創(chuàng)新社會治理：成效、問題與推進路徑

談志林

創(chuàng)新社會治理：成效、問題與推進路徑

談志林

社會是國家的基石，創(chuàng)新社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。十八屆三中、四中全會就創(chuàng)新社會治理、提高社會治理法治化水平做出了重要部署， 2015年的《政府工作報告》進一步要求加強和創(chuàng)新社會治理，并就此做了具體安排。這是全面建成小康社會的必然要求，對新形勢下推進我國經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展意義重大。

一、2014年創(chuàng)新社會治理的主要舉措

2014年，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，民政、公安、司法、衛(wèi)生等部門合力探索社會治理創(chuàng)新，促進了社會和諧發(fā)展。

第一，穩(wěn)健推進社會組織管理制度改革。開展四類社會組織直接登記，全國直接登記社會組織3萬多個。進一步簡政放權，取消了全國性社會團體設立分支機構、代表機構的設立、變更和注銷登記審批。多數(shù)省份非公募基金會登記權限下放到了縣級、異地商會登記權限下放到了地市級。試點建立分層分級的社會組織稅收優(yōu)惠制度，首次將民辦非企業(yè)單位納入稅收優(yōu)惠范圍。制定支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務制度，全年中央財政支持社會組織參與社會服務項目448個，直接幫扶特困群眾235萬人。出臺社會組織反腐倡廉有關制度，結(jié)合年檢與抽查審計，加強社會組織監(jiān)督管理。規(guī)范黨政領導干部在社會團體兼職，推進社會組織去行政化。開展社會組織建設創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)建等活動。全年社會組織共吸納就業(yè)人數(shù)700余萬人，服務惠及數(shù)千萬人，向黨政機關提供各類政策建議數(shù)萬條。

第二，積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新。加強制度創(chuàng)新，多地制定（修訂）村委會組織法選舉辦法或?qū)嵤┺k法。探索城鄉(xiāng)基層民主協(xié)商和流動人口民主權利保障的方式方法，創(chuàng)新推進基層民主治理路徑。建設全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，鼓勵地方立足實情改革創(chuàng)新社區(qū)治理體制，探索社區(qū)、社會組織和社工“三社聯(lián)動”的基層治理模式。加強社區(qū)減負增效，健全社區(qū)工作者選拔、管理、培訓等機制。建立全國社區(qū)建設部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設。制定發(fā)布《社區(qū)公共服務綜合信息平臺基本規(guī)范》，推進智慧社區(qū)建設。健全社區(qū)服務體系，拓展服務內(nèi)容，創(chuàng)新服務方式。

第三，大力發(fā)展專業(yè)社會工作和志愿服務。出臺發(fā)展民辦社會工作服務機構制度，制定《社會工作服務項目績效評估指南》《兒童社會工作服務指南》等行業(yè)標準，全年政府購買社會工作服務項目近20億元。加強社工服務平臺和職業(yè)隊伍建設，全國已有民辦專業(yè)社工服務機構3300余家，開發(fā)社工專業(yè)崗位11萬余個，累計持證社會工作者15.9萬人。深入實施社工專業(yè)人才服務“三區(qū)”計劃，以農(nóng)村困境兒童、留守老人和留守婦女為重點，建構農(nóng)村社會關愛服務網(wǎng)絡。統(tǒng)籌跨省社工專業(yè)力量，幫助魯?shù)榈卣馂膮^(qū)建立本地化、可持續(xù)的社會工作服務網(wǎng)絡。推廣應用全國志愿者隊伍建設信息管理系統(tǒng)，開展注冊登記、項目發(fā)布和服務記錄，系統(tǒng)注冊志愿者160多萬人，全國志愿服務組織（站點）21萬個，常年參與志愿服務人數(shù)6500多萬人。鼓勵地方在社區(qū)建立志愿服務時間銀行制度，將志愿服務納入基層黨建，引導黨員帶頭參與志愿服務。

第四，有效強化應急管理。有效應對新疆于田、云南魯?shù)榈鹊卣鸷统瑥娕_風“威馬遜”等重特大自然災害，全年共啟動救災應急響應28次，救助受災群眾7500萬人次。制定出臺《特別重大自然災害損失統(tǒng)計制度》，修訂完善《救災應急工作規(guī)程》《受災人員冬春生活救助工作規(guī)程》。大力推進農(nóng)村住房保險，試點巨災保險。建立社會組織參與魯?shù)榈卣鹁葹姆掌脚_，引導社會力量有序參與救災工作。建立跨部門災害信息共享機制，開展社區(qū)風險評估、隱患排查、預案演練等工作。發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控機制作用，扎實做好防范埃博拉出血熱疫情輸入和援助西非國家抗擊疫情工作。有效應對人感染H7N9禽流感等疫情，做好云南魯?shù)榈卣鸬茸匀粸暮Α⑹鹿蕿碾y和社會安全事件的衛(wèi)生應急救援。

