主也成為了協商治理成長的理論來源。但協商治理的成長是一種“默默出現”的治理創新活動，也常被“遮蔽”于協商民主持久而廣泛的討論之下，因此，協商治理還處于一個實踐和實驗的階段。[1]在這種實驗式的成長階段，協商治理的成長必然要受到公共權力的引導，其中，最明顯的影響就是公共行政的民主化傾向。

1.協商民主：協商治理成長的理論來源

協商民主理論在治理領域的運用實踐，構成了協商治理的重要來源。協商民主理論的興起緣于當下對自由民主制的反思，是為了彌補自由民主制的現存缺陷，是一種新型的民主模式。“總的來說，協商民主理論始于對自由民主規范實踐的批評。作為一種具有潛在影響的改革和政治理想計劃，協商民主延續著‘激進’民主的傳統。不過，它延續的方式是通過強調公共討論、推理和判斷來調和激進的包容性的人民參與觀點。”[2]可見，協商民主更倡導一種積極、理性的公民參與，鼓勵公民充分、有序地參與到政治決策的過程中來。協商民主也就突破了抽象的民主形式，將民主回歸到實踐中來，注重民主對于公民具體參與活動的指導作用，即“民主走向協商，表明人們在持續關注著民主的真實性：在多大程度上，民主控制是實質性的而不是象征性，而且公民有能力參與其中”。[3]也只有保證公民更真實、更有效的政治參與，協商民主才能展現其內在的價值和持續的生命力。協商民主的理論契合了民主實踐的需要，這也就為協商民主走向治理實踐奠定了更好的基礎。

協商民主在其發展過程中，通過理論與實踐的互動，從而被賦予了豐富的內涵，其中一點就是將協商民主看作一種治理形式，這是對協商民主內在治理因素的深入挖掘。作為一種有效治理形式的協商民主，是指“自由而平等的公民(及其代表)通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標是做出決策，這些決策在當前對所有公民都有約束力，但它又是開放的，隨時準備迎接未來的挑戰”。[4]喬治·瓦拉德茲則進一步指出，“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題，它尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。”[5]協商民主所蘊含的治理因素，經過與民主實踐的相結合，便逐漸成長出了協商治理的新型治理方式。“協商治理脫胎于協商民主，是民主政治以治理環節作為切入點的實踐形式，正因為如此，協商治理把民主要素和價值導入公共決策和公共治理過程，使之具有鮮明的民主特質。”[6]協商治理吸收了協商民主的諸多理論精髓，使其在民主實踐中獲得了積極成長的機會，并進而從實踐的層面豐富了協商民主理論。

源于協商民主理論而成長起來的協商治理機制，在政府搭一個協商民主平臺的基礎上，通過理性討論使百姓發生思想變化，最后公民自身做出解決難題的方案來。[7]因此，協商治理的核心過程是政治決策，必須保證公民有權利、有能力參與政治決策過程，這也是協商民主理論的最根本要求。而且，協商治理本就是一種“政策制定的方式”，在這種方式里，“許多空間被創造出來以使得不同的機構、中介、團體、積極分子以及公民個人走到一起就緊迫的社會問題進行協商”。[8]基于協商民主豐富的理論來源，并結合相應的治理實踐，有學者據此給協商治理的概念做了界定，“協商治理是指在公共事務的管理中，公民經特定的協商程序，通過自由平等的對話、討論、辯論以及聽取相關的背景知識等話語交往方式進行更具理性的公民參與進而在公共決策中發揮重要作用的治理方式。協商治理強調公共治理過程中的公民理性及其作用，因此也是一種新型的參與式治理。”[9]

也許正因為協商治理的理論來源是協商民主，往往在具體的民主實踐中，人們將協商民主等同于協商治理。這在一定程度上有利于協商治理建立在堅實的理論基礎之上，保證理論與實踐的結合，但也正是因為片面地強調這一理論來源，讓協商治理面臨了巨大的挑戰。如果不同時考慮協商治理成長的另一個重要影響因素，那么協商治理所面臨的挑戰可以說是很難得到有效應對的。協商民主理論有其強大的生命力，但它落實到治理實踐領域，形成協商治理的方式，就需要系統地考慮到其他現實性的影響因素，從而讓協商治理實踐有序、有效的開展。

