關于法律援助案件質量管理的一些思考

沈燕萍（浙江省杭州市法律援助中心副主任）

關于法律援助案件質量管理的一些思考

沈燕萍（浙江省杭州市法律援助中心副主任）

“同行評估”制度被稱為“法律援助質量控制制度中的黃金準則”。在司法部、浙江省司法廳的統一領導下，杭州市于2012年、2013年兩次開展了法律援助案件“同行評估”試點。2012年，杭州市作為司法部確定的全國法律援助案件質量評估首批2個試點城市之一，在司法部和省司法廳的指導下，制訂了評估方案和評估標準，組成了評估專家組，對全市60個法律援助訴訟案件進行了質量評估，并形成評估試點工作報告。

2013年，杭州市在第一次法律援助案件試點基礎上，進一步完善了評估方案，細化了評估指標，將評估指標細化為刑事三級指標20項，民事三級指標24項；擴大了評估范圍，對全市14個法律援助中心受理、指派的210個已結案的訴訟案件進行了評估，占當年總案件量的2%；改進了評估方式，在信息化管理系統開發了“案件質量評估”模塊，專家評估打分、評估結論制作、評估工作統計，評估案件分析通過系統完成，并可自動生成三大類、三級評估指標的得分情況，便于進行分析、比較，既節省了資源，又提高了效率。此外，評估組織工作努力做到公平公正。一是評估的指標修改后，分別向市公、檢、法、律協等部門征求意見。二是評估的案件一律按指派流水號連號抽取，每個區、縣（市）和市法律援助中心各抽取15個案件。三是評估專家采用公開報名和市律師協會推薦相結合的方式產生候選人，通過隨機抽取的方式產生20人的專家組，每2名專家一組，組成刑事和民事各5個組，并明確了專家回避的五種情形。四是案件評估采用集中評估的方式，每組專家采用“背靠背”的方式獨立進行評估、打分，同組兩位專家打分差額在10分以上的，系統自動提示，由工作組安排下一組的一名專家再次打分，三位專家打分得出的平均值，為該案件的最后得分。五是評估工作由局紀委監察室負責全程監督，評估結果也全部公開。從評估結果看，210件案件中，優秀（85分及以上）占42.9%，良好（75分-84分）占38.1%，合格（60分-74分）占16.6%，不合格（60分以下）占2.4%。評估結果分別在杭州司法行政網、杭州律師網和杭州法律援助網上公布，并對刑事、民事分項總得分前六名的案件承辦人和總得分前三名法律援助中心予以表彰。對評定為不合格的案件承辦人，作出三年內不予指派辦理其他法律援助案件的處理。

經過兩年的試點，我們有幾點體會：

一是通過同行評估，能客觀評價接受評估的個案的質量，也能夠規范、引導律師辦案，發現普遍存在的問題，便于管理部門制定具體的措施予以糾正。毋庸置疑，同行評估是一個加強法律援助質量管理的有效措施。

二是同行評估試點階段，需要對評估對象的范圍和數量、評估依據的標準、評估專家的組成、評估經費的投入、評估的操作方式等進行反復試驗，才能形成一個科學、有效的同行評估體系。

三是關于“評估案卷還是評估案件”的爭論，我們的體會是，就法律援助案件質量而言，根據現階段的實際，程序到位是起點，側重對律師記錄內容的審查是合適的。引用英國同行的一句話——“好的律師，好的記錄”，通過檢查法律援助律師的卷宗，基本上能了解辦案各個程序是否到位及律師的執業水平等情況。

四是案件質量監管是一項系統工作，同行評估是其中一項非常有效的監管措施。要全面開展同行評估，還有許多基礎性的工作要做。如：法律援助工作的標準化、規范化，法律援助政府購買服務機制的建立和完善，相關配套的質量監管措施的同步完善等。

2014年，杭州市沒有組織法律援助案件質量集中評估，但停下來做了一些基礎性的工作，并就法律援助案件質量管理做了一些思考和探索。在此，作簡要歸納。

法律援助是政府提供的一類具有特殊用途的公共產品，其質量直接關系到產品設計初衷和價值的實現，繼而影響到政府作為產品提供者的公信力。因此，加強對法律援助的質量管理，必定成為法律援助工作的重中之重。法律援助的質量管理，就像產品的質量管理一樣，涉及確定需求、設計研制、原料采購、加工生產、質量檢驗、銷售使用、維護改進等全過程，我們要做的工作就是在各個環節的“作業技術和活動”中作必要的規范，來保證產品的質量要求。借鑒上述產品質量管理的原理，我們把法律援助質量管理分為以下三個階段。

