關于構建覆蓋城鄉法律服務體系建設的思考

樂山市司法局

黨的十八屆四中全會公報明確提出了“建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系。”公共法律服務是指旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。具體包括：為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動，開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務，為經濟困難和特殊案件當事人提供法律援助，預防和化解民間糾紛的人民調解活動等。改革開放以來，我國法律服務事業取得了長足發展，法律服務體系已初步形成，法律服務門類逐步完善，法律服務領域日益拓展，法律服務隊伍不斷壯大，法律服務制度日益健全。《律師法》、《公證法》、《法律援助條例》 頒布實施，一大批部頒規章和行業規范相繼制定出臺，中國特色社會主義法律服務制度體系日趨完善。

一、樂山市法律服務體系基本情況

就樂山市而言，截止2015年6月，全市法律服務隊伍已擁有法律援助機構12 家，律師事務所39 家，執業律師431人，公證機構12 家，執業公證員39人，基層法律服務所36 家，基層法律服務工作者144人，司法鑒定機構1 家，司法鑒定人81人。近年來，全市法律服務隊伍通過組建政府法律服務團、參與領導接訪、信訪接待、惠民幫扶法律援助工作，為領導接訪當好參謀和助手，為來訪群眾提供法律、政策咨詢和服務；開展服務群眾“法律服務進千村”、“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作、“八件實事”、“法律七進”、構建“一小時法律援助服務圈”等一系列的活動組織廣大法律服務人員深入農村、機關、社區進行法制宣傳、法律咨詢、法律體檢、法律援助、調解糾紛等法律幫助，全市的法律服務隊伍在推進依法治國、維護社會和諧、促進經濟社會發展中發揮著越來越大的作用。

二、樂山市法律服務體系存在的主要問題

（一）法律服務人員分布不均

少數民族地區、邊遠山區法律服務人員欠缺，全市法律服務人力資源發展分布很不均衡。受經濟發展的制約，39 家律師事務所，其中22 家律師事務所、256 名律師（占全市律師總數的59.4%）集中在市中區；而地處邊遠的金口河區、馬邊彝族自治縣、峨邊彝族自治縣三個區縣的律師總共才13人，僅占全市律師總數的3%，而且峨邊至今沒有法律援助律師。

（二）法律服務管理有待加強

因為《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》 廢止了國家工商總局、司法部《關于加強對法律咨詢服務機構管理的若干規定》，取消了設立法律咨詢公司的前置性審批（經過司法行政機關批準才能去工商注冊）。目前，除司法行政機關依法審批的律師事務所、基層法律服務所、公證處、司法鑒定中心從事有償法律服務外，還有大量的工商部門登記的社會法律咨詢服務機構、無序公民代理從事有償法律服務，這影響法律服務市場健康發展。僅犍為縣玉津鎮近年來就設立了6 家法律咨詢服務機構，從事有償法律服務。特別是在交通事故案件中，超過60%以上的案件并非由律師或基層法律工作者代理，但司法行政機關缺乏對法律服務市場監管的職能。

（三）法律顧問制度尚不完善

黨委政府及部門對法律顧問工作認識不足，重視不夠。一是律師擔任政府法律顧問團成員的工作，只是完成政府相關咨詢工作，實際工作量少，法律顧問更多地成一種榮譽。二是有的單位存在顧而不問，把顧問律師當作擺設，可有可無。有的單位依法行政意識淡泊，法律風險防范意識不強，特別是對單位重大事項的決策、運作階段不愿顧問律師介入，待風險、事故、糾紛出現后，才找顧問律師解決。由于時間原因，有的重大決策法律顧問前期沒有介入，既不了解情況，又沒有足夠的時間去進行全面的審查、研究，作為顧問往往難以有效地提出最佳的意見或建議，不利發揮法律顧問的作用。三是主動要求請法律顧問的單位很少，多數政府法律顧問合同是靠律師事務所主動爭取，多方協調才完成簽約的。四是政府法律顧問缺乏經費保障，有償采購服務的意識較為淡薄，絕大多數法律顧問工作都是義務服務，沒有報酬。即使是有償服務，還存在費用低、到位情況差等問題。