2.公共行政民主化：協商治理成長的現實引導

公共行政長期以來在政治—行政二分法原則的指導下，實行的是封閉式官僚體制，認為公共行政不同于政治過程的民主機制，它是追求技術至上的，即排斥了公民對行政過程的參與，因為“允許公眾參與就等于對行政管理采取了不必要的干預”。[10]在這種傳統公共行政中，民主是被排除在行政之外的，而這種模式在現代越來越不適應時代發展的需要，公共行政必須走出政治—行政二分法的局限。誕生于20世紀60年代末70年代初的美國新公共行政學派，率先從“公共性”的視角就行政民主化的必要性與可能性進行了探討。新公共行政學派強調政治與行政的價值關聯，認為“行政管理者不是中性的。應責成他們承擔起責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要完成的事情或基本原理”。[11]相對于傳統公共行政的價值中立觀念，新公共行政在行政人員的價值觀念上邁出了關鍵的一步，這表面上看與協商治理的成長無直接性的關系，但協商治理所需要的價值觀念、責任意識以及公平原則在這里開始奠定了最重要的基礎。如果在治理過程中承擔著重要角色的行政人員沒能確立起責任意識和公平觀念，那么協商治理的成長將難以具體實現，或者僅停留在理論的層面，而無實際的實踐平臺及現實引導。

協商治理需要公民積極參與到治理過程中來，這種參與并不是毫無方向性的，這個明確的指向就是公共行政過程。“行政者必須力求增加公眾直接參與治理的機會，公眾才能增長其實踐才智，這是好的行政信念中信任的最終基礎。”[12]只有公共行政不斷實行民主化的參與，協商治理才能有具體的實施過程，公共行政提供的多元化參與渠道與參與平臺，保證了公眾積極參與的權利，而這種參與也正是協商治理得以實現的社會基礎。正是新公共行政意識到了行政過程中公眾參與機制的重要性，為協商治理的成長開拓了廣闊的空間，并提供了切實有效的途徑。“新公共行政提倡在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與，它尋求增加在組織事務和公共政策形成過程中所有行政部門員工的參與。它鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應公眾呼聲和以顧客為中心。”[13]新公共行政通過推行內部民主參與，為協商治理打下了堅實的組織基礎，并以此為基礎推廣到公眾的廣泛參與，這也切合了協商治理漸進推行、典型示范的成長方式，為協商治理的成長提供了堅強的力量后盾。同時這種廣泛的參與又必須是平等的，要保證公眾有參與公共行政的平等權利，進而把這種平等推演到協商治理過程。正如奧斯特羅姆所言，民主制行政是一種以權力的分散性和公民廣泛參與公共行政過程為典型特征，以行政機關與普通公民身份的平等性為行為前提的管理模式。“民主行政的基礎在于關注‘平等至上、重要決策的共同決定、命令權力范圍的最小限度與行政機關地位的公仆化’”。[14]新公共行政通過這些價值觀念的突破，為協商治理的成長初步打開了現實的大門，使協商治理有了初步的現實條件。

如果說新公共行政的關注點還在公共行政的內部管理問題上，那么，登哈特夫婦倡導的“新公共服務”理論則進一步突出強調公民、公民權和公共利益應當成為公共服務的首要關注點。“新公共服務是一切基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動”，[15]主張公共事務的治理應當優先于關注民主價值，將效率和生產力等價值置于民主、社區和公共利益這些更重要的價值的制約之下。公共利益已經成為新公共服務的重要價值目標，這也是協商治理得以成長的重要理想指引，沒有公共利益得到公共行政的切實承認，協商治理也許會成為私人利益的討價還價，而無法有效地指向公共利益的最大實現。同時，在公共利益價值觀念的指導下，新公共服務理論進一步強調公共服務是“服務于公民，而不是服務于顧客：公共利益是就共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集。因此，公務員不是僅僅關注‘顧客’的需求，而是著重關注于公民并且在公民之間建立信任和合作關系。”[16]至此，可以清晰地看出新公共服務理論與協商民主理念的深度契合，它以公共行政民主化的側面，推動了協商民主在行政管理過程的實踐，從而為協商治理的成長提供了現實的引導。

