構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的評估監(jiān)管體系

一、行業(yè)監(jiān)管中面臨的棘手問題

（一）專業(yè)技能問題

1. 專業(yè)勝任能力有待提升。當(dāng)今，資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)面臨新的資產(chǎn)類型和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)行為，使評估師原有的知識背景和知識儲備不能完全滿足市場對評估師勝任能力的要求，對法律知識、規(guī)章制度法規(guī)文件等掌握不及時、理解不透，在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)精深研究和延伸服務(wù)，運(yùn)用新的技術(shù)方法、模型和現(xiàn)代工具開展資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)方面，呈現(xiàn)出專業(yè)勝任能力嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。

2．資產(chǎn)評估基本原理、基本概念不夠夯實(shí)。部分機(jī)構(gòu)的評估報(bào)告內(nèi)容和格式、術(shù)語表述還是沿用2000年前的規(guī)定，評估依據(jù)未針對不同對象在報(bào)告中列示。

（二）機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制尚待健全

1．股東會、董事會、監(jiān)事會“三會建設(shè)”未按章程規(guī)定履行權(quán)利和義務(wù)，一股獨(dú)大、監(jiān)事成為擺設(shè)等現(xiàn)象尤其突出。

2．在業(yè)務(wù)流程控制方面，承接業(yè)務(wù)前未充分開展項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析與評估，未充分關(guān)注獨(dú)立性、專業(yè)勝任能力等事項(xiàng)，簽訂的業(yè)務(wù)約定書不規(guī)范，制定的評估計(jì)劃不全面。業(yè)務(wù)實(shí)施階段存在現(xiàn)場調(diào)查程序不充分，濫用評估假設(shè)，選取的重要評估參數(shù)缺乏合理理由等。重要事項(xiàng)未充分披露，工作底稿的編制內(nèi)容不完善、索引缺失、歸檔不及時。

3．同行相互詆毀、獨(dú)立性等職業(yè)道德的問題層出不窮。

（三）外部監(jiān)管的震懾力

近幾年，證監(jiān)會累計(jì)對多家機(jī)構(gòu)的多個評估項(xiàng)目進(jìn)行了全面和專項(xiàng)檢查，通報(bào)了部分評估機(jī)構(gòu)在評估執(zhí)業(yè)環(huán)節(jié)上存在的工作計(jì)劃時間安排早于評估基準(zhǔn)日，未根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)施過程的情況變化進(jìn)行必要調(diào)整，現(xiàn)場調(diào)查不充分、對評估資料的分析不到位、個別評估假設(shè)欠缺合理性、參數(shù)選取缺乏合理理由、評估報(bào)告與說明披露不充分、工作底稿不完善，相關(guān)評估咨詢程序未形成工作底稿，預(yù)測等與被評估企業(yè)以往歷史數(shù)據(jù)差異較大的情況未能充分披露，計(jì)算口徑不一致等問題，對相關(guān)機(jī)構(gòu)和評估師采取了行政監(jiān)管措施并記入誠信檔案。

二、轉(zhuǎn)型期行業(yè)監(jiān)管重新定位的必要性

（一）全面深化改革對行業(yè)監(jiān)管工作影響深遠(yuǎn)

1．發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)給評估行來帶來新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。防止國有資產(chǎn)流失，推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是做好資產(chǎn)評估。要實(shí)現(xiàn)交易的公平公正、定價的合理、競爭的充分, 完善國企股權(quán)資產(chǎn)評估流程，保證評估結(jié)果的客觀、公正，就要求機(jī)構(gòu)和評估師職業(yè)道德過的硬，服務(wù)質(zhì)量跟的上。這是行業(yè)發(fā)展的新機(jī)遇。

抓住機(jī)遇的同時要清醒認(rèn)識到，在混合所有制經(jīng)濟(jì)下資產(chǎn)評估的評估對象多元性、評估經(jīng)濟(jì)行為復(fù)雜性、評估結(jié)果公開性和評估工作高風(fēng)險(xiǎn)性的特點(diǎn)，對資產(chǎn)評估服務(wù)改變執(zhí)業(yè)理念、創(chuàng)新執(zhí)業(yè)方式、提高執(zhí)業(yè)能力，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范也提出了新挑戰(zhàn)。

2．資本市場改革促進(jìn)行業(yè)市場化進(jìn)程。《上市公司重大資產(chǎn)重組管理辦法》修訂，“不以資產(chǎn)評估結(jié)果作為定價依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)分析說明相關(guān)資產(chǎn)的估值方法、參數(shù)及其他影響結(jié)果的指標(biāo)、特別因素”等規(guī)定的出臺，傳遞了開放上市公司重大資產(chǎn)重組定價市場的信號。