一、事前——準入與指引

這是質量管理的基礎性工作。主要是建立“準入機制”和制定“質量標準”。

（一）建立法律援助“準入機制”。法律服務人員具備必要的法律知識和技能及辦理法律援助案件的熱情與意愿是保證法律援助質量的前提。因此，必須以這兩個條件為基礎，建立法律援助“準入機制”。2014年，為確保法律援助案件辦理質量，形成相對固定的法律援助服務資源，杭州市法律援助中心籌建了全市法律援助資源庫。資源庫按照“自愿申請、擇優錄用、優先分配、動態管理”的原則，積極吸收法律理論及實務專家、優秀律師事務所和優秀律師參加。通過公開招募、自愿報名和篩選錄用等步驟，最終確定了首批27家律師事務所和259名律師為杭州市法律援助資源庫首批志愿律師事務所和志愿律師。27家律師事務所均為中等以上規模，既有大型綜合性律師事務所，也有從事刑事辯護的專業律師事務所。市法律援助中心與27家志愿律師事務所簽訂框架協議，志愿律師事務所按要求將承辦一定數量的法律援助案件，積極參加法律援助咨詢和各類專項行動，并建立完善法律援助案件質量內控機制，切實為受援人提供優質法律服務。259名志愿律師平均年齡為37.8歲，平均執業年限7.9年，既有從業20年以上的資深律師，也有刑辯、醫療、專利等領域的專家律師，志愿律師按專業特長分刑事、勞動、行政、婚姻、侵權五大類。法律援助中心根據援助案件性質、復雜程度，可以有針對性指派律師辦理。對于可能判處死刑、無期徒刑的案件，由執業8年以上或者從事法律行業10年以上的律師辦理。同時，出臺了《杭州市法律援助資源庫管理規則》，進一步明確了志愿律師事務所和志愿律師的準入條件和權利義務等內容。下一步，還將進一步完善資源庫建設，擴大志愿律師事務所和志愿律師的數量，加強對資源庫律師的法律援助辦案技能和執業紀律等方面的培訓。此外，部分區、縣（市）還通過公開招投標的形式，與具有一定規模、資質的律師事務所簽約，將法律援助案件全部打包給中標的律師事務所承辦，有效確保了法律援助案件質量。

（二）制定法律援助“工作標準”。“工作標準”既是法律援助工作的操作指引，也是評判法律援助質量的技術依據。2014年，為進一步統一法律援助工作內容、方法、程序和質量要求，促進法律援助工作規范化建設，杭州市法律援助中心組織從事法律援助管理工作多年的行政管理人員、資深律師等，依據現行的法律、法規、規章和全市法律援助工作實踐經驗，起草了《杭州市法律援助工作標準（試行）》（簡稱《工作標準》）?！豆ぷ鳂藴省饭卜?章174節，近6萬字，涵蓋了法律咨詢、法律援助案件申請、受理、審批、辦理、結案、評估到費用發放整個工作流程。《工作標準》明確了各個環節的職責、任務、程序、方法、完成期限及質量要求，不僅對法律援助機構工作人員的行政管理工作進行了規范，還對法律援助律師承辦刑事、民事、行政等各類法律援助案件進行了規范和指引，既有利于支持律師辦案，也有利于案件質量監督管理。由于《工作標準》是法律援助工作領域中的單位和個人應當遵守的共同準則和依據，必須具有簡潔、統一、通用、典型、格式化等特點，才能得到整個行業或領域的認同和遵守，因此，經過多次征求意見和修改完善，我們將《工作標準》印發給各區、縣（市）試行3個月，由各法律援助中心將試行過程中發現的問題提出修改意見，經過匯總整理后，作進一步修改完善，并再次組織專家論證，積極爭取以地方工作標準的形式頒布實施。

