英國社區治理的發展脈絡及其經驗

英國社區治理的發展脈絡及其經驗

英國社區治理的基本脈絡

通過實施社區發展計劃來加強社區治理是英國社區治理的總體特點。從二十世紀初期算起，英國的社區治理歷史大致可以分為兩個階段。第一階段指的是社區發展計劃在英屬殖民地和海外領地的實施階段，第二階段指的是社區發展計劃在英國本土的實施階段。兩個階段的分界線出現在1960年代中期。

就第一階段即本土之外的實踐而言，從實施時間來看，英國在其殖民地和海外領地推動社區發展運動的最早歷史可以追溯到1940年代前后。其中，社區發展計劃在英屬非洲殖民地的實施始于1939年。從實施范圍來看，社區發展計劃幾乎在所有的英屬殖民地和海外領地鋪開，參與社區遍布非洲、亞洲、大洋洲以及拉丁美洲，其中，僅非洲地區的參與國家和地區就多達140多個。從實施重點來看，起初社區發展運動主要在廣大農村地區實施，但是到了1950年代末期和1960年代初期，城鎮社區的發展計劃也得以啟動。從實施路徑來看，早期的社區運動通常從教育入手，致力于傳達思想、培養居民自我意識以及樹立尊重權威和理解他人的意識等教育工作。中期以及后期的社區發展路徑轉向推動經濟增長。從實施成效來看，社區發展運動所實施的地區一般都發生了巨大社會變遷，尤其是經濟得到快速增長。同時，隨著社區發展計劃的實施，社區發展理念逐步深入人心，社區發展甚至逐漸內化和“升華”為殖民地政府的重要工作目標。

當英國在其殖民地和海外領地推動社區發展運動時，英國本土也開展了一些社區發展活動，不過，此時的社區活動僅僅具有“社會學旨趣”而沒有“政治學旨趣”，尚未成為福利政府提供社會服務和市民大眾捍衛家園的替代性方案。但是，時至1960年代中期，一連串似乎不同但又密切相關的社會趨勢幾乎同時到達了一個發生質變的關鍵節點，作為重要潛在政治力量的社區組織逐漸成為人們關注的焦點，也喚起了政府和政黨對社區組織以及社區的重視。自此，具有“政治學旨趣”的社區發展計劃在英國本土得以施行。

英國政府在其本土所推行的社區發展運動在一定意義上是對其在殖民地和海外領地做法的復制。但是，因為不同時期具有不同的突出社會問題，不同時期社區發展的支持來源不同，不同時期政策的主要內容不同，不同時期所生產出來的新知識以及所涌現的新理念不同，所以，作為對這些因素的總體回應，社區發展在不同時期表現出不同的特點。1960年代是社區發展“凱歌高唱”的年代，多數項目得以順利實施并獲得令人滿意的收效。1968年至1970年代中后期甚至被譽為英國社區發展的“黃金時期”。1970年代是社區發展“不斷出擊”的年代，草根層面的活動非常頻繁，政府積極回應各類社區和個人問題，社區發展領域不斷擴展。1980年代是社區發展的“自我防衛”時期，諸如“社區關懷”“到地方去”“社區商業”之類的不少具有自我防衛性質的社區活動得以開發和實施。1990年代早期，英國社區發展處于穩步推進階段，英國政府重點推出了“城市挑戰計劃”。時至1997年，“新工黨”在大選中獲勝，托尼·布萊爾首屆政府成立。與“老工黨”所主張的以國家為中心的福利社會主義和撒切爾領導的保守黨所主張的激進自由市場個人主義不同，布萊爾領導時期的“新工黨”奉行的是介于兩者之間的“第三條道路”。在這一背景之下，社區發展迎來新的發展機遇。進入二十一世紀，社區發展迎來了“再次擴展”。社區的職業化程度越來越高。社區參與幾乎在所有復興、包容和健康改善項目中都扮演重要角色，社區發展組織擁有大量機會影響政府相關決策。同時，政府、志愿者組織、社區之間，以及各類行動者之間的合作伙伴關系建設受到高度重視，“全英賦能合作”項目在全國各地得到開展。另外，環境問題、農村社區發展問題以及社區發展評估問題等成為社區發展重要議題。

英國社區治理的經驗

無論在宏觀層面還是微觀層面，無論在技術上還是戰略上，英國在社區治理領域留下不少值得思考和研究的經驗。就戰略層面而言，以下幾點經驗尤其值得關注：

其一，把社區作為具有戰略價值的治理平臺。從1940年代中期到1960年代中期，社區發展是當時英國殖民政策不可或缺的組成部分，英國政府為此將社區發展納入了當時殖民政策框架,專門設置殖民辦負責管理和協調相關工作與事務。社區工作者在實踐中通常被要求利用社區發展計劃培養社區與外部世界、社區居民與殖民官員、殖民地與宗主國之間的“共同感”。從1960年代中后期以來的本土實踐來看，面對不同時期的不同困難，英國政府把社區作為重要的工作抓手以及解決問題的機制。尤其是在“新工黨”的意識形態框架中，社區既是“問題”也是“答案”，是推行各項社會政策的有效工具，社區參與則被賦予重要意義，受到地方政府和中央政府前所未有的高度重視。“社區首創”成為很多政策性項目所采用的核心方式；自下而上模式在“城市復興”項目中受到大力支持和鼓勵；即便在“政府主導”項目中，地方政府也將社區放置核心地位并充分發揮其工具性作用。