關于公共行政民主化與協商治理的內在聯系，有學者從更廣泛的角度指出民主制行政理論對治理兩個方面的積極影響，一方面“通過廣泛吸納公民參與公共事務的治理過程，來增強行政機構與公民訴求的回應性，增強公共政策的合法性基礎”；另一方面“通過權力結構的去中心化，建立適度分散的扁平化的權力結構，以及上下互動、權力雙向運行的機制，打破過分集權的治理模式”。[17]可見，公共行政民主化的過程，從內外兩個方面進行了有力的改革，更多地體現出了協商民主的因素，將協商民主理論通過行政權力有效地轉化為實踐，而這個過程也恰恰為協商治理的成長提供了現實引導，以公共權力運行的視角為協商治理得以持續發展提供了有效的支撐平臺，并開辟了有益的發展之道。

三、協商治理的成長之困：理想面臨現實的挑戰

作為協商民主理論的治理實踐形式，協商治理受到了多方的挑戰，而這些挑戰也重點針對其中的協商民主因素。因此，長期以來對協商民主的各方面挑戰，在協商治理這一實踐形式上集中凸顯了出來。如果說先前對協商民主的挑戰主要還是停留在理論上的話，那么通過實踐困難的揭示，協商治理所受到的挑戰則更具有現實性。或者說，對協商治理的挑戰切實地戳到了協商民主理論的痛處。這些挑戰貫穿于協商治理的前提、基礎和目標的各個要點，認為繼承了協商民主各方面理論與精神的協商治理訴諸太多的“假設性前提”和“理想化條件”。

1.前提性挑戰：理性的有限和能力的不足

協商民主是一種通過理性對話方式參與決策和治理過程的民主形式，理性是進行有效民主協商的一個重要前提，“要求更多的協商就是要求一個更加理性的政治秩序，其中的決策至少包括公開利用理性(public use of reason)”。[18]這里的理性政治秩序既要求參與的個體應有理性的思考和認知，也要求參與的團體應有理性的表達和行動，否則，協商將難以開展，或者協商走向了非理性的爭吵，甚至是情緒化的表達以及人身攻擊。然而，每一個單獨個體的理性卻是不充分的，在對很多問題的認知上存在有限性，特別是一些較為專業性的問題上更是突顯了自身理性的有限。同時，由有限理性的個體所組成的團體，并不能消除這種非理性，實現團體的理性，反而在大多數情況下是將個體的非理性加以聚集，放大了非理性的因素，在群體效應作用下導致情緒化的行動。“協商治理的觀念是指，規則與規范(它們規定了強制與權力的關系) 是通過相關的個體公開與理性的討論而制定的。”[19]協商參與者能否在參與協商治理過程中理性地進行討論，取決于能否對協商治理的相關問題實現較為全面的認識，但由于受到諸多方面條件的制約，協商參與者對問題的認識總是存在不全面性。一個關鍵性的問題是信息的不完全，導致對問題認識的不全面。在參與協商治理的過程中，參與者對相關政策、問題的認識不夠全面，所接收和掌握的信息也是不完整、碎片化的，而在群體效應下不利的信息被無形中加以放大，參與者此時往往就只是看到不利信息的一面，從而出現情緒化的表達，并在集體鼓動下參與非理性的行動。由于受到這種有限理性的前提性挑戰，協商治理難以承受這些非理性參與的壓力，最終導致協商的無法開展，協商治理卻出現了非民主化的走向。

除了對理性這一要求外，協商治理同時必須以參與者的一定能力為前提。協商不等于簡單、隨意的討論，“‘協商’或者指的是一種特殊的討論，它包括審慎和認真地衡量各種支持或反對某項建議的理由，或者指的是個人衡量各種支持和反對某些行為過程的理由的內部過程。”[20]可以說，協商是“專業性”能力發揮的過程，參與協商治理最基本的能力要求是交流辯論的能力和問題分析的能力，即需要一定的知識儲備和綜合素質，對問題有自己的見解，能清晰表達出自己對問題的看法，與多元參與者能夠進行順暢的交流。這些能力對于一些普通民眾來說，事實上存在著過高的要求。協商治理參與者的能力不足還表現在對相關問題的分析上不深入或者有失偏頗，針對這些能力不足問題，協商治理要得以有效開展，必須首先積極應對這些前提性挑戰。

