全面推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設的實踐探索

俞世裕（浙江省司法廳副廳長）

全面推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設的實踐探索

俞世裕（浙江省司法廳副廳長）

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”。司法行政部門承擔著法治宣傳、法律服務和司法保障等方面的職能，是基本公共法律服務體系建設的組織者和主要參與者。大力推進基本公共法律服務體系建設，既是貫徹黨的十八屆四中全會精神、全面推進依法治國的實際舉措，也彰顯了司法行政部門在法治建設中地位和作用。近年來，浙江司法行政部門整合職能資源、發揮職能優勢，在基本公共法律服務體系建設方面進行了有益的探索，積累了一些經驗，也引發了一些思考。

一、基本公共法律服務的性質定位

享有公共服務是公民的基本權利，提供公共服務是政府的基本職責。基本公共法律服務作為基本公共服務的重要組成部分，是由政府統籌提供的旨在保障公民基本權利、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。具體包含三個要素：一是“基本”，二是“公共”，三是“法律服務”。“基本”是外延，“公共”是性質，“法律服務”是內容。基本公共法律服務的享有主體是城鄉居民，其性質定位主要體現在以服務廣大城鄉居民為主旨的公益性、普惠性、均等性、便利性上。

（一）公益性。基本公共法律服務是以政府購買服務與法律服務工作者盡義務相結合的方式免費提供的。法律的專業性很強，群眾需要依靠專業服務才能做到用法解決問題、靠法化解糾紛。市場化的法律服務需要一定成本，普通群眾負擔能力有限，而群眾普遍需要的基本法律服務，市場化的法律服務往往不愿提供或服務成本過高。因此，為城鄉居民提供最基本的公益性法律服務，有利于解決“供給”與“需求”錯位的問題，是基本公共法律服務最根本的定位。

（二）均等性。公益性的基本公共法律服務是在政府統一的政策和制度下均等提供的，城鄉居民不分經濟狀況、社會地位等差異，均等地享有服務，且服務的內容和質量具有統一的標準。按照黨的十八大關于“人人共享”的公共服務基本宗旨，基本公共法律服務也必須在“均等化”理念指導下提供，從而凸顯基本公共法律服務的公平公正。

（三）普惠性。公益性、均等性的基本公共服務的提供，遵循“普遍受益”的原則，面向基層廣大人民群眾，努力實現廣大城鄉居民對法律服務資源和法律服務成果的共有共享。服務對象之間在享有服務的過程中，不存在利益沖突和對立，也不存在競爭性，一些人通過公共法律服務受益不會影響其他人從同類服務中受益。這既符合提高全民法律素質的要求，也體現了社會主義法治的優越性。

（四）便利性。公益性、均等性、普惠性的基本公共法律服務，在其服務的形式和過程等程序要件方面，遵從和適應城鄉居民尋求法律幫助的習慣，具有方便城鄉居民享受服務的功能，能夠讓他們切身感受到“法律服務就在身邊”。公共服務都是通過一定的形式和途徑提供和實現的，基本公共法律服務相對于其他公共服務，其在服務形式和途徑的便利性上，更須切合權利保障的訴求和特殊群體的需求，這是實現實體公平公正的重要保證。

二、浙江基本公共法律服務體系建設的實踐回顧

浙江基本公共法律服務體系建設起步于2008年，到目前大致經歷了三個發展階段。

（一）探索階段——融入大局推進基本公共法律服務工作。2008年，浙江省政府推出了“全面小康社會六大行動計劃”，省司法廳黨委審時度勢，以“結合就是創新”的理念，圍繞省政府“六大行動計劃”，立足法定職能，主動融入大局，從滿足人民群眾對法律服務的新期待、新需求出發，制定《浙江省司法行政工作服務保障民生五年行動計劃》，指導全省各級司法行政機關整合、優化司法行政法律服務、法治宣傳和法律保障等職能優勢，組織實施人民調解安民工程、法律援助惠民工程、法治宣傳近民工程、法律服務便民工程和法律保障為民工程等“五大工程”，積極為群眾提供便捷高效的公共法律服務，得到了各級黨委政府的肯定和廣大人民群眾歡迎，從而為建設覆蓋城鄉居民的基本公共法律服務體系，積累了實踐經驗，打下了扎實基礎。

