德國地方政府治理結構變革及其對我國政府治理的啟示

王 超

（中共重慶市委黨校 公共管理學教研部 重慶 400041）

20 世紀60年代到90年代期間，德國地方治理結構發生了一系列變化，如儉約型地方政府的構建、社會組織參與治理、直接民主的興起等。這些變革的發生既是釋放德國地方政府內部壓力的需要，又是適用外部環境變化的必然趨勢。內部壓力主要是由德國地方政府的財權和事權的不平衡性引發的，外部挑戰主要是由90年代兩德的統一、歐盟的加入等因素帶來的。當時的稅收分享機制、財政機制使得原本就存在的“富州返貧”現象更加嚴重。另外，德國聯邦政府加入歐盟，德國的聯邦制出現了從單一的合作聯邦制國家走向了競爭聯邦制國家，這一趨勢促進了德國地方政府治理過程中的民主化進程。同樣的，現階段的中國地方政府一方面面臨著“事眾財寡”的壓力；另一方面，基層民眾參與地方公共事務治理的期待不斷升溫，推進民主進程、提高行政績效、簡政放權將成為地方治理結構變革的重要目標。相似的歷史狀況與改革背景使得德國地方政府的改革經驗具有重要的參考意義。

一、德國地方政府治理結構變革的焦點及成效

德國地方政府治理結構的變革主要遵從兩個原則：民主、效率。民主和效率既是改革的目標和原則，也是檢驗改革成敗的重要維度，既是地方政府內部壓力推動的結果，也是適應外部環境變化的必然要求。緊緊圍繞民主和效率這兩個原則，德國地方政府將治理結構的變革聚焦于以下三點：一是構建儉約型地方政府，二是吸納社會組織參與地方治理，三是推廣直接民主。

（一）儉約型地方政府的構建

儉約型地方政府的理念是新公共管理浪潮中的一朵“浪花”，它是指政府應當降至所謂的“核心功能”，而將社會服務中的大多數事情交給非公共組織去做。儉約型地方政府的提出主要基于事權與財權之間的矛盾，一方面，德國地方政府在職能上要履行“雙重功能”：既要處理地方管理的事務，又要執行國家（聯邦和州）委托給它們的任務；另一方面，兩德統一過程的巨大成本以及不健全的財政體制，導致地方政府的財政持續緊張。“事眾財寡”對于地方政府來說是一個極大的挑戰。因此，儉約型地方政府的構建對地方政府的長遠發展來說意義深遠。為了實現政府“瘦身”，達到事與財的平衡，其變革聚焦于三個方面：一是組織改革，二是職能調整，三是人事變革。

1.地方政府組織改革上，不同階段有不同重點，20 世紀60 到70年代最重大的變革是行政區劃改革，它由州政府在鄉鎮和縣推行。改革因地制宜采取三種戰略，即激進戰略、溫和戰略和混合戰略，最終使縣政府數目由425 個降到237 個，鄉鎮由原來的24000 個降到8400 個。

2.地方政府職能調整上，地方政府聯合咨詢機構在“新公共管理”理念的基礎上提出“新治理模式”（NSM），其主張從三個層面進行改革：一是政府內部職能的調整，如職能下放、以成本—效益核算為導向；二是政府與議會之間的關系調整，通過預算程序的重新設計，重視議會對地方行政的監督和影響；三是地方政府與外部組織的關系調整，將地方政府的職責活動限制在核心功能上，而公共服務和公共設施的分配和提供則以“市場化”、“外包”和“私有化”為導向。

3.地方政府人事變革上，與地方政府功能轉移是緊密相關的。隨著其非核心功能轉移給第三部門來執行，使得其自身人員規模的“減肥”成為可能，90年代的人事改革中表現出三個特點：一是總體人事規模下降，西德下降10%，東德下降近50%；二是人事密度下降，西德下降14%，東德下降47%；三是兼職比例上升，西德上升26%，東德上升達1.5 倍多。

根據民主和效率兩個原則來評判儉約型地方政府構建過程中的成效，可以發現要達到這兩者間的平衡，并非易事。一方面，人們廣泛認為，公共管理的行政績效大幅提高，縣、鄉鎮政府數量急劇減少，人事規模大幅縮減，行政成本得到有效降低，市場化、外包等方式開展有序，使任務執行費用銳減；另一方面，隨著政府規模的縮減，地方民選議會也由280000 個減少為150000 個，這被認為是以犧牲地方民主性為代價的行政績效的提高。