二、事中——跟蹤與監控

這是質量管理的關鍵性步驟。主要是建立法律援助案件的“全程跟蹤”和“重點環節監控”制度。

（一）建立法律援助案件“全程跟蹤”制度。我們依托“杭州司法行政辦公系統”開發了“杭州司法行政法律援助管理系統”（與之配套的還有一個和內網數據互通的“杭州法律援助網”外網網頁），于2013年1月1日開始運行。全系統法律援助案件從申請、受理、審批、指派、承辦、結案、歸檔和費用發放批準，都在管理系統內完成。承辦案件的法律服務人員，可以通過外網網頁接收、下載相關的格式文書，也可以及時上傳案件辦理情況，法律援助管理人員則可以在內網的管理系統及時地了解案件的辦理情況。在完善這個管理系統的基礎上，我們建立了法律援助案件 “全程跟蹤”制度，要求每一個法律援助案件都有專人通過管理系統，負責監督每一個辦案環節的進度，如：律師有沒有及時會見當事人，案件何時開庭審理等，一旦發現律師辦案不及時或可能造成延誤，管理人員就可以立即通過短信或電話的形式給予提醒。同時，律師如果在辦案過程中遇到問題和困難，也可以及時聯系管理人員尋求支持。目前，杭州市正在積極建立和完善法律援助辦案支持系統，為法律援助案件辦案人員提供技術支持和幫助。2014年3月，杭州市首次為一個無罪辯護案舉行了專家論證會，專家積極為案件“把關”，為援助律師“支招”，最終法院采納了援助律師的意見。下一步，專家論證會制度將進一步完善和規范，援助律師辦理疑難復雜案件時，對案件主要證據認定、適用法律等方面有重大疑義，即可申請舉行專家論證會，經審核同意，由法律援助中心組織相關專家開展論證，并形成書面意見。

（二）建立法律援助案件“重點環節監控”制度。律師在庭審中的表現，最能有效地反映律師的專業水平和工作責任心，也直接影響案件的最終辦理結果和質量。因此，我們進一步完善了“旁聽庭審”制度，把“旁聽庭審”作為全面了解和監督案件辦理工作的一個重要途徑，通過隨機抽查、大案要案重點關注等方式，認真開展“旁聽庭審”工作。市法律援助中心還制作了案件旁聽評分表，將律師在庭上的表現量化為形象、禮儀、語言表達、發問、質證、舉證、辯護等10個指標進行打分。全市各法律援助中心每年都安排工作人員對近5%左右的法律援助案件進行“旁聽庭審”，市法律援助中心除了旁聽本單位受理、指派的案件外，還通過隨機抽查的方式，對各區、縣（市）的案件進行“飛行旁聽”，作為監督各區、縣（市）案件質量的一個措施?！芭月犕彙惫ぷ鬟€被列為年度考核的內容。此外，針對部分正在辦理的案件，遇到有當事人投訴、案件處理難度增加等情況，及時跟進督查，一方面，能及時糾正錯誤，另一方面，也能及時給予辦案指導。

三、事后——評估與救濟

這是質量管理的保障性措施。這些措施主要包括對案件質量的“行政評查”和“同行評估”，此外，還包括評查后的“權利救濟”等。

（一）完善 “行政評查”制度。“行政評查”主要是負有管理職能的司法行政機關和法律援助機構開展對法律援助案件的檢查驗收工作。法律援助案件辦理過程中，律師的工作做得好不好，當事人和法官最有發言權。杭州市目前已普遍建立了“受援人回訪制度”和“承辦法官征求意見制度”?！笆茉嘶卦L制度”類似于產品提供者所做的用戶滿意度調查，這是評價法律援助案件質量的一個最直接的途徑。目前，杭州市每年對10%的案件受援人或親屬進行電話回訪，并制作回訪表，記錄受援人或親屬對承辦律師態度、效率、執業水平、執業紀律等情況。“承辦法官征求意見制度”是由法官作為一個法律專業權威人士，又是能夠直接考察律師在承辦法律援助案件中所表現出的執業技能和態度的獨立第三方，所作出的相對客觀、公正、專業、權威的評價。目前，杭州市對5%的法律援助案件承辦法官開展征求意見工作，基本與“旁聽庭審”同步進行。今后，還將在進一步提高回訪和征求意見的比例。