（四）律師“三難”問題仍然存在

由于《律師法》 在對監督制約律師權利機制、控辯雙方對案件證據知悉權的規定上不夠健全，導致律師在執業過程中還不同程度地存在“會見難、閱卷難、調查取證難”等情況。

三、構建完備法律服務體系的舉措

當前，建設完備的法律服務體系，是全面推進依法治國的重要內容，我們將進一步拓展法律服務平臺，全面整合法律服務資源，大力推進司法體制改革，進一步健全全市覆蓋城鄉的法律服務體系。

（一）拓展平臺，全面整合法律服務資源

通過出臺扶持措施鼓勵有條件的律師事務所到欠發達地區設立分支機構，律師事務所結對幫扶，發展社會法律服務力量，鼓勵引導社會力量，包括法律職業資格證書持有者、法律院校師生以及其他具有法律專業素質的人員，參與公共法律服務，壯大法律服務志愿者隊伍等形式，解決邊遠地區法律服務資源不足問題。加強市、縣兩級法律服務熱線平臺基礎設施建設，統一建設“12348”法律服務熱線平臺，組織法律服務人員在線值班，提供聲訊法律咨詢和法律服務引導，把法律服務熱線與網站、短信、微博、微信等結合起來。擴大法律援助范圍，完善法律援助組織網絡，完善法律援助制度，實現法律援助應援盡援、應援優援。

（二）開展試點，大力推進法律顧問制度

積極推進公職律師、公司律師試點工作。積極爭取黨委政府的支持，制定本級、本轄區內的政府購買法律服務指導目錄，建立健全評價機制和管理辦法，將各部門法律顧問合同的簽訂作為依法行政或綜合治理中的重要內容，對其進行年度工作考核，并將發揮法律顧問作用情況納入依法行政工作考核內容，促進公共法律服務常態化。積極推動將公共法律服務經費列入財政預算，將公共法律服務事項納入政府購買項目，促進基本公共法律服務常態化、可持續，推動建立公益性法律服務補償機制，對積極參與公共法律服務的機構和人員，通過獎勵、表彰、免費培訓等方式給予補償和激勵。

（三）加強監管，著力規范法律服務市場

按照“誰主管、誰負責”的原則，完善司法行政部門的監管方式、考核手段和監督約束機制，同步搭建社會監督平臺，切實規范法律服務的市場準入、執業范圍、工作作風等行為。加強與公安、工商、稅務等部門的密切配合，聯合開展執法檢查行動，依法查處非法提供法律服務的行為，避免“失之于寬、失之與軟”，推動形成統一、規范、有序、健康的法律服務市場。

（四）強化保障，創造良好律師執業環境

司法行政機關、律師協會與公安、法院、檢察院加強溝通對接，聯合商討、集中研究律師執業過程中的新情況、新問題，適時修正不符合 《律師法》 規定的工作制度、辦案規定，對偵察、起訴、審判各環節工作進行規范，進一步解決好律師執業中的“三難”問題，落實好律師維權工作，為其開展工作創造更好的執業環境。

（五）統籌協調，推進法律服務體系建設

加強組織領導、強化督查落實、注重宣傳引導，加快推進公共法律服務體系建設納入公共服務體系建設規劃。各級司法行政機關作為公共法律服務體系建設的具體實施者、推動者，在當地黨委政府領導下，做好方案制定、統籌協調、組織實施和日常監管等工作，主動加強與相關部門的聯系和溝通，爭取支持和配合。落實工作任務，制定工作措施，建立考評機制，充分運用報刊、廣播、電視、網絡等媒體，采取多種形式，加強對推進公共法律服務體系建設的宣傳，為加快推進公共法律服務體系建設營造良好的氛圍。