樂山國有林場林區改革的現狀、問題及對策建議

樂山市林業局

為認真貫徹中共中央、國務院 《關于國有林場改革方案》 和 《國有林區改革指導意見》，穩步推進樂山市國有林場林區改革，加速推進生態文明體制改革，就全市國有林場林區改革的現狀、存在的問題及下步工作建議進行了深入的調查和研究。

一、基本情況

（一）國有林場林區機構設置情況

樂山市現有森工企業4 個，國有林場8 個（1個財政全額撥款事業單位、3 個財政差額撥款事業單位、4 個自收自支事業單位）、1 個自然保護區（差額撥款事業單位）、2 個國有苗圃（1 個差額撥款事業單位、1 個自收自支事業單位）、1 個留守國有林場（自收自支事業單位）。

（二）現有人員編制情況

截止2014年12月，全市國有林場和森工企業現有在冊職工1778人，離退休人員4184人。在冊職工按年齡劃分：30 歲以下20人，30-39 歲391人，40-49 歲1104人，50 歲以上236人。按單位性質劃分：企業1458人，自收自支96人，差額撥款137人，全額撥款88人。12 個林業事業單位核定編制366人，現有職工321人。其中：國有林場8 個，核定編制306人，在職244人，退休163人；自然保護區1 個，核定編制26人，在職41人；國有苗圃2 個，核定編制24人，在職31人，退休15人；留守國有林場1 個，核定編制10人，在職5人，退休3人。

（三）國有林場林區林業資源狀況

截至2014年12月，全市國有林區經營面積332.06 萬畝，占全市有林地面積的31.7%，其中國有林場經營面積150.29 萬畝（不含川南林業局兼并的金口河林場），地方小型采伐企業21.75 萬畝，自然保護區33.45 萬畝，重點森工企業126.55萬畝（含兼并的金口河林場15.5 萬畝）。

二、存在的主要問題和困難

自上世紀90年代以來，部分林場和森工企業逐步陷入資源危機，資金危困的雙重境地。特別是國家在南方集體林區實施天然林停采停伐后，這種表現尤為突出，發展和穩定的壓力增加。不同程度面臨生產經營困難、經費保障不足、年齡結構老化、管理難度增大等問題。

（一）創收能力不足導致生產經營困難

長期以來，樂山市國有林單位以單一木材生產加工為主，重伐輕造，產業基礎薄弱，轉型轉產能力差。自天然林保護工程實施以來，出于生態建設保護和水源安全需要，嚴格限制森林采伐，林區林場收入嚴重不足，無法保障基本生產生活需要。近十年來，多數國有林場、森工企業主要依靠國家天然林保護工程資金維持生產經營活動。

（二）人員嚴重老化導致發展動力缺失

全市國有在冊職工1778人中30 歲以下的僅占20人，占1.1%。30 至39 歲391人，40 至49 歲1104人占62.1%，50 歲以上263人占14.8%，初中以下文化程度的人員占比較高，整體上呈現專業技能不足、人員結構老化、高水平人才匱乏的局面。

（三）收人待遇低下導致工作熱情不高

全市大部分國有林場林區職工年收入低于22000 元，沐川縣伐木場作為國有小采企業，在2010年前職工工資水平長期低于本地最低工資標準，目前在職職工最高月收入不足1900 元，扣除“五險一金”，月收入普遍1200 元左右，最低的不足1000 元。這些嚴重影響隊伍的穩定和工作積極性的發揮。

（四）林地量小質差，人均森林資源面積小

全市國有林區現有經營總面積332.06 萬畝，職工人均經營面積不足1 萬畝，特別是沐川縣森林經營所林總地面積2.89 萬畝，沐川縣伐木場林地面積1.68 萬畝，馬邊覺羅豁公司8 萬畝，金口河林工商聯合公司8 萬畝。