（二）完善階段——實現基本公共法律服務體系建設制度化系統化。根據黨的十八大關于“基本公共服務均等化總體實現”的目標，按照《浙江省基本公共服務體系“十二五”規劃》的工作要求，省司法廳加快了基本公共法律服務體系建設進程。2013年6月，在研究分析前期工作、總結提煉實踐經驗的基礎上，制定出臺了《浙江省司法廳關于推進城鄉基本公共法律服務體系建設的指導意見》，這是全國較早對公共法律服務工作進行全面、系統部署和規范的指導性制度文件，其中一些理念和舉措被司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》吸收借鑒。《指導意見》在總結、概括基本公共法律服務工作經驗做法的同時，以服務保障民生為根本出發點和落腳點，進一步明確了公共法律服務的基本特征、服務原則、工作目標和具體任務。

（三）提升階段——打造基本公共法律服務體系“升級版”。2013年11月，浙江省委十三屆四次全會作出《關于認真學習黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革再創體制機制新優勢的決定》，在全國率先提出“構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系”，并列為省委的重點工作之一，明確省司法廳為牽頭單位。根據省委的決策部署，省司法廳黨委強化使命意識，研究深入推進基本公共法律服務體系建設各項工作。專門成立推進基本公共法律服務體系建設領導小組，組織力量深入基層開展調查研究，指導各地開展公共法律服務建設；召開全省公共法律服務體系建設工作推進會，回顧總結階段性工作成果，明確下一步工作目標和措施。各級司法行政機關根據省廳的指導和部署，組織專業隊伍，明確責任分工，制定實施方案，進一步整合法律服務、法治宣傳、人民調解、法律援助等職能優勢，積極推進本地區公共法律服務體系建設，著力打造基本公共法律服務體系“升級版”。

經過近7年的探索實踐，目前，浙江以縣（市、區）司法行政法律服務中心、鄉鎮（街道）公共法律服務站、村（社區）公共法律服務點和“12348”公共法律服務專線、公共法律服務網為主干的公共法律服務平臺已基本建成，初步形成了實體平臺服務和專線網絡服務對接互通、有機融合的工作機制。

三、基本公共法律服務體系的構成和浙江的成功做法

總結浙江的實踐經驗，基本公共法律服務體系是一個系統性、整體性、聯動性的制度體系和運行機制，其中包括服務平臺組織體系、服務產品項目體系、服務供給配置體系、服務質量評價體系和服務政策保障體系等一系列“子體系”。

（一）服務平臺組織體系——解決的是“在哪里開展服務”問題。這是對接基本公共法律服務資源與城鄉居民法律服務需求的橋梁和紐帶，是廣大群眾接觸、認識和享受公共法律服務的窗口。服務平臺組織體系包括實體網絡平臺和虛擬網絡平臺兩部分。其中公共法律服務實體網絡平臺由市、縣（市、區）公共法律服務中心、鄉鎮（街道）公共法律服務工作站、村（社區）公共法律服務點等組成；虛擬網絡平臺包括以互聯網為依托建立的省、市、縣各級具備法律服務、法治宣傳、人民調解、法律援助等功能的“公共法律服務網”，以及各級司法行政部門建立的“12348公共法律服務專線”。

浙江省司法行政部門按照“頂層規劃立標準、基層實踐接地氣”的理念和“網上網下齊頭并進，線上線下同時進行”的思路，大力推進公共法律服務覆蓋城鄉居民的一體化建設。在全省層面，推進“浙江公共法律服務平臺”建設，并將公共法律服務網納入政府公共服務網絡平臺，提升網絡服務的輻射面和影響力；加強“12348公共法律服務專線”基礎設施建設，完善專線的接聽、受理和落地服務對接功能。在基層，充實、提升縣（市、區）司法行政法律服務中心的綜合法律服務功能，并探索引入司法鑒定、勞動爭議仲裁等咨詢和服務窗口，有效發揮司法行政法律服務中心法律咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權、法律服務引導等作用，真正將司法行政法律服務中心建設成為運行高效、規范有序的公共法律服務綜合樞紐和指揮協調平臺；依托司法所建立鄉鎮（街道）公共法律服務工作站，配齊配強服務力量，將工作站打造成集法律援助、法律服務、法治宣傳和人民調解功能為一體的公共法律服務一線平臺；在村（社區）便民服務中心建立公共法律服務點（窗口），有效整合村（社區）法律顧問、調解室、法律援助聯絡點等服務站點，拓展公共法律服務受理和咨詢渠道，方便城鄉居民尋求法律服務；加強基層法治宣傳陣地建設，推動在基層各類公共區域建立固定法治宣傳設施。同時，注重法律服務新平臺、新載體的開發應用，擴大普法網站、普法微博、微信、手機報的知曉率和用戶群，提供網上、掌上的法律服務，暢通省、市、縣公共法律服務網絡信息通道。通過“一個中心、一個站、一個點、一條專線、一張網”建設，全省基本形成了縱向到底、橫向到邊的公共法律服務平臺和網絡體系。