（二）社會組織參與的治理

社會組織參與地方治理的趨勢既是地方民主的重要表現，也是地方政府提高行政績效的重要方式和手段。隨著儉約型政府理念的推廣，市民社會的理念和期望被重新喚起。社會組織作為一支強勁的社會力量在地方治理中正扮演著重要角色。其參與治理的方式主要表現為：參與地方決策、分擔政府非核心職能。

1.吸納社會組織參與地方決策。20 世紀60年代晚期，由于國家和地方政府在決策與公民利益息息相關的公共項目（如城市改造、道路建設等）時置地方公民的利益與意見于不顧，民主制日益受到批評。1969年社會民主黨總理維利·勃蘭特宣布在改革中“嘗試實行更多的民主”。盡管，當時響應這一號召的有效制度變革仍是鳳毛麟角，但隨后各地方鄉鎮眾多代表團和咨議團紛紛成立，如，外來移民咨議議事會、殘疾人咨議團、兒童和青少年議事會等，它們為弱勢群體參與地方決策提供了機會。這些團體通過正式和非正式渠道參與地方決策。20 世紀70年代以來，《市鎮規劃法案》、《聯邦建設法案》、《聯邦社會法案》 等法案為公民參與計劃程序做出了立法規定。此外，這些利益團體還可通過非正式的途徑參與地方決策，如圓桌會議模式、公民論壇、“21 世紀地方議程”等協商模式被德國地方政府廣泛采用。

2.促進社會力量分擔政府非核心職能。社會組織在地方治理中越來越活躍，一方面表現為在新公共管理理念指導下的市場化、外包等活動的積極參與，原由地方政府提供的服務，（如游泳池、體育和休閑設施、文化設施等）轉交給社會組織或私人團體提供。另一方面表現為以自助團體的形式補充地方政府在公益事業等方面的不足。20 世紀80年代自助計劃開始開展，在之后的20年里，其數目已增加了一倍以上。21 世紀初，總共有70000 到100000 個自助團體，吸納了約3000000 名成員。它們可能遠遠超過了傳統社會公益組織的志愿者數目。顯然，其在地方治理中已經成為一支難以替代的力量。

地方社會組織參與地方治理的意義是深遠的。一方面，地方民主的內涵被擴大，更多的代表不同利益的社會團體進入地方的決策和治理中；但另一方面，若原由地方政府所承擔的任務被社會組織、團體接替完成，則地方議會的功能有可能出現退化。那么，地方議會和各種社會組織、咨議會，誰更能代表地方民主將成為爭論。從提高行政效率的維度看，“市場化”和“服務外包”越來越成為一種趨勢。

（三）地方直接民主的來臨

直到20 世紀80年代晚期，代議制民主的原則依然支配著地方民主，但90年代以來，地方治理中出現了一種新現象：以直接民主的原則代替代議制民主的原則。直選市長模式的推廣和采納尤其值得一提。

20 世紀90年代早期以來，縣市行政首長的直接選舉模式被廣泛采納，所有的州一個接一個地引入行政首長的直接選舉。這一風潮來自兩組政治動機：一是直接民主作為代議制民主的補充，進一步給予地方公民政治上的權力；二是直接選舉行政首長被認為是提高管理能力的一劑良方。

對于此舉效果評價存在一定的爭議，如直選市長的權力是否過大、地方公決罷免市長的程序是否能對市長的權力起到限制作用、直選市長是否有能力成功充當行政首長等問題都成為爭論的熱點。但就南部德國地方政府長達50年的實踐經驗而言，其城市治理情況良好，而這種治理結果特別得益于一代代強有力的市長。

二、德國地方政府治理結構變革的啟示

德國地方政府治理結構的變革始終圍繞擴大民主范圍和提高行政績效這兩個原則開展，在變革中既有體制改革，又有機制創新，前者如行政區劃改革、人事變革等，后者如吸引社會組織和團體參與治理、利用市場化、外包等方式提供公共產品和服務等。近年來，中國地方政府的改革也面臨著重大挑戰，地方政府職能轉型迫在眉睫，黨的十八屆三中全會更是將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為一項重要任務，為地方政府的改革指明了方向，治理理念得到重視。因而，德國地方政府改革經驗具有一定的啟發性。