2.基礎性挑戰：不平等和復雜性

協商治理追求更加深刻的民主真實性，尤其是對公平正義的要求，即必須保證公眾平等地參與協商治理。羅爾斯就指出：“所有的社會的基本的善——自由和機會，收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的不平等分配有利于最不利者。”[21]與羅爾斯和諾齊克一起被譽為新自由主義三大代表人物的羅納德·德沃金更是強調“政府必須不僅僅關心和尊重人民，而且必須平等地關心和尊重人民”。[22]平等作為協商治理的基礎性條件，已經得到了協商民主論者的共同認可，認為政治決策應該通過協商而不是金錢或權力的途徑進行，同時，協商決斷的參與度應盡可能平等而廣泛。[23]但是，協商治理這一基礎并不是如理想中那樣穩固的，隨著經濟發展帶來的社會分工，社會出現了多元分層，加上環境條件的差異，社會各階層在資源、能力、機會等方面總是存在不平等的。“關于技術性理由的協商不可避免地要求承認不平等：或者是信息的不平等，或者是處理信息能力的不平等。”[24]這種社會不平等，不僅不能為協商治理奠定良好的基礎，而且會導致協商治理的反向作用，即“協商安排似乎有利于那些處境好的人(他們在公共輿論中的發言最具效力)而不利于那些處境最糟的人(或許他們不能合理期待能夠影響那些他們受影響最大的決策)”。[25]可見，存在強烈社會不平等的情況下，協商治理往往會被一些強勢力量所掌控，實行有利于權勢階層的一系列措施，而社會上弱勢群體的利益則會在協商治理中被無形地侵害。

隨著平等的協商治理基礎被侵蝕，協商治理的責任意識也會受到漠視。協商治理必須以每個參與者的責任為基礎，需要賦予協商參與者“特定責任”，即參與者彼此負責，要提供協商過程中所有人都能接受的理由，傾聽并真誠回應他人的理由和觀點，盡力達成所有人都能接受的意見。[26]這種基礎性的責任在現實運行過程中卻面臨著諸多困難，一方面，每個參與者都有自身的利益訴求，他們都是為了實現自己既定的利益目標而參與協商治理的，這在認知能力不足和理性有限的前提下極易過分追逐個人利益的滿足，而忽視了對于公共利益和長遠利益的責任。貝克曾用“有組織地不負責任”來揭示現代國家治理體系應對風險失靈的體制性困境。現代社會風險的因果鏈條錯綜復雜，其有效治理大大超過了單一專業機構應對能力，因而雖然公司、政策制定者、政府機構都可能是風險的直接制造者或加劇者，但它們都可以建立起一套話語將自己的責任推卸干凈。[27]另一方面，有些協商參與者卻沒能用心傾聽他們的理由，特別是一些有偏激觀點或知識優越感的參與者更是對一些弱勢群體的意見不屑一顧，甚至排斥他們的意見表達，也就更談不上真誠回應他人的觀點了，最終喪失了達成共同意見的責任。

如果說平等和責任是協商治理的內部性基礎條件，那么協商治理還需要一個良好的外部性基礎條件，而現代多元化的社會環境、復雜性的社會現狀都對協商治理提出了極大的挑戰。協商民主的積極倡導者哈貝馬斯也承認，現代社會也可能是復雜過度而民主不足，特別是當不具合法性的權力日益聚集在大規模的機構之中的時候，更是如此。[28]因此，社會復雜性會讓那些對協商治理本就不甚感興趣的民眾更加遠離協商治理的過程，認為自己無能力參與協商治理，更無能力影響協商治理的過程和結果。這樣的后果是使協商治理為少數利益集團所壟斷，成為權勢集團借以謀求自身利益的工具，協商治理的結果則越來越不利于弱勢群體。社會復雜性進一步加深了不平等的程度，使責任意識更嚴重地缺失，而協商治理在沒有穩固基礎條件的情況下將失去其積極的價值。

