關于城市社區治理體制創新的調查與思考
——以南京市秦淮區為例

張惠榮

(中共秦淮區委黨校 江蘇 南京 210000)

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關于城市社區治理體制創新的調查與思考
——以南京市秦淮區為例

張惠榮

(中共秦淮區委黨校 江蘇 南京 210000)

社區治理是現代城市治理的基礎工程。隨著經濟社會的轉型變革，城市治理迫切需要構建新的社區治理體制。本文以南京市秦淮區為樣本，對其社區治理體制創新實踐進行了深入調研，分析了秦淮區社區治理中存在的常見問題，并從加強社區組織建設、理順社區工作關系、推進社區居民自治、豐富社區服務載體、創新社區管理機制等方面提出了對策建議。

城市社區；治理體制；創新

社區是城市社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和基本平臺。社區治理是現代城市治理的基礎工程。隨著經濟社會的轉型變革，大量的社會管理事務從政府機關、企事業單位轉向社區，社區的地位和功能發生了重大變化，其管理、服務和自治的任務日益繁重。面對新的情況，社區原有的管理體制相繼失靈和失效，迫切需要構建新的治理體制。為此，我們對秦淮區社區治理實踐進行了調研，摸清了基本情況和問題，并對如何創新城市社區治理體制形成了一些初步認識。

一、實踐探索

秦淮區是南京社區服務的發源地、和諧社區建設的先行區。早在80年代中期，秦淮區率先在全國開展社區服務，制定了和諧社區建設標準，是首批“全國和諧社區建設示范區”。2012年3月，被國家民政部確定為首批12個“全國社區治理和服務創新實驗區”之一，是當時南京市唯一的實驗區。秦淮區以此為契機，探索形成“中心制-耦合型”社區共治模式，推動多元主體參與社區治理，實現政社互動、功能耦合，得到了民政部充分肯定。

(一)創新黨建模式，構建社區治理黨建引領新格局。搭建區域化黨建組織。各街道按照"聯系街道的區領導+區黨代表+工委委員+駐區單位兼職委員"的形式組建成立“大工委”，下設社區“大黨委”、“兩新”黨委、街道機關黨總支。其中，各社區按照“聯系社區的街道領導+民生工作站帶隊領導或聯絡員+區黨代表+黨委委員+駐區單位兼職委員”的形式成立社區“大黨委”，形成了區域化黨建工作格局，為社區治理體制創新奠定了基礎。推進區域內黨組織全覆蓋。秦淮區打破行政條塊分割的局限，按照行業相近、地域相鄰原則，將街道轄區分成若干區域設置區域黨組織，實行黨組織“網格化”設置。社區黨組織根據地域、人員布局，把所管轄的黨員居民劃分成網格支部，形成“社區黨組織-黨支部-樓棟黨小組-黨員”四級黨建工作網絡，實現了區域內黨組織的動態性全覆蓋。開展“雙結對”、“雙提升”活動。秦淮區結合服務型黨組織建設，實施全區機關黨組織與社區黨組織結對共建，組織6000多名黨員到社區開展志愿服務。截止2014年底，在職黨員深入社區開展志愿服務活動1.2萬人次。

(二)創新體制設計，構建社區治理服務工作新體制。在街道層面，創新設置組織結構。按照“大部制、扁平化”要求，對街道辦事處公共服務、社會管理職能進行了歸類，突出政治建設、經濟發展、社會管理、城市管理、社會服務等重點工作，組建黨政綜合部、經濟發展部、社會管理部、城市管理部等四個“部”。結合強化街道公共服務職能，以建立“15分鐘服務圈”為目標，以街道為單元，科學劃分區域，從區機關部門、街道下沉人員、職能、權限，每個街道設置了1-2個市民服務中心。在社區層面，推進公共服務外包。以政府向社會組織、協會購買服務的方式開展為民服務，大光路街道藍旗新村社區“曉平社會工作發展中心”、雙塘街道弓箭坊社區“啟智社會工作發展中心”等社會組織高質量的專業服務受到了居民的普遍歡迎。目前，全區17個社區推廣服務外包工作。在社會層面，大力培育社會組織。積極鼓勵社會組織和市場中介機構參與居家養老、文體娛樂、社會救助、社工服務等公益服務類事務，引導社會組織參與社區治理，化解基層矛盾和信訪難題。截止2014年底，全區注冊登記社會組織1218家，每萬人擁有社會組織數13.7個。

