注重發展 加強融合 部門統籌
——墨西哥“繁榮計劃”反貧困的新視角及對我國社會救助工作的啟示

柴 梅 武增鋒 江毅鳴

注重發展 加強融合 部門統籌
——墨西哥“繁榮計劃”反貧困的新視角及對我國社會救助工作的啟示

柴 梅 武增鋒 江毅鳴

在墨西哥反貧困整體規劃中，繁榮計劃和食品補充計劃相互配合，發揮了最為重要的作用。繁榮計劃是在原有機遇計劃的基礎上擴展而成的，是一種有條件現金轉移支付制度，強調受助人必須以履行某種職責或作出某種努力之后，才能享受相關救助。如，家庭成員有就讀年齡青少年的，必須在學校就讀，然后才能申請并享受政府提供的救助。食品補充計劃，是針對缺乏食物的困難群眾提供食品的項目，主要覆蓋繁榮計劃覆蓋之外的人群，一般是周邊不具備教育、醫療等機構，或家庭成員中沒有22歲以下年輕人的家庭。目前，繁榮計劃已經是墨西哥反貧困規劃體系和社會保護政策的最重要項目之一，資金支出在其管理的全部計劃中僅僅次于養老金項目，位列第二位。

本屆總統就任以來，墨西哥對反貧困規劃進行了較大幅度的改革和整合，其中一個重要的方面就是將機遇計劃擴展為繁榮計劃。之所以將機遇計劃擴展為繁榮計劃，是因為機遇計劃覆蓋面偏窄，覆蓋范圍不完善，且沒有發揮各個部門、各項制度的協同作用，導致雖然預算投入不少，但貧困率下降不多，救助效果不明顯。

一、墨西哥繁榮計劃的主要原則

一是注意發揮困難群眾的自助脫貧意識，發揮“造血功能”。在實際操作中，主要是對困難群眾給予金融優惠政策，包括提供優惠性貸款、小額金融補助等，幫助其困難群眾獲得必要的生產條件，靠自身能力脫貧。二是強調困難群眾的參與意識，注意聽取困難群眾的要求和呼聲。三是強調政府和受助對象的溝通，注意政策實施的透明公開。如，在原機遇計劃中，對于脫貧又返貧的，政府停止對家庭扶持不做解釋，但納入繁榮計劃實現脫貧后，政府會給予解釋。四是強調性別平等，注意發揮婦女的領導作用，鼓勵家庭婦女就業。五是強調各級政府責任分擔機制，注意整合聯邦、州、市政府力量，明確不同層級政府的責任和義務。目前，繁榮計劃資金采取各級政府共同投入機制，其中聯邦、州、市投入比大致為60%、20%、20%。根據不同項目和不同地區的財政貧困程度，出資比例有所不同。六是強調績效評估，通過第三方政府機構，對繁榮計劃的執行效果進行評估，并根據評估結果，不斷完善計劃方案，采取改進措施。七是強調有尊嚴的對待，保證政府提供服務的質量，注意將貧困家庭的孩子分散到政府舉辦的各類教育機構中，提供平等的醫療、營養標準，和普通群眾待遇一致。八是強調應保盡保，有救無類。即只要收入低于國家最低生活保障線，即可以享受政府提供的救助。九是強調發揮年輕人的潛力和能動性，注重引導年輕人和社會力量參與。對符合救助條件的年輕人，政府出資進行培訓，幫助其實現正規就業。

二、墨西哥繁榮計劃的主要特點

相較于以前的機遇計劃，目前的繁榮計劃有以下幾個特點：

一是覆蓋對象逐步擴大。1997—2002年，全國共覆蓋250萬個家庭，2003—2012年共覆蓋580萬個家庭，本屆政府計劃覆蓋650萬個家庭。在覆蓋人群方面，機遇計劃只覆蓋0～18歲（含適育年齡的女性青年），而繁榮計劃則擴展到22歲以下的青年人，包括對大學生提供助學金。

二是救助項目逐步擴展。機遇計劃，只是對正規教育的提供補助，繁榮計劃則對職業教育的學生也給予補助。機遇計劃提供的衛生保健服務，只涵蓋注射疫苗等3個項目，繁榮計劃涵蓋了27個項目。此外，繁榮計劃還擴大了食品提供的范圍，包括牛奶等，提高困難群眾營養水平。

三是注意發揮制度合力。機遇計劃，主要是社會發展部一家參與，且救助對象如申請機遇計劃，一般不能再享受其他計劃。但申請繁榮計劃的家庭，也可以同時申請其他計劃，可以兼得。

四是注意加強部門協作。近年來，墨西哥反貧困規劃非常注意加強部門融合。繁榮計劃就集合了很多部門的項目，是為國家反貧困規劃服務的。在聯邦、州和市政府，都建立了協調機制，一般都由社會發展部牽頭，其他有關部門積極配合，民間組織也參與其中。