3.目標性挑戰：共識障礙和價值偏離

協商治理的一個基本目標是尋求協商參與者之間的共識，如此才能為協商治理提供穩固的合法性支持，并保證治理活動的長期、有效開展。而協商民主的核心也在于強調基于理性的公共協商，即自由、平等和負責任地討論、審議、對話和交流，從而實現立法和決策的共識。[29]因此，協商治理的共識必須以參與者的理性認知和一定的能力為前提，并需要建立在平等、責任以及良好秩序的基礎之上。根據前面的分析，這些前提和基礎在現代社會都面臨著諸多的挑戰，那么，協商治理要形成基本共識顯然存在著各方面的障礙。首先，參與者協商意識的淡薄、協商倫理的缺失嚴重阻礙著協商治理共識的達成。參與者并未認識到協商治理中討論、反思、回應的重要性，將協商治理演化為發牢騷、表達激動情緒的過程，從而導致共識的喪失。其次，協商治理存在精英民主的傾向，容易導致少數人壟斷共識。社會的多元分層及不平等問題，容易將弱勢群體排除在協商治理的過程之外，而少數精英則憑借著資源、知識方面的優勢，掌握了協商治理的話語權，從而使協商治理成為少數精英壟斷的事務，所形成的共識也是在精英左右下的壟斷性共識，僅代表少部分人的利益訴求。一定程度上說，精英民主概括了民主政治長期以來的一個事實，即“民主政治并不意味著也不能意味著人民真正在統治。……民主政治就是政治家的統治”，[30]最后，協商治理過程中形成的派系力量會模漠視集體的共識。這一點不同于精英民主對共識的壟斷，而是指所形成的較為普遍的社會共識得不到一部分人的認可，這些人就會組織小團體性質的派系力量，從而固守自己的價值理念，漠視普遍性的集體共識。這種情況多發生在多種族、宗教關系復雜或貧富差距過分懸殊的社會，每一個派系力量都會有自己的信仰和價值，都認為所謂的集體共識并不能代表本團體的利益，最終選擇了漠視集體共識，抵制這一共識在本團體內推行的消極行動。

與協商治理的基本共識相對應，協商治理的價值追求也具有普適性的色彩，更注重于追求一種全局性、長遠性的價值。這不可避免地要在各種局部利益、現期利益之間進行平衡，但局部的利益更能得到參與者的實實在在支持，現期利益也能更容易受到民眾的認可和理解，在這多方面作用下，協商治理的價值追求極易產生偏離。舉最為熱點的城鎮建設與環境治理為例，擺脫貧困，實現經濟發展、人民富裕是城鎮建設中人們最為迫切的追求，為了實現這些目標，不惜亂占耕地，毀壞林木，引進一些高收益卻高污染的企業。然而，這僅滿足了局部性、短期性的利益目標，從長遠來看，這必然導致環境破壞，危害城鎮安全，阻礙城鎮的可持續性發展。由于短期的利益訴求過于強烈，在協商治理過程中多數意見偏向于現期利益，最終卻偏離了城鎮發展、人民幸福的最根本價值。

四、協商治理的發展之道：公共權力運行公開化的現實語境

從協商治理的成長過程來看，無論是作為理論來源的協商民主，還是作為現實引導的公共行政民主化，其中都離不開公共權力的主導性作用，公共權力伴隨著協商治理成長的整個過程。因此，需要從公共權力及其運行的語境來尋求協商治理的發展之道。