(三)創新服務模式，構建社區治理公共服務新平臺。搭建服務居民網絡平臺。組建686個社區網格支部，按“一居一網、網內有格、格內定崗、崗上定責”的要求，開展網格化服務，讓每一個院落、樓棟、單元、住戶都有人對接服務。搭建三級工作平臺，建立了1個區級服務中心、15個街道市民服務中心和111個社區群眾工作服務站點，區、街、居實現三級聯網，采取“一門受理、全程代辦”的利民、便捷、透明的工作模式，實現群眾工作到邊到底無縫隙。搭建民生工作站平臺。在每個社區設立民生工作站，由區領導或機關部門領導帶隊，吸引區管干部、“兩代表一委員”、法官、檢察官、律師、社區民警和志愿者參與，每個月第一個星期六下午深入社區群眾，解決群眾訴求。近幾年來累計接待群眾11384多人次，收集群眾訴求6029件，已解決5760件，占95%。

(四)創新管理方式，構建社區治理管理工作新模式。推進社區去行政化。實施社區減負工程，剝離27項行政事務，取消25項社區工作任務與指標、41項創建達標評比、41個組織機構、72項紙質與電子臺帳，讓社區居委會有足夠的時間和精力組織群眾開展自治。推進社區自治管理。建立社區黨組織、居委會、駐區單位、居民代表等為主體的多方聯席會，協調解決居民關心的難點熱點問題；通過改變社區服務中心傳統布局，將90%以上的辦公服務用房無償或抵償向社會組織開放，著力打造為老服務的“銀發餐桌”、為小服務的“放學來吧”、家政服務的“居家無憂”、法律服務的“春風驛站”、文體服務的“活力社區”5類服務品牌。推進社區聯動管理。探索“五隊聯動”大城管機制，推行綜合執法、聯動聯勤模式，以城管為主體，整合公安、消防、衛生、工商等執法力量，條塊結合，凝聚合力。以解決老舊小區物業管理問題為切入點，建立物業管理聯席會議、物業投訴聯調、信息采集外包等制度，實現了物業管理與社區管理兩促進。

(五)創新治理機制，構建社區治理服務保障新機制。一是健全協調聯動機制。建立區委辦總負責、民政局牽頭協調、區機關部門參與的聯席會議制度，及時研究解決社區治理過程中遇到的難題，形成整體合力。二是健全經費保障機制。加大對社區黨組織經費、資源投入，為每個社區建立20萬元為民服務專項資金，制定《專項資金使用管理實施細則》，指導街道社區管好、用好專項資金；2014年全年下撥社區黨組織工作補助經費665.5萬元。三是健全設施建設機制。通過區屬資源調濟、購買、新建、租賃、共建共享等方式，對全區38個辦公服務用房不達標的社區進行專項整治，截止2014年底，111個社區辦公服務用房全部達標。

二、問題困境

秦淮區在創新社區治理過程中取得了一些成效，隨著形勢發展變化，還存在不少亟待解決的問題。

(一)社區工作行政化。目前，城市社區管理的基礎組織是街道辦事處和社區組織(核心是社區黨組織，主體是社區居委會，通常是兩個組織一套人馬)。隨著政府工作重心下移，政府各職能部門都在強調工作向社區延伸，社區所承擔的社會管理任務越來越繁重。據不完全統計，目前，社區居委會承擔著130多項具體工作，屬于社區自治范疇的只有10余項，社區居委會80%以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務工作上，根本無暇顧及社區居民自治工作。在現行制度下，由于社區居委會被界定為群眾自治組織，在資源獲取上嚴重依賴街道辦事處，使得街道辦事處在對居委會及其活動提供撥款和補貼的同時，也要求居委會承擔很多事務和任務。這樣就出現了部門對社區分派任務多，下放權力少、回報投入少的現象，社區居委會儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區居民群眾自治組織自治功能的有效發揮，削弱了社區居委會自治組織的管理職能。

(二)居民自治形式化。當前，政府各部門布置的工作已成為社區居委會干部的“份內事”，同時還要接受相應的工作檢查和考核。社區干部不得不將主要精力放在大量繁雜的“行政性”事務上，根本無暇顧及社區居民的利益要求，造成社區居委會自治職能的弱化。由于社區居委會在生活補貼、工作經費等方面對上過分依賴，向下卻難以深入到居民中去。此外，社區居委會干部在完成政府交辦工作時的一些不規范做法，也影響了居民對社區的認同感。