（一）治理理念：構建政府與市場、政府與社會的聯動網絡

從德國經驗中可以看到，地方治理結構改革的總體思路是構建政府與市場、政府與社會的聯動網絡。政府回歸其核心職能，將非核心職能削減；社會組織、企業、公民個人等多元主體都被吸納進地方治理當中，承擔起重要的角色。一方面，通過市場化、外包等形式，社會組織和企業承擔起政府的非核心職能，提高了社會的整體效率；另一方面，社會組織、企業、公民個人在地方事務的決策中也發揮越來越重要的作用，推進了民主的進程。

（二）治理核心：建設儉約型政府更重視機制創新

構建儉約型地方政府不僅需要體制改革，更需要機制創新。精簡、高效一直是我國行政體制改革的核心原則。1978年以來，在中央政府的促動下，國內地方政府進行了多輪改革。1993年之前的改革思路主要側重機構撤并、人員精簡，然而這一改革思路并未使地方政府擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。1993年之后的改革已經突顯了地方政府職能轉型對于建立儉約型政府的重要性，但是由于路徑依賴和其他眾多條件的限制，尚未建立有效的政府與市場、政府與社會之間的聯動效應。在構建儉約型地方政府時，德國的改革思路是：由調整行政體系內部關系向調整政府與市場、政府與社會的關系的轉變，由體制改革向機制創新邁出重要跨越，其不只是停留在人事規模縮減、機構撤并等政府規模的控制上，更是協同社會組織、企業的力量，承擔政府的非核心職能。

（三）治理主體：激活社會組織、企業等多元主體的潛力

激活社會組織、企業等多元主體的潛力，分擔政府的非核心職能。社會組織、企業在德國的地方治理中是一支不可替代的力量，在提供公益服務、提高公共服務的效率和品質方面彌補了地方政府的不足。在中國，企業、社會組織在這方面也存在較大潛力，由于制度、文化以及經濟發展程度的不同，不同地域呈現出一些差異。但經濟較發達的江浙一帶，企業、社會組織等參與公益方面已發揮出一些潛力，民營企業和慈善機構的合作越來越緊密，如公益慈善領域，除此之外，企業、社會組織也參與到政府公共服務外包當中，深圳的“綜合執法”、湖南的“治安巡邏”等項目都是政府向社會購買公共服務的典型嘗試。

（四）治理模式：堅持間接民主為主、直接民主為輔的模式

構建間接民主為主，直接民主為輔的地方治理模式。20 世紀90年代以來，德國地方興起了直接民主的熱潮，直選市長模式在地方越來越得到推崇。但從德國經驗中必須注意到，公民直接參與地方治理需要一些前提條件：一是法律上的規定和認可，二是自治的傳統和歷史，三是多元主體參與治理的能力和意愿。盡管，國內的村民自治符合上述三個條件，但要將公民自治推廣到鄉鎮及以上一級地方政府，直選模式尚不符合 《地方政府組織法》的相關規定。在未來的發展中，這種自下而上的民主形式也許值得一試。但就現有政治環境下，仍應以間接民主為主，在此基礎上尋求直接民主的著力點。在市縣級層面上，以現有的聽證制度為軸心，延伸出多種形式的公民參與平臺，有利于決策的民主化和科學化，上海閔行區在實事工程項目的決策中正是很好的利用了聽證會制度；在鄉鎮級層面上，如浙江省溫嶺市的民主懇談模式激活了地方人大制度，并廣泛吸納了公眾的參與，其堪稱一種間接民主與直接民主有效結合的典范。此外，對于如何吸納社會組織參與到公共事務的治理中，尤其是為那些弱勢群體搭建參與公共事務決策的平臺是未來地方民主化進程的重要一步。

德國地方治理結構變革的經驗，為國內地方治理中的體制改革和機制創新提供了很好的視角。但在學習德國經驗之時，必須注意兩者政治體制、社會環境等區別，對各項經驗做本土化處理，才能使“經驗之花”開得絢爛。

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