1.以公共權力維護協商治理的權威性

從政治學的角度，治理包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。[31]“我們不需要那種浪漫的民主觀：似乎全體人民能夠每日每時地實行直接的、全面徹底的統治。那樣反而容易給個別野心家以代表‘全體人民’進行極權統治的借口。我們不如老老實實地承認，的確還是會有分立的日常治理權力，而且，為了正常和有效地履行各項政治功能，也必須要有這種權力。”[32]協商民主并不排除公共權力的作用，反而需要充分發揮公共權力在協商民主中的積極作用。“對于公共協商來說，權力不需要總是被看作是‘成問題的’。相反，協商需要權力。權力使行動者能夠組織并參與公共協商過程，并使他們在經歷不公正時可以應對或約束公共協商過程。”[33]這里體現了權力對于協商民主的積極促進作用，以及權力用于保護參與者權益不受協商過程中其他權力侵害的功能。而作為多元權力集中代表的公共權力就必須滿足這方面的功能，既要保證公民對協商治理權威的認可并真實地參與到協商治理過程中來，又要保證協商治理過程中廣大參與者的權利受到公正對待，避免協商治理過程對弱勢群體的忽視或侵害。協商性政治的成功“并不取決于一個有集體行動能力的全體公民，而取決于相應的交往程序和交往預設的建制化，以及建制化協商過程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用”，[34]而協商過程的建制化也即是公共權力積極作用的結果。沒有公共權力保證的協商必然是自私自利的討價還價，而沒有公共權力保證的協商治理也必然毫無權威性可言。

2.以公共權力運行保障協商治理的有效性

有別于訴諸強制力量的統治形式，治理主要關注于公共權力的具體運作方式和運作過程。“如果從公共權力的歸屬、配置和運作的尺度分析，統治更強調權力的歸屬，強調治者與被治者‘不可僭越’的關系；治理注重的是權力的配置與運作，強調政府權威與公民社會的共同治理過程。”[35]因而要實現協商治理的良性發展，保障協商治理的有效性，也就需要從公共權力運行的視角加以思考，探討公共權力運行的有效路徑。“政治有效性是中國政治建設和發展的中軸原理”，[36]協商治理要服務于中國政治的建設與發展，也必須在保證權威性的基礎上，積極追求有效性。但協商治理作為一種正處于成長中的新型治理方式，并且處在現代化轉型時期，必然面臨著諸多的挑戰。“無論是東方國家還是西方國家，都處于偉大的變革之中，這個過程即是治理的民主化。在西方國家，尤其在美國，人們正通過推進和強化協商民主的進程的方式，努力創新民主的理想和實踐。而對于那些亞洲國家，偉大的民主實驗還是一個相對新生的事物，其間，由于需要政府的介入和干預復雜的社會、文化問題的解決，所以這些國家不可避免地要通過政府推進政治民主的發展。”[37]要有效應對社會轉型危機，協商治理的任務偉大而艱巨，沒有權威性的保證，協商治理則無法順利開展，也就談不上實現有效性；同樣，協商治理的有效性具有長遠價值，沒有有效性的實現，協商治理的權威性也難以穩固并長久。因此，公共權力在維護協商治理權威性的基礎上，還必須通過權力的運行保障協商治理的有效性，也只有如此，才能體現出公共權力對于協商治理的現實性功能。

3.以公共權力運行公開化服務協商治理發展的可持續性

對于公共權力運行的強調，并不是說要毫無限制地擴大公共權力運行的作用，更不是讓公共權力的運行走向封閉性的獨斷專行，而是必須基于多元化的社會現實，符合民主政治發展的大方向，打破公共權力運行的壟斷性和封閉性，讓廣大社會力量能參與到公共權力的運行過程中來。

不同于傳統社會公共權力一權獨大、一元化運作的局面，現代社會的權力資源逐漸分散化，特別是進入后工業社會，治理的理念和實踐不斷發展，多元的社會力量憑著自身掌握的資源表現出了參與治理過程的熱情和訴求，希望與公共權力一起分享治理的機會。福柯曾經深刻地揭示，現代社會的權力并不僅僅限于以往人們所認識到的那種掌握在國家手里的政治強制力，而是彌散在社會的每個角落，“權力以網絡的形式運作在這個網上，個人不僅流動著，而且他們總是既處于服從的地位又同時運用權力”。[38]公共權力以權威和暴力為基礎和后盾，這在傳統的管制型社會能夠保證權力功能的順利實現，而隨著后工業社會的來臨，權力的要素逐漸發生了轉移。特別是知識經濟、知識社會的到來，使得知識和信息成為社會的“中軸”，[39]知識作為一種經濟資源和政治資源的意義也進一步凸顯出來，甚至同暴力和財富一起構成了現代社會的三大權力要素。[40]此外，公共輿論作為第四種權力的作用也隨著互聯網時代的到來變得越來越突出。在這一社會權力分化的背景下，公共權力要適應協商治理的需要，服務于協商治理的良性發展，就必須改變傳統的封閉性運作模式，積極吸納多元社會力量一起參與協商治理。