（五）權屬劃分不清導致林權糾紛普遍存在

樂山市國有林地于20 世紀80年代由同級人民政府劃定權屬并確權頒證，林區林場堅持定期巡護，及時與周邊村民業主溝通宣傳，未發生大面積的林權爭議。因近年來木材價格上漲，林地價值突顯，林場周邊鄰界的鄉鎮有村民越界經營，甚至發生要求重新確權的行政申請和訴訟。

三、國有林場林區改革建議

（一）明確功能定位，實行分類經營管理

堅持“分類指導、歸口管理、體制創新”，根據林場實際合理界定林場屬性，厘清權屬爭議，推動功能相同、性質相近林區林場整合管理，避免多頭管理和管理“缺位”，形成功能定位明確、人員精簡高效、資源監管分級實施的林場管理新體制；科學確定國有林區的功能定位，實行分類經營和管理。按照發揮的功能作用主要分為兩類，一類是生態公益性林場，一類是商品經營性林區。生態公益性林場由國有林管理單位代表國家行使對公益林的管理職能，定性為公益性事業單位，依照管理權限和管理面積，合理核定編制人數，納入地方財政預算；商品經營性林區實行企業化管理，按市場機制運作，自主經營，自負盈虧。部分林場涉及市場化經營的，應剝離企業經營業務，確保國有林場與保護培育森林資源、維護國家生態安全功能相適應。

（二）尊重職工意愿，合理分流安置職工

按照“內部消化、以人為本、確保穩定”的原則妥善安置國有林場在冊職工與離退休人員，不采取強制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，將林場在職職工按事業單位人員管理納入財政供養體系，離退休人員按規定納入社會保障范疇，確保林場職工基本生活保障。國有林區改革方案要充分聽取職工群眾意見，要經過職工代表大會討論研究并按程序報批通過。國有林區改革后，所有職工檔案一次性轉入，當地人力資源和社會保障局，按照自主設崗，自然消化、自愿置換的原則，多渠道分流和安置職工。按照只減不增原則，通過自然減員、鼓勵職工自謀職業（自愿）、提前退休（符合特殊崗位政策）、內部調劑（向自然保護區、森林公園、濕地公園轉移）和工作調動（系統外）等方式，多渠道做好人員分流。

（三）創新管理機制，加強隊伍建設

建立公開公平、競爭擇優的用人機制，嚴格按照事業單位人事管理辦法考核聘用新進人員，適當放寬艱苦地區國有林場專業技術職務評聘條件。加大林場職工培訓力度，提高國有林場人員綜合素質和業務能力。逐步建立權責利相統一，管資產與管人、管事相結合的國有林場森林資源資產管理體制。制定完善與改革后相適應的工作、考核、獎懲、考勤等管理制度。實行崗位責任績效管理和事業單位人員聘用制度，建立健全體現崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。

（四）多方籌措資金，確保改革順利進行

國有林區改革是一個龐大的系統工程，涉及面廣，政策性強，地域差異性大。問題復雜，需要充足的資金作保障。改革既要發掘森林資源的最大效益，整合原有的天然林資源保護工程、退耕還林工程后續產業等政策項目資金；更要爭取國家重點生態功能建設財政轉移支付資金；還要明確地方財政在國有林區改革中的責任，特別是公益性管理單位，要由地方財政兜底，才能保障國有林區改革的順利進行，從而保證國有林區森林資源安全和林區社會和諧穩定。按照自愿、平等協商原則對各類林場債務進行積極化解。對于正常金融債務，到期后依法予以償還。林場無力償還部分，應由省級政府、銀行制定具有可操作性的化解政策。其他不良債務，確因政策調整等原因無法償還的，經審核后可根據實際情況采取延期償還等方式進行債務重組。

（五）完善保障體系，維護職工合法權益

在國有林區改革過程中，處理職工養老、醫療保險等社會保障，既要解決現實問題，切實解決好遺留問題，又要解決好改革后職工將面臨的困難問題，切實維護職工的合法權益。