第五，探索深化社會綜合治理。堅持關口前移、源頭治理，堅持人民調(diào)解、司法調(diào)解和社區(qū)協(xié)商相結(jié)合，深入排查社會矛盾，及時化解不穩(wěn)定因素，積極預防、妥善處置群體性事件和個人極端事件，全年群體性事件數(shù)量同比下降21.1%。改革信訪制度，建立非正常上訪聯(lián)動處理機制，大力化解信訪積案，引導群眾依法逐級走訪，進京正常上訪和非正常上訪實現(xiàn)“雙下降”。推行“陽光信訪”和網(wǎng)絡投訴，引導群眾變走訪為網(wǎng)訪。全面推進社區(qū)矯正，建設公共法律服務體系，為低保群體、低收入群體和特殊案件當事人切實提供法律援助。加強未成年人社會保護試點，加大對流浪未成年人的教育矯治、回歸安置等工作。積極開展家庭暴力庇護服務，全國200多個城市設立家庭暴力庇護中心。

第六，切實保障公共安全。推進立體化社會治安防控體系建設，優(yōu)化警務部署，強化顯性用警，實施常態(tài)化巡邏和動中備勤、動態(tài)巡控，增強了社會治安防控能力。堅持打防結(jié)合，強化預警，推進“去極端化”工作，妥善處置系列暴恐案事件，依法嚴厲打擊民族分裂和嚴重暴力恐怖犯罪。組織開展治爆緝槍、打黑除惡、禁毒掃黃和打擊食品藥品犯罪、拐賣婦女兒童犯罪等打擊整治行動，全年8類嚴重暴力犯罪案件立案數(shù)同比下降16%。推進安全生產(chǎn)管理體制改革，健全安全監(jiān)管和隱患排查治理機制，開展火災、交通、礦山和建筑施工等安全整治行動，全國事故總量、重特大事故和重點行業(yè)領域事故持續(xù)下降。開展食品藥品專項整治，著力治理“餐桌污染”，食品藥品市場秩序逐步規(guī)范。打擊整治網(wǎng)絡造謠炒作，推動網(wǎng)上精神文明建設，引導網(wǎng)絡輿論，凈化網(wǎng)絡環(huán)境，維護了網(wǎng)絡安全。

二、新時期加強和創(chuàng)新社會治理的緊迫性

一年多來，社會治理創(chuàng)新取得了不少進展，但總體尚處于點題開局階段。新時期加強和創(chuàng)新社會治理形勢很好，機遇難得，但問題尚多，挑戰(zhàn)不少，依然任重而道遠。

第一，理論短缺對加強和創(chuàng)新社會治理的制約。當前支撐社會治理創(chuàng)新的理論明顯短缺，可供借鑒的西方治理理論本身尚不成熟，理論界的爭議頗多。同時，由于中西制度環(huán)境的巨大差異，治理理論的中國適用性問題也應觸發(fā)深思。如何既借鑒西方當代理論的有益成果，又立足中國國情，植根鄉(xiāng)土社會，從實踐中概括提煉，創(chuàng)新構建中國本土化的社會治理理論，為社會治理創(chuàng)新實踐提供理論指導，是當前十分艱巨的任務。

第二，認識偏差對加強和創(chuàng)新社會治理的障礙。一方面，對社會治理的緊迫性認識不足。特別是當前經(jīng)濟下行壓力加大，調(diào)結(jié)構、穩(wěn)增長的任務很繁重，容易滋生經(jīng)濟發(fā)展壓倒一切，社會治理可以放一放的思想。同時，還有的囿于傳統(tǒng)思維，擔心加強和創(chuàng)新社會治理會還權于社會，弱化政府對社會的控制力，有可能影響現(xiàn)有大局穩(wěn)定。另一方面，對社會治理的內(nèi)涵認識不清。有的認為社會治理是社會管理的翻版，只是方法有所不同，而未曾認識到治理是管理與服務的有機融合。加強和創(chuàng)新社會治理的內(nèi)涵除了深化拓展原有社會管理的適當內(nèi)容之外，更在于發(fā)展社會服務。