為了服務于協商治理的可持續發展，公共權力運行公開化勢在必行。一方面，公共權力需要通過“激活機制”，積極地激活內部的信息資源和制度結構，加快信息的多方向流動，提升體制機制的靈活應變性，從而適應多元社會的復雜性；另一方面，公共權力需要通過“吸納機制”，廣泛地吸納多元社會力量參與到協商治理過程中來，以渠道的拓展和價值的包容與參與者共同分享協商治理的權力，從而實現更為廣泛的合法性。具體來講，首先，要通過信息公開，提升協商治理參與者的理性和能力。信息是進行協商治理的基本要素，信息的不充分嚴重影響了協商治理的理性和能力。長期以來，公共權力壟斷了大量的公共信息，信息的封閉既讓廣大的民眾和社會組織無法取得全面的信息資源，也讓公共權力內部的信息資源缺乏有效交流而變得片面、陳陋。現代社會高度分化，信息也呈現出了多元化和專業化，信息資源也分散在社會的每一個角落，公共權力已難維持信息資源壟斷的優勢。正如彼得斯指出的那樣，在今天公共事務治理中，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需的那部分知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識與能力去應用所有的工具。”[41]因此，為了彌補協商治理中理性的有限與能力的不足，公共權力必須進行系統性的信息公開，既要在編制明晰的公共權力信息清單的基礎上，通過線上線下多元化的渠道公布公共權力掌握的信息，并以正式文件和非正式溝通交流的多樣化形式讓信息切實地為公眾所了解和掌握，從而提升公眾參與協商治理的理性和能力；又要強調公共權力機構及其工作人員善于“傾聽”社會上的信息和公眾的訴求，從而完善公共權力自身的理性和能力。“傾聽”是一種更有深度的信息公開標志，它對于公共權力公開化，對于協商治理的發展都具有重要意義。“傾聽是話語理論暗含的一種前提責任。不會傾聽會造成不良后果。一個不會傾聽的公共行政者會被認為是一個官僚分子，只忠誠于‘行政’。那些不會傾聽的人會錯過他們本該更好地了解的信息。不會傾聽意味著讓日常生活的意識形態不受一點挑戰。在意識形態上專注于抽象的爭論會使我們忽略情境。更糟糕的是，不會傾聽的人就失去了在平凡的行為世界中做一名成員的資格，在這個平凡的世界里，參與者要了解其他人的喜好和恐懼，了解公共的利益，了解新的爭論和策略。傾聽就是工作，而且它也表明了一種關切的態度，體現了真實話語的一種愿望。”[42]因此，只有真誠地傾聽公眾的聲音，才能使公共權力運行獲得更為全面的信息，并以公共權力運行公開化讓信息在社會中廣泛分享，使協商治理參與者的理性和能力得到有效提升。