（二）完善“同行評估”制度。在試點的基礎上，浙江省司法廳決定自2015年起，在全省全面開展法律援助案件質量集中評估工作。明確了評估的范圍為：上一年度本市、各縣（市、區）法律援助機構指派辦理并已結案的訴訟案件，分刑事、民事兩大類。評估案件的數量標準為：同類案件數為200件以下的，抽取10%以上的案件，并且最低不少于15件；同類案件數200件以上、500件以下的，抽取8%以上的案件；同類案件數500件以上、1000件以下的，抽取5%以上的案件；同類案件數1000件以上的，抽取3%-5%的案件。評估的方式為：以市和縣（市、區）為單位，每年開展一次集中評估，市級法律援助機構除對本機構辦理的案件進行集中評估外，每兩年抽取所屬縣級法律援助機構辦理的案件進行一次集中評估，案件抽取量每類不少于100件。評估工作要求成立專家組，通過檢查卷宗、聽取辦案人員匯報、征詢相關部門和受援人意見等方式對照各項指標進行打分，有條件的地區、市可以組織縣（市、區）法律援助機構進行“交叉評估”。浙江省司法廳還出臺了《浙江省法律援助案件質量評估指導標準》，分刑事和民事（行政）兩類，并明確各地可以進一步細化標準，評估涉及的格式文書參照中華全國律協或浙江省的相關業務操作指引中的格式。浙江省司法廳還把開展集中評估工作列入對各市司法局的年度考核內容。杭州市下一步將根據浙江省司法廳的要求，認真抓好落實，重點抓好工作標準的修改完善、評估指標的修改完善、評估指標分值權重的合理分配、網上評估模塊的修改、評估專家庫的建立及評估結果運用等工作。

（三）建立“權利救濟”機制。任何一項完善的制度必須有“權利救濟”機制。英國一句法律諺語說得好：“沒有救濟就沒有權利”。法律援助案件質量評估制度也一樣，必須建立“權利救濟”機制。杭州市在2012年、2013年兩年的“同行評估”試點中，并沒有把這一“權利救濟”機制考慮進去。這也是杭州市接下來要彌補的一項工作。結合國內尤其是杭州市的實際，就建立完善法律援助案件質量管理救濟機制作了一些思考。一是建立評查結果的反饋制度。法律援助案件評查和評估結果得出后，法律援助機構必須確定反饋的對象。根據現階段法律援助工作的實際情況，我們考慮反饋的范圍不宜過大，首先是反饋給承辦案件的律師，其次是其所在律師事務所，再次，如果是第三方組織的評估，還應該反饋給受理指派案件的法律援助中心。二是建立異議審查制度。首先，什么樣的情況可以提出異議審查？我們考慮對評定等級有異議的，可以向評估委員會提出異議審查申請。其次，異議審查申請由誰提出？我們考慮可以以律師個人名義提出，也可以以所在律師事務所名義提出。異議審查的對象是該律師所承辦的案件。再次是異議審查的時效問題。我們考慮參照《行政復議法》，暫定60日。第四是異議審查的啟動。審查人員的組成，我們考慮由原第一次同行評估的兩位專家和另外一名同行評估專家組成員組成，3名人員由評估領導小組指定。經過異議審查,必須制作異議審查書面報告: （1）維持原評定等級;（2）對該案件進行第二次法律援助同行評估，重新評定等級。第二次同行評估的方案與第一次一樣，人員由評估領導小組在評估專家庫中隨機抽取，原第一次評估人員除外。第二次評估結果為最終結果，及時反饋給申請人。三是評估結果的運用。根據現有的法律援助案件指派規則，盡管杭州市成立了法律援助資源庫，也出臺了資源庫管理細則，部分區、縣（市）實行了與律師事務所的簽約打包制，約定了雙方的權利義務，但總體上法律援助機構與律師事務所和律師之間還不是完全平等的契約關系，對律師事務所和律師而言，往往義務大于權利。因此，我們考慮在評估結果運用上，以陳述式的通報和獎勵為主，對個別不合格等級的案件承辦律師，由律師事務所內部通報整改，或者給予三年內不予指派案件、取消資源庫成員資格、取消簽約資格等淘汰處理。

（責任編輯 趙海鷗）