五是建立統一的對象認定體系。聯邦根據地理位置和社會發展指數（包括收入、教育、衛生、家庭等一系列指標），同時與各部門數據進行共享、比對，形成了信息化的貧困地圖系統。然后，根據貧困地圖進行有針對性的救助。如，無錢上學則提供免費教育；不能享受充足的醫療待遇，則由政府給予必要的醫療救助。

六是實行分層救助。根據家庭收入的不同，將貧困家庭劃分為絕對貧困線以下和相對貧困線以下兩部分，絕對貧困的家庭可以享受所有救助項目，相對貧困的則只享受教育、衛生等部分救助項目，不享受食品救助。

在具體實施中，墨西哥的繁榮計劃也面臨一些困難和問題。一是提供實物幫助，針對性較差。和我國低保補差性救助不同，墨西哥政府提供的救助都是全額提供。同時，提供實物和服務幫助，也存在發放環節繁瑣、容易發生舞弊行為等弊端。二是存在騙保問題，且缺乏懲罰措施。墨西哥各項救助入口寬泛，少數人違法騙取救助待遇，政府發現后只是停止其享受的各項待遇，但沒有更多的懲罰措施。

三、對我國社會救助工作的啟示

墨西哥近年來的社會發展政策改革，特別是在社會救助領域啟動的“繁榮計劃”，對于我國社會救助工作具有一定的啟示和參考價值。

（一）注重制度統籌。2008年世界金融危機爆發后，由于經濟發展遲滯，失業人員大增，社會救助需求不斷提高，各國政府社會救助管理不斷強化，突出表現在中央層面逐步整合社會救助管理資源。墨西哥聯邦政府繁榮計劃以社會發展部為牽頭單位，統籌協調經濟部、財政部、衛生部、教育部等相關部門，將相關部門掌握的資源和物質整合到一起，形成了統籌的繁榮計劃。相對于原先社會發展部一家推進的機遇計劃，有效發揮了部門合力，充分體現了政府資金投入效益，取得很好的效果。在我國，也應參考墨西哥經驗，進一步密切部門協作，明確職責任務，充分利用全國社會救助部際聯席會議制度和地方政府建立的協調機制，探索各種跨部門的協同協作形式，形成社會救助合力。同時，在社會救助體系建設的頂層設計上，依法破解社會救助“碎片化”困局，按照整體規劃、全面推進的思路，綜合構建包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助，以及社會力量參與在內的社會救助制度體系，實現各項制度之間的有效銜接和協調發展。

（二）注重分類救助。墨西哥將窮人劃分為絕對貧困線以下和相對貧困線以下兩部分，并根據貧困程度的區別，提供不同的救助項目和救助內容。在我國，也應借鑒這一做法。應根據困難群眾貧困程度的不同，劃分為低保和低收入兩部分。其中，低保對象可以享受低保等生活救助，也可以享受醫療、住房、教育、就業等各專項救助；低收入對象則只享受醫療、住房、教育、就業等各項救助，不享受低保等生活救助，從而提高救助的針對性。當務之急，是擴大現有《社會救助暫行辦法》規定的醫療、教育、住房、就業等專項救助制度的覆蓋范圍，將其擴大到所有低收入家庭，形成梯度化的救助制度體系，避免救助的懸崖效應，發揮制度體系的綜合性合力。

（三）注重信息共享。墨西哥在聯邦層面借助信息化的貧困地圖系統，建立了統一的對象認定體系，實現救助對象信息化比對、信息化共享，非常值得我國參考借鑒。在我國，應依托低保信息管理系統，逐步建立城鄉困難群眾基本信息數據庫，實現社會保障、計劃生育、扶貧開發等相關信息的互聯互通，形成縱向貫通、橫向互聯的社會救助信息共享機制。同時，建立居民家庭經濟狀況核對信息平臺，形成省、市、縣（市、區）三級聯網的信息共享機制，為政府決策、數據查詢和動態管理提供依據。最后，建立慈善資源與救助需求的信息對接平臺，在受助人群和慈善主體間架起橋梁，暢通信息溝通渠道，提升救助效率和針對性。

（四）注重發展理念。墨西哥繁榮計劃的一個核心就是堅持發展理念，主要目的是改進貧困人口的生產技能，提高貧困人口的社會參與能力。我國也應借鑒這一理念，注重提升困難群眾自我發展能力，促進困難群眾積極參與、融入社會。一是堅持物質救助與服務救助并重。由傳統的、單一的物質和現金救助，轉向物質保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的綜合援助，實現社會救助的多樣化、組合化、專業化和個性化，最大程度發揮社會救助制度體系的綜合效用。二是注重造血式救助。通過完善教育救助、就業救助制度以及建立低保與促進就業、扶貧開發的聯動機制，提升救助對象自我發展能力。三是關注支出型貧困。探索擴大醫療、住房等專項救助的范圍，完善重特大疾病醫療救助，對支出型貧困家庭給予及時救助。

（作者單位：民政部國際合作司、社會救助司）