《證券法》的修訂擬采取放開監(jiān)管體制，監(jiān)管思路將由“嚴(yán)進(jìn)寬出”改為“寬進(jìn)嚴(yán)出”，取消評估機(jī)構(gòu)證券資格二次審批而實(shí)行“登記制”，徹底打破了目前評估機(jī)構(gòu)證券資格行政許可只出不進(jìn)的局面，市場競爭將愈發(fā)激烈，新一輪的戰(zhàn)役即將打響。

新股發(fā)行制度改革的推進(jìn)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任，今后評估機(jī)構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中所承擔(dān)的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)將不斷加劇，承擔(dān)的責(zé)任也越來越重。

“新三板”擴(kuò)容催生評估服務(wù)新市場不斷涌現(xiàn)。還有“滬港通”的實(shí)施，推動A股估值體系與國際接軌，將資產(chǎn)評估服務(wù)推向了國際，資產(chǎn)評估服務(wù)產(chǎn)品將接受國際投資者的監(jiān)督。整個行業(yè)也被推向國際平臺，參與國際化競爭日趨逼近。

（二）轉(zhuǎn)型期行業(yè)監(jiān)管工作的新變化

1．監(jiān)管思路的變化。從國家層面看，全面推進(jìn)依法治國，依法治業(yè)。科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法已是政府的執(zhí)政綱領(lǐng)。從行政監(jiān)管部門看，2014年上市公司并購重組市場化改革，放松事前審批，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，為新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。國資監(jiān)管也提出加強(qiáng)日常監(jiān)督，健全監(jiān)管體制，建立健全以績效考核、薪酬分配、領(lǐng)導(dǎo)人管理、財(cái)務(wù)評價、產(chǎn)權(quán)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制等為主線的監(jiān)管工作體系，實(shí)現(xiàn)管人、管事、管資產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合。

從行業(yè)層面看，國務(wù)院27號文件發(fā)布，注冊資產(chǎn)評估師資格由“準(zhǔn)入類”轉(zhuǎn)成“水平評價”類，《資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)審批和監(jiān)督管理辦法》（財(cái)政部令第64號）進(jìn)入修訂程序，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)前置審批調(diào)整，準(zhǔn)入門檻降低等為監(jiān)管調(diào)整思路創(chuàng)造了條件。

2．監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍以法定評估業(yè)務(wù)為主向咨詢業(yè)務(wù)延伸。資產(chǎn)評估從最初主要為國企改革服務(wù)，發(fā)展到現(xiàn)在參與產(chǎn)權(quán)交易、企業(yè)改制、證券發(fā)行、資產(chǎn)重組、融資抵押、金融工具、司法鑒定等各個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。資產(chǎn)評估越來越多地被政府運(yùn)用到宏觀經(jīng)濟(jì)管理中，成為維護(hù)國家和公眾利益的重要工具。2012年，財(cái)政部發(fā)布了《中國資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，支持機(jī)構(gòu)大力拓展管理咨詢業(yè)務(wù)，或吸收管理咨詢機(jī)構(gòu)加入，積極參與企業(yè)內(nèi)部控制以及企業(yè)財(cái)務(wù)管理能力評估等工作。

3．監(jiān)管主體發(fā)生變化。新業(yè)務(wù)的拓展及資產(chǎn)評估功能的再定位，使得監(jiān)管主體由原來的行政主管部門、產(chǎn)權(quán)持有者、行業(yè)協(xié)會擴(kuò)大到公眾、媒體、潛在競爭者等，加大了不確定。

4．監(jiān)管手段和方式發(fā)生變化。從手段上講，監(jiān)管隊(duì)伍的組成人員發(fā)生變化，業(yè)內(nèi)外專業(yè)、非專業(yè)人員用各自的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督。從檢查方式講，行業(yè)內(nèi)互查，逐步延伸至外部檢查，專項(xiàng)檢查，全面檢查，媒體監(jiān)督等。檢查間隔的頻率也越來越高，每年一次抽查變成定期、不定期的連續(xù)性跟蹤檢查。檢查結(jié)果也更加透明，公開，公正。市場對檢查信息的共享要求越來越強(qiáng)烈。