其二，把培養社區工作人才作為社區治理首要目標。英國在本土之外實施社區發展計劃時期，由于社區發展本身在當時尚處于初步探索階段，社區工作職業化程度不高，英國政府設置的殖民辦以及英屬殖民地和海外領地有關職能部門非常重視社區工作人才的培養，通常把培訓推動社區發展的各級領導人作為社區發展的首要目標。為此，各級有關部門和組織制定并實施了分層分類抓好社區工作人才培訓的計劃。以培訓對象作為劃分依據，主要包括政府官員培訓和社區工作者培訓兩大塊，培訓地點多設在劍橋大學等世界知名高校。以主辦單位層級作為分類依據，可以劃分為三個層次：第一個層次是在英國舉辦各種課程班和召開專題會，為來自英國本土以及殖民地和海外領地的社區工作骨干提供教育服務；第二個層次是各殖民地國家組建專門的培訓機構，通過開展系統教育為社區發展培訓專門人才；第三個層次是各實驗地區根據社區發展工作實際需要適時舉辦各類培訓班。而且，各級有關部門和組織堅持以培養“全科式”社區工作人才為導向。當時一般認為，社區發展工作者必備以下幾種能力素質：一是了解當地居民的能力，二是組織開辦課程培訓的能力，三是把握政策的能力，四是像商人一樣推銷社區發展計劃、吸引廣大居民參與社區發展運動的能力等。為此，各種培訓和培養機構在教學內容上進行了積極回應繼而進行了精心設計，突出了政策理論、基本技能和實用技術的有效結合。另外，當時各級有關部門和組織還非常注意整合各類既有資源以加快社區工作人才的培訓，同時，定期或不定期招募和培訓志愿者及時補充社區工作人才。

其三，統籌抓好社區發展和社區治理。當英國在其海外領地和殖民地推行社區發展計劃時，將社區發展定義為：人們通過自身的努力同地方政府一道改善社區的經濟、社會、文化條件，從而使得社區生活融入國家發展并為民族進步貢獻力量的進程。其中，社區居民的主動參與，以及政府提供技術或者其他方面的服務以培養和刺激社區居民的主動行為和首創精神，是推動社區發展的兩個必要條件。這一概念有效揭示了將社區發展和社區治理有機統一的主張。在本土實踐階段的不少時期，英國政府將社區發展和社區治理有機統一的主張同樣付諸了實施。自1997年5月以來，“鄰里關系重建”以及“社區新經營方案”這兩個項目的推出，一是實現了從對物質的重視到對人的重視的轉變，二是再次將“參與”推到“旗艦性特征”的位置，積極倡導當地居民參與到影響他們日常生活的服務和決策當中去。在北愛爾蘭地區，社區發展的目的定位為“通過社區關系來管理沖突”。該地區的資金分配規定顯示，某個社區的群體可以得到資助的條件是——它所使用的資金和所開展的工作必須涵蓋其他社區。這種鼓勵跨越政治區分的做法，被認為具有微妙的政治性，對于形塑北部地區的社區發展以及區域治理具有關鍵作用。

其四，高度重視社區理論的研究與運用。英國兩個階段尤其是本土的實踐充分顯示：該國各級有關部門和各類組織非常重視社區發展和治理理論的研究、推介以及運用，而且理論與政策之間的關聯程度之高值得肯定。具體說來，一方面，社區理論研究和產出既是對不同時期不同問題的回應，也是對不同時期不同知識和理念的運用；另一方面，社區理念以及相關理論在不同時期對社區發展實踐產生著重大的影響。例如，在1960年代，著名的研究報告西伯曼報告建議將社區工作納入社會工作框架，強調要在社會工作語境下制定社區工作操作方案，而隨后不久社區工作即成為社會工作的一部分。在1970年代，社區發展原則和方法被運用到兒童關懷志愿服務組織以及成人教育服務當中，包括蘇格蘭地區的斯特拉斯克萊德地方委員會在內的地方當局認定社區發展是“反剝奪”的核心方法，在女權理論的影響下社區健康工程得以啟動。時至1990年代末期，托尼·布萊爾及其智囊使得社區成為“新工黨”新的意識形態的基礎性概念，與參與、社會資本、責任等幾個核心概念一同構成“新工黨”意識形態的支柱性基石。至此，（進入意識形態框架的）社區理念及其相關理論更加深刻地影響英國經濟、政治、社會和文化的發展。

（王艷紅）