(三)基礎建設薄弱化。相當一部分社區在硬件設施建設和社區服務方面存在著承載能力不足的現象，全區111個社區中，辦公場所沒有達到上級規定標準和要求的達38個，為南京城區之最。危舊房片區有70多處，數量占到全市的三分之一左右，總面積達170萬平方米。無物管舊小區多達217個，基礎設施較為陳舊。另外，以紅花和光華路兩個街道為代表，占全區總面積47.6%的地區基礎設施、公共服務設施還較為滯后，不能很好地適應社會形勢的發展和居民群眾的需求。

(四)矛盾凸顯集中化。當前，我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會矛盾呈現一種高發態勢，觸點多，燃點低，處理難，社會管理任務更為艱巨繁重。對社區而言，突出表現在就業再就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、環保維權、住房、養老、房屋拆遷、社會治安等方面，各種矛盾沖突層出不窮，涉及社會各個層面。所以，能否搞好社區治理，促進社會和諧發展，說到底，就是最廣大居民群眾的根本利益問題、具體利益問題、眼前利益問題。

(五)多元治理低效化。在當前城市社區治理和服務體系中，作為城市社區治理主體的居民委員會、業主委員會和物業管理委員會這“三駕馬車”，分別從社區治理、自治治理和專業治理的角度，在相互博弈的過程中從事社區的管理與服務。由于城市社區這三種不同的治理主體都有自己不同的利益、不同的責任和不同的治理原則與路徑，這些矛盾和沖突不可避免地會導致社區治理效能的低下。

三、對策建議

社區治理是一項系統工程，必須在組織建設、理順關系、推進自治、搭建載體、完善機制等方面下功夫。

(一)著力加強社區組織建設，切實形成創新社區治理的合力。 社區管理工作復雜而艱巨，單靠社區自身力量是無法很好完成該項工作的。一是加強社區黨組織建設。要合理調整組織設置，強化統籌協調職能，充分發揮社區黨組織在社區社會管理中核心作用。要強化社區黨員管理，對社區黨員實行“一卡兩表”登記制，對黨員參加社區活動、從事社區工作及其群眾的反饋意見及時進行登記，作為黨員評優的重要內容。二是加強社區自治組織建設。社區居委會要進一步完善居民自治功能，健全居民會議、社區居民協商議事會等制度，從居民自治權、行政協管協辦權和民主監督權三個方面規范社區的服務管理工作，吸納各方人士和其它組織參與社區的管理。要進一步推進社區建設的各項工作，增強居民自治意識和參與社區建設與管理的熱情，培育和發展壯大種類民間組織與義工志愿者組織，形成社區建設與管理的整體合力。三是加強社區群團組織建設。建立健全社區群團組織，充分發揮群團組織在推動社區婦女兒童維權工作、青少年幫教工作、社區救助、教育培訓、豐富社區文體娛樂活動等方面獨特的優勢和作用。四是加強社區社會組織建設。區、街、居要下功夫建立健全各類社區社會組織，將包括學術性的、行業性的、專業性的、聯合性的、義務性的社會組織整合起來，形成一個工作共同體，并通過加強對這些組織的管理與引導，從而發揮這些組織在促進社區體制創新、提高社區自治水平、服務居民群眾、承接政府職能的作用。

(二)理順工作關系，著力提高創新社區治理的效能。創新社區管理模式，破解制約社區職能不清、角色錯位等瓶頸問題。一是明確社區內部組織職能。完善以社區黨組織為核心，社區居委會和社區工作站為兩翼的社區管理體系。社區黨組織要總攬全局、協調各方、開展黨建工作，對轄區內社會性、群眾性、公益性的工作全面負責。社區居委會按照《居民委員會組織法》要求，集中社情民意，搞好社區自治事宜。社區工作站工作可由社會組織承接，擔負社區公共服務外包項目，為社區居民提供全方位服務。二是優化社區工作運行機制。要加強社區建設指導，建立社區工作準入機制，規定各職能部門確需委托社區協助完成的行政事務或臨時性工作任務，要按照“權隨責走，費隨事轉”的原則撥付社區相應的經費或補貼。要建立社區治理組織與駐地單位緊密聯系、共駐共建的責任機制，有效整合社區內部財力、人力、物力等資源，為社區工作的開展增添動力。三是理順社區行政隸屬體制。在相互關系上，要明確政府部門對社區的指導、協助、服務與監督的關系，街道辦事處對社區的指導、協調和服務的關系，社區各組織與駐地單位、物業管理單位之間指導與監督的關系。在職能上，要界定政府部門、街道必須獨立承擔的行政管理職能，社區自治的職能及部門單位需要社區協助的職能。