其次，要通過結構開放，保障協商治理過程的公開和條件的均衡。公共權力運行公開化過程中的結構開放，既是指公共權力通過改革政治體制和運行機制，積極拓展民主參與渠道，實現公共權力機構開放性的過程；又是指公共權力機構的工作人員要突破權力結構的局限，走出公共權力機關，走入民間社會，貼近人民群眾。要保障廣大公眾都能平等地參與協商治理過程，民主參與渠道的建設和完善極為關鍵，必須改革那些不利于廣泛民主參與的體制和機制，讓公共權力機構對公眾的意見和訴求持開放性的態度，公眾能夠暢通地與公共權力機構及其工作人員實現溝通和交流。公共權力不能停留于拓展民主參與渠道的階段，還必須保證廣大的公眾能平等地運用這些多元化的參與渠道，實現協商治理參與過程的真正公平。特別是處于現代化轉型的發展中國家，由于受傳統思想的束縛，以及現實中階層分化、貧富差距等影響，將面臨著諸多不平等因素的挑戰。一部分人可能比另一部分人更容易參與到協商治理過程中來，也能更充分地運用多元化的參與渠道，“公民社會在政府與社會協商活動中的作用不僅是有限的，而且各種性質的公民團體作用極不平衡，慈善與教育方面的公民團體相對于那些更多地涉及政治體制的公民團體而言，將有更多更自由的參與機會”。[43]在這種情況下，公共權力的結構開放必須具有主動性，也要保證多元參與渠道的公平性和權威性，既不能為權勢集團所控制，也不能為民粹思想所左右，而應該通過多種方式去彌補弱勢群體的條件不足，保證協商治理參與者相互之間的條件均衡。同時，需要將實行結構開放與發揚“群眾路線”的傳統相銜接，使得“群眾路線”在新時代發揮出作為“逆向參與模式”，即“強調決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與”的優勢。[44]這是結構開放的核心內涵，是對保障協商治理過程公平的更高層次的要求。因為廣大基層的民眾面對社會的復雜性，參與協商治理的積極性普遍不高，這就需要公共權力通過運行公開化提供全面性的條件支持，激發廣大民眾參與協商治理的積極性，從而平等地參與到協商治理的過程中來。

再次，要通過價值包容，維護協商治理的合法性共識和公共精神。協商治理成長中所面臨的共識障礙和價值偏離，其中的一個重要原因就是協商治理過程中缺乏對包容性的倡導。價值包容就是指公共權力要基于傳統的文化和現實的需求，辯證地認識社會中各種不同觀念、信仰所存在的價值，積極地通過權力運行公開化包容多元的價值觀念。價值包容對于協商治理合法性共識的建立與維護具有重要意義，正如澳大利亞學者德雷澤克從協商治理角度對合法性進行的解釋所指出的：“合法性可以從多種方式獲得，并不完全通過民主政治的方式。但在民主政治中，有機會參與到協商活動中的行動者精心接受集體決策，這個前提極其重要，這是合法性的核心，是合法性表達的開端”。[45]因此，要在協商治理過程中，通過公共權力運行公開化廣泛地包容社會上的多元價值觀念，使公共權力都能公正地代表每一個合法、正義的價值訴求，讓廣大公眾都能在公共權力運行公開化過程中看到自己的價值信仰得到彰顯，并在協商治理過程中發揮自身價值信仰的積極作用，從而實現協商治理更加廣泛的合法性共識。面對協商治理價值偏離挑戰，需要積極倡導具有深厚社會基礎的“公共精神”，并通過價值包容對這種公共精神進行有效維護。“公共精神是一種關心公共事務，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設，以營造適宜人生存與發展條件的政治理論、倫理追求和人生哲學。”[46]公共權力在運行公開化過程中進行的價值包容，并不是被動地網羅、裝載各種價值觀念，而是要引導多元價值觀念統一到公共精神上來，為協商治理樹立強大的精神支撐。公共權力自身亦要秉持運行公開化的導向，加強對自身的要求。弗雷德里克森就深刻地指出，“公共管理者的工作還要接受一種深層次的道德取向的指導。要想充分體現公共行政的精神，我們必須真誠地關愛公民并與公民一道工作；我們必須關愛和相信我們的憲法和法律；我們既要對良好的管理充滿激情，也要對正義充滿激情。我們稱之為‘樂善好施’，它意味著一種對公民的廣泛的和問心無愧的熱愛。”[47]協商治理是一種包容性的治理，公共權力運行公開化更應該以價值包容的態度，真誠地服務于協商治理之“善”，即廣大民眾利益的公平實現和社會的全面發展。

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(責任編輯：悠 然)

2015-07-02

鐘金意(1986-)，男，廣東海豐人，南京師范大學公共管理學院2014級政治學理論碩士研究生，研究方向：政治社會學。錢再見(1965-)，男，南京師范大學強化培養學院院長，國家治理與政府創新研究中心主任、教授、博士生導師。

F832.7

A

1672-1071(2015)05-0054-10