第三，實踐不足對加強和創(chuàng)新社會治理的挑戰(zhàn)。盡管各地各部門就社會治理創(chuàng)新做了諸多有益探索，但這些探索多具有局部性、試點性和零碎性特點，所得經(jīng)驗缺少普適性，尚未形成可復制、可推廣的治理創(chuàng)新模式，整體社會治理實踐還明顯不足。由于社會治理茲體事大、涉及部門眾多，責任部門和統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構尚不明確，組織部署全社會的治理創(chuàng)新實踐難度很大。當前中央關于社會治理的部署還比較宏觀，主要是方向性指引，具體路徑還有賴于各地各部門的實踐探索和經(jīng)驗積累。因此，在實踐中探索社會治理創(chuàng)新尤為迫切。

第四，社會問題復雜多樣對加強和創(chuàng)新社會治理的迫切要求。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型階段，社會問題累積多樣，涉及領域眾多，成因復雜，波及面廣，社會治理難度加劇。一是基層社區(qū)治理紛繁復雜。單位社會形態(tài)日漸消解，社會個體和多樣化的訴求逐步回歸基層社區(qū)，社會問題和矛盾也容易集中浮現(xiàn)于社區(qū)，而社區(qū)對這些社會個體的協(xié)調(diào)參與、有序規(guī)范和服務供給能力還比較弱，基層自治的壓力空前加大。二是社會自組織能力提升，社會組織發(fā)展勢頭迅猛，社會參與、權益維護等訴求越來越多，監(jiān)管治理的難度越來越大。同時社會組織對高度離散化的社會個體的再組織、再動員能力較弱，治理主體的作用發(fā)揮明顯不足。三是網(wǎng)絡社會安全已成為影響國家安全和社會穩(wěn)定的突出問題，而現(xiàn)有的防范、打擊技術和管理手段明顯滯后。四是公共安全形勢嚴峻。我國仍處于刑事犯罪高發(fā)期，黑、拐、騙和暴力犯罪時有發(fā)生；全球恐怖活動明顯升溫，我國反恐斗爭形勢更加復雜嚴峻。同時，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和“三期疊加”新形勢給安全生產(chǎn)帶來了新情況、新挑戰(zhàn)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、非傳統(tǒng)高危行業(yè)安全風險凸顯。

三、推進創(chuàng)新社會治理的路徑

新時期，加強和創(chuàng)新社會治理，應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，尊重社會規(guī)律，依靠社會公眾，動員社會力量，創(chuàng)新體制機制，拓展社會協(xié)商，發(fā)展社會服務，推動政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，形成多元共治局面。

（一）激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的重要主體作用。健全法規(guī)政策，加快修訂《社會團體登記管理條例》等，制定四類社會組織直接登記辦法和管理辦法，完善公益性捐贈稅前扣除、非營利組織自身收入免稅等財稅政策，推進社會組織依法治理。深化社會組織管理制度改革，落實行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為社會組織。推進政府向社會組織購買服務、轉(zhuǎn)移職能工作，支持社會組織積極參與協(xié)商民主建設，發(fā)揮社會組織團結(jié)社會成員、規(guī)范社會秩序和發(fā)展公益服務的作用。建立多部門協(xié)作的綜合監(jiān)管體制和聯(lián)合執(zhí)法機制，強化社會組織監(jiān)管。健全法人治理結(jié)構和內(nèi)部民主機制，加強自治能力建設。

（二）夯實治理基礎，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層群眾自治和社區(qū)治理。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政權力的制約和監(jiān)督機制，試點建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務型政府，探索推進街道職能轉(zhuǎn)變和服務管理方式創(chuàng)新。深化基層群眾自治，健全村（居）民自治法律法規(guī)，深化村務公開民主管理實踐，強化村級民主監(jiān)督。制定加強社區(qū)民主協(xié)商的意見，健全村（居）民主協(xié)商議事制度和社區(qū)對話機制。建好全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，積極探索社區(qū)治理的新路徑。推進智慧社區(qū)建設，完善社區(qū)服務體系。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設，大力推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務。