5．監(jiān)管關(guān)注的內(nèi)容發(fā)生變化。過去業(yè)內(nèi)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查更關(guān)注報(bào)告的內(nèi)容和格式是否規(guī)范完備，評估程序執(zhí)行是否到位，底稿歸檔是否完整、清晰。隨著大趨勢的變化，執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管已向縱深發(fā)展，如：機(jī)構(gòu)是否建立健全內(nèi)部質(zhì)量的控制制度，制度的執(zhí)行是否有效，總分公司、母子公司質(zhì)量一體化管理要求是否貫徹落實(shí)，有無專人負(fù)責(zé)等。

業(yè)務(wù)的委托方、報(bào)告使用者對評估結(jié)果的理解也從原來只關(guān)注結(jié)果是否如愿，有無侵害自身利益，變成更理性的閱讀和思考價值構(gòu)成的因素對評估行為實(shí)現(xiàn)以及評估后期企業(yè)發(fā)展的潛力空間有多大的影響。

行政監(jiān)管部門關(guān)注角度也有轉(zhuǎn)變。國資委更關(guān)注評估業(yè)務(wù)發(fā)展的大方向、評估大方案，是否滿足國資管理在產(chǎn)權(quán)變動環(huán)節(jié)對經(jīng)濟(jì)行為實(shí)現(xiàn)的可能性，評估方法的運(yùn)用是否符合國際化，收益預(yù)測、參數(shù)選取、保值增值是否客觀等。因此對機(jī)構(gòu)入圍，機(jī)構(gòu)資質(zhì)的要求更高。

證監(jiān)會在監(jiān)管中，對評估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)過程的細(xì)化監(jiān)督更為關(guān)注。

三、轉(zhuǎn)型期行業(yè)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防控思考

當(dāng)前評估行業(yè)面臨的外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，市場累積的問題日益突出，監(jiān)管滯后的矛盾開始顯現(xiàn)。從市場角度看，違法違規(guī)問題較多，風(fēng)險(xiǎn)隱患日益增加，信息化建設(shè)等基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，服務(wù)能力不強(qiáng)，專業(yè)水平不高，機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理混亂。從行業(yè)監(jiān)管方面看，存在監(jiān)管制度、體系不完善；監(jiān)管手段和理念落后、監(jiān)管方式滯后；行政監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管責(zé)任不清，多頭管理等問題，不適應(yīng)評估行業(yè)快速發(fā)展的要求。從機(jī)構(gòu)發(fā)展的模式看，總分公司、母子公司、集團(tuán)公司、中小機(jī)構(gòu)，質(zhì)量控制內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)防范等問題頻發(fā)。運(yùn)用全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論，在監(jiān)督程序、管控指標(biāo)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控框架內(nèi)容搭建上更加科學(xué)更加完善已迫在眉睫。

（一）堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管，正確認(rèn)識行業(yè)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)源

評估項(xiàng)目的同質(zhì)化競爭，即價格混戰(zhàn)，是現(xiàn)階段行業(yè)發(fā)展的頑疾，也是監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)源。

同一個項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價天地之差的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，進(jìn)而助長了買方市場以價低者作為招標(biāo)入選標(biāo)準(zhǔn)的市場風(fēng)氣盛行，致使行業(yè)整體機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的各方利益受損，更阻礙了行業(yè)的健康發(fā)展。

隨著價格市場的逐步放開，加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)在價格行為方面的監(jiān)管，維護(hù)客戶合法權(quán)益，在行業(yè)內(nèi)建立健全內(nèi)部價格管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行明碼標(biāo)價，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，自覺接受社會監(jiān)督，是近期監(jiān)管的首要任務(wù)。

（二）細(xì)化監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)清單，識別不確定性對行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的影響

風(fēng)險(xiǎn)是不確定性對目標(biāo)的影響，明確行業(yè)監(jiān)管中的不確定性因素，建立行業(yè)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)清單，才能做到監(jiān)管有的放矢。 轉(zhuǎn)型期的行業(yè)監(jiān)管面臨諸多的不確定性，對行業(yè)監(jiān)管，特別是執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防控提出新的挑戰(zhàn)，識別風(fēng)險(xiǎn)源，建立風(fēng)險(xiǎn)清單，劃出風(fēng)險(xiǎn)帶，確定風(fēng)險(xiǎn)等級及風(fēng)險(xiǎn)可接受的容忍度，描繪風(fēng)險(xiǎn)地圖，是資產(chǎn)評估行業(yè)依法從業(yè)、依法執(zhí)業(yè)，全面風(fēng)險(xiǎn)管理的新課題。