(三)推進居民自治，著力探索創新社區治理的路徑。積極依靠群眾參與和管理社區公共事務，增強社區治理的合力。一是增強自治意識。社區黨組織要發揮居民群眾在建設和諧社區中的主體作用，加強與居民的聯系，提高居民對社區工作的認知度。要大力開展形式多樣的文體活動，豐富居民的精神文化生活，減少各類矛盾。要針對不同層次、不同年齡、不同愛好的居民群眾，開展面廣質優的文藝演出、座談會、知識講座，弘揚正能量，寓教于樂，形成居民積極參與社區建設和服務工作的良好局面。二是培育自治能力。社區要大力支持各居民區培育各類群眾自治團隊，延伸黨的工作手臂，提升社區建設水平。要積極推進以“樓棟”和“小區”為單位的“自治小家園”建設，通過建立小區議事會、弄堂自管小組、樓棟黨支部(黨小組、黨員議事會)等形式，開展自治活動。三是完善自治機制。社區要充分發揮居民議事協商、聽證、民主評議等制度的作用，實行居務公開，增強社區工作的透明度，引導社區居民建言獻策，充分行使民主決策、民主管理、民主監督的權利。要進一步暢通民主渠道，探索建立由社區居民、駐區單位、民間組織、群眾團隊和社區黨政組織代表共同參與的社區成員代表會議制度，在社區黨組織領導下，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區事務，進行議事、協商、監督、評議。

(四)豐富服務載體，著力提供創新社區治理的保障。積極構建信息化、規范化、社會化平臺，為創新社區治理提供可靠保障。一是構建信息化工作平臺。建立社區“百姓檔案”，進行登記、分類、編序、存放和登錄，使社區服務工作更高效、快捷。要通過信息化服務平臺建設，把政務服務、公益服務和便民服務有機結合起來，實現居民家庭和社區組織的網絡化對接，社區組織更加快捷地服務居民。二是構建規范化服務平臺。完善“一卡一網一站”為民服務網絡。一卡即干群聯系服務卡。全區黨員干部分片走訪聯系群眾，并結成聯系對子。一網即區街居三級便民服務網。在區設立行政服務中心的基礎上，推進街道體制改革，設立便民服務中心，實行“一體化”、“一條龍”服務。一站即社區服務工作站。在社區引進社會組織，實行公共服務外包，并建立統一登記、分類接談、現場答疑、立案調處、綜合協調的運行機制，讓群眾訴求和矛盾糾紛就地解決。三是構建社會化保障平臺。建立以最低生活保障和分類救助為基礎的社會求助體系，對那些存在子女上學難、無錢治病、缺衣少糧、喪失勞力等困難的群眾，給予求助和幫助。積極推進社區公共就業服務平臺建設，擴大轄區內困難群體就業率。

(五)創新管理機制，著力抓住創新社區治理的根本。突出三項機制，確保社區和諧穩定。一是創新矛盾化解機制。要完善社區、轄區單位二級調解工作平臺，進一步明確各級工作范圍、職責和要求。規范社區、轄區單位調委會或調解小組建設，建立和完善社區乃至小區、院落等更小單元的人民調解組織。要發揮“五老”(老黨員、老干部、老勞模、老教師、老復退軍人)調解化解矛盾的作用，著力提高群眾自我管理、自我教育、自我服務的水平。二是創新利益訴求機制。關注群眾需求，利用民生工作站、12345平臺積極協調和解決群眾訴求。要推進社區治安防控體系建設，建立專群結合、群防群控的社區治安防控網絡，加強社情、輿情、民情、政情的收集，建立和規范信息的搜集、處理和研判制度，提高社區解決復雜矛盾的能力。三是創新考評激勵機制。完善社區建設年度目標，與社區干部簽定目標責任書；建立雙向考評制度，年末，社區干部就年度工作目標完成情況向社區黨員、居民代表述職，并對其進行民主評議，考評結果與福利等相掛鉤。

(責任編輯：悠 然)

2015-09-11

張惠榮(1966-)，男，江蘇儀征人，中共秦淮區委黨校宣傳教育科科長。

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1672-1071(2015)05-0109-04