（三）發(fā)展社會服務，逐步提升惠及全民的社會服務水平。試點養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革和公辦養(yǎng)老機構改革，逐步建立健全政府購買養(yǎng)老服務、高齡和失能老年人補貼、養(yǎng)老機構責任保險等制度，探索老年人長期護理保險制度，完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策和服務網(wǎng)絡，推進養(yǎng)老服務設施建設。以困境兒童和農(nóng)村留守兒童為重點，發(fā)展基層兒童保障服務。建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，強化殘疾人權益保障。構建專業(yè)社會工作服務體系，制定社會工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵政策，發(fā)展社會救助、禁毒戒毒等專項社會工作服務。探索專業(yè)社工帶領志愿者服務機制，加快發(fā)展志愿服務組織，規(guī)范志愿者招募、培訓，引導開展志愿服務。落實促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的政策，健全慈善捐助減免稅制度，試點慈善信托，推進慈善超市創(chuàng)新建設。

（四）推進應急治理，切實增強社會風險防范與處置能力。整合民政、衛(wèi)生、交通、地震、氣象等部門力量，健全分級負責、屬地為主、相互協(xié)同的應急治理體制，完善社會應急動員和災難預警、應急響應、損害評估等機制。加強自然災害救助精細化、規(guī)范化管理，建立社會力量參與救災服務平臺，提升防災救災減災綜合治理能力。加強公共衛(wèi)生應急體系和應急救援能力建設，做好突發(fā)公共事件的衛(wèi)生應急和醫(yī)學救援工作。密切關注國際國內(nèi)傳染病疫情形勢，深化發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控機制作用，做好傳染病疫情防控。建立社會輿情研判和重大風險應急處理機制，做好調(diào)結(jié)構等過程中的重大風險評估工作，及時治理行業(yè)性、區(qū)域性社會風險。

（五）創(chuàng)新社會綜合治理，促進社會和諧。發(fā)揚中華民族傳統(tǒng)家庭美德，注重家庭、家教和家風建設，發(fā)揮家庭在社會治理中的“微循環(huán)”作用，促進代際和睦、夫妻和諧、兄弟相親、朋友相近。拓寬社會協(xié)商渠道，探索建立多元多層的社會協(xié)商機制，引導社會組織、社區(qū)組織和基層群眾就社會治理開展民主協(xié)商，在協(xié)商中聚合社會力量，形成社會共識。適應經(jīng)濟新形態(tài)，排查分析社會矛盾，找準深化改革、發(fā)展經(jīng)濟與改善民生、保護環(huán)境等方面的平衡點，完善調(diào)解、仲裁、行政栽決和復議、訴訟等多元化糾紛解決機制，提高防范化解社會矛盾的實效。重點加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設，完善調(diào)解工作網(wǎng)絡，提高調(diào)解質(zhì)量和效率。推進公共法律服務體系建設，拓展服務領域，提升法律服務質(zhì)量和水平。深化信訪制度改革，開展信訪法治建設年活動，建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度，綜合運用網(wǎng)上信訪信息新平臺，及時就地解決群眾的合理訴求。探索建立以家庭監(jiān)護為基礎、社會監(jiān)督為保障、國家監(jiān)護為補充的未成年人監(jiān)護制度，構建行政保護與司法保護相銜接的未成年人保護工作機制。做好社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理、教育矯正和適應性幫扶工作，促進其安心改造并融入社會。

（六）強化公共安全治理，保障群眾生產(chǎn)生活安全。樹立總體安全觀，堅持底線思維、問題導向，切實提升維護國家安全和社會安全能力。完善機制銜接、強化整體防范，統(tǒng)籌推進“六張網(wǎng)”一體化建設，加快創(chuàng)新社會治安防控體系，建設平安中國。加強公共安全管理，既嚴密措施、嚴格管理，嚴防發(fā)生重特大案事件和群死群傷治安災害事故，又注重創(chuàng)新方式，最大限度方便群眾生產(chǎn)生活。建立常態(tài)化打擊整治機制，整治黑拐槍、盜搶騙和黃賭毒等社會治安頑癥，嚴厲打擊暴恐犯罪。建設網(wǎng)絡安全保障體系，引導網(wǎng)站、網(wǎng)民強化網(wǎng)絡安全意識、社會責任意識和自律意識，強化互聯(lián)網(wǎng)基礎管理，提升依法治網(wǎng)能力，推進網(wǎng)絡社會治理。加強安全生產(chǎn)法治建設，健全安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管的方式方法，推進第三方參與監(jiān)管，運用市場機制推動安全生產(chǎn)。深化食品藥品改革，強化法治秩序，創(chuàng)新綜合監(jiān)管體制機制，健全覆蓋全程的監(jiān)管制度，提升食品藥品安全的社會共治能力，確保人民群眾飲食無憂、用藥放心。

（作者單位：民政部研策研究中心）