四、防范監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施

風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)專業(yè)的活動。組織（企業(yè)或社會團(tuán)體）除了管理影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的威脅以外，還要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理過程和開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理一體化，來改進(jìn)對潛在機(jī)會的管理。將風(fēng)險(xiǎn)管理嵌入到行業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐和業(yè)務(wù)中，是轉(zhuǎn)型期行業(yè)監(jiān)管的重要手段。近年來，業(yè)內(nèi)監(jiān)管暴露的諸多問題，以及一些評估失敗的法律訴訟案件不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了行業(yè)的信譽(yù)，如何建立有效、經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管規(guī)程，科學(xué)預(yù)測和分析評估風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)成本至關(guān)重要。全面改革的深化，新的市場需求，迫切要求我們構(gòu)建資產(chǎn)評估風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

（一）全面梳理，對照查擺，推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型

1．在評估業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)上設(shè)置阻斷開關(guān)。當(dāng)前，對評估機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度和業(yè)內(nèi)外宏觀監(jiān)管下，可能的阻斷風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)在以下三方面存在：第一，評估機(jī)構(gòu)微觀內(nèi)控制度，尤其是風(fēng)險(xiǎn)控制制度；第二，監(jiān)管體制，取決于行政監(jiān)管對評估機(jī)構(gòu)在國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的定位和行業(yè)監(jiān)管對評估機(jī)構(gòu)的具體制度安排。第三，政策約束和社會關(guān)注，這可以視同為更廣泛意義上的監(jiān)管。因此，行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型必須運(yùn)用全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論為指導(dǎo)，把握業(yè)務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)，即正確識別風(fēng)險(xiǎn)源——評估項(xiàng)目；明確風(fēng)險(xiǎn)清單——評估程序；劃出風(fēng)險(xiǎn)帶——評估資料的可信度；評估風(fēng)險(xiǎn)等級——報(bào)告信息披露；確定風(fēng)險(xiǎn)容忍度——報(bào)告類型，量化風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)——特殊事項(xiàng)、評估假設(shè)；描繪行業(yè)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)地圖——市場檢驗(yàn)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管在操作上的落地。

2．理順政府監(jiān)督與行業(yè)自律管理之間的關(guān)系。實(shí)行行業(yè)自律和政府監(jiān)管互補(bǔ)，明確政府部門和行業(yè)組織各自的權(quán)限，運(yùn)用多種方式提高會員的自律水平，加強(qiáng)行業(yè)自律性。

3. 強(qiáng)化日常監(jiān)督和檢查，實(shí)現(xiàn)信息公開化。著力構(gòu)建立體式的監(jiān)管模式。建設(shè)包括與政府部門聯(lián)手監(jiān)管、重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)報(bào)備、上下聯(lián)動開展行業(yè)互查、公眾舉報(bào)，有效運(yùn)用新聞載體相結(jié)合的社會監(jiān)督在內(nèi)的行業(yè)監(jiān)管體系。為適應(yīng)新的發(fā)展形勢，保障轉(zhuǎn)型期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須充分發(fā)揮年度執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的懲戒、專業(yè)指導(dǎo)、政策調(diào)研、繼續(xù)教育、市場開發(fā)五大職能。

加大監(jiān)管處罰力度，通過日常監(jiān)管，深入剖析案例，針對存在的問題，查找分析漏洞的風(fēng)險(xiǎn)源，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)和評估師學(xué)會識別風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和提出對策，及時警示；把苗頭控制在行業(yè)內(nèi)，充分發(fā)揮檢查在治本方面的作用。在業(yè)內(nèi)掀起“不敢違，不能違，不想違”的氛圍。

（二）引導(dǎo)機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展

構(gòu)建評估機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)控制體系與全面風(fēng)險(xiǎn)管理的架構(gòu)，盡快制定引導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)按現(xiàn)代企業(yè)模式發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。建議政府盡快修訂現(xiàn)有機(jī)構(gòu)管理辦法，促使機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《公司法》、《合伙企業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善治理結(jié)構(gòu)，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與管理層之間權(quán)責(zé)分明、各司其職、有效制衡、科學(xué)決策、協(xié)調(diào)運(yùn)作的法人治理結(jié)構(gòu)，建立“權(quán)益清晰、決策科學(xué)、管理嚴(yán)格、和諧發(fā)展”的內(nèi)部治理機(jī)制。

引導(dǎo)機(jī)構(gòu)練好內(nèi)功，堅(jiān)持質(zhì)量是生存發(fā)展的第一生命力。把建立健全內(nèi)部治理機(jī)制列入議事日程，做大做強(qiáng)，首先要抓好執(zhí)業(yè)質(zhì)量，做到上下一盤棋，協(xié)調(diào)好總分所、母子公司關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的動態(tài)管理。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，警鐘長鳴，確保行業(yè)平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展。