（二）服務產品項目體系——解決的是“提供什么服務”問題。這是基本公共法律服務產品項目的集合，涵蓋了人民群眾能享受到的公共法律服務的內容和形式。現階段，基本公共法律服務產品包括旨在培育公眾法治信仰的法治宣傳教育體系、保障社會公平正義的法律援助救濟體系、推進基層依法治理和權益維護的村居法律顧問體系、滿足群眾基本需求的法律服務體系和維護社會穩定的糾紛排查調解體系等五大項。

浙江省寧波市率先系統構建了公共法律服務的項目產品體系和業務標準體系。總結運用寧波的做法，省廳以“覆蓋城鄉、惠及全民”為目標，制定指導全省的法律服務項目清單，推進基本公共法律服務產品化。各級司法行政部門按照“項目按需設置、居民自主點單”的要求，通過向城鄉居民印發《公共法律服務手冊》等形式，及時向社會推出基本公共法律服務產品，明確各個產品項目的具體內容、服務模式、供應渠道和最新政策，方便群眾自行選擇；明確區分公共法律服務和市場收費服務的界限，提供對接公共服務和有償服務的互通渠道；對法律援助、司法鑒定、公證、人民調解等本身具有一定公共特性的法律服務產品，加大宣傳力度，讓城鄉居民及時了解和享受相關法律服務；在各級服務平臺逐步完善法律咨詢、法律文書代寫、合同文本審查等服務項目，豐富公共法律服務產品項目，最大限度滿足人民群眾的法律服務新需求。

（三）服務供給配置體系——解決的是“如何集約服務”問題。基本公共法律服務的責任主體是政府，執行主體是司法行政部門，而具體提供者是律師事務所、基層法律服務所、公證處等法律服務機構、法律服務人員以及廣大法律服務志愿者。這些專業法律服務力量通過政策導向和政府購買服務的形式，在司法行政部門的組織引導下，積極參與公共法律服務工作，從而形成有效的服務資源供給體系、服務資源延伸和配置體系、社會組織協同服務體系和志愿者服務體系。

浙江法律服務業相對發達，法律服務隊伍基礎大、素質好、專業化程度高，但法律服務資源分布不均衡現象同樣存在，法律服務人員集聚在中心城市，偏遠山區、海島的法律服務力量不足；而越是經濟欠發達地區，群眾對基本公共法律服務的需求越迫切。近年來，浙江從優化法律服務資源布局入手，積極推進基本公共法律服務均衡化供給。在用活用好現有政策的基礎上，制定或爭取了多項政策制度，如《關于支持律師資源不足地區加快公共法律服務體系建設的指導意見》等，鼓勵、支持法律服務機構和人員，在法律法規和政策允許的范圍內設立分支機構，探索設點服務措施，逐步優化律師、公證、基層法律服務和司法鑒定資源的布局，并通過遠程服務和網絡服務模式，切實解決欠發達地區法律服務資源不足的問題，實現法律服務資源合理流動和均衡發展；部署開展法律援助志愿律師招募活動，研究制定志愿法律服務管理制度，充分動員和引導社會力量參與公共法律服務，推動公共法律服務提供主體和提供形式的多元化。

（四）服務指標考評體系——解決的是“確保規范服務”問題。這是對基本公共法律服務的質量和成效進行管理和評價的制度性安排，其出發點和落腳點在于提高人民群眾對公共法律服務的認同度和滿意率，也是促進基本公共法律服務規范化、制度化發展的重要保證。主要包括：服務設施、人員配備、業務規范、標準化工作程序、服務質量檢查考核、服務績效和滿意度評估等方面的體系建設。

質量是服務的生命，標準化是確保基本公共法律服務質量的關鍵。按照“頂層設計、統一標準”的原則，浙江研究制定了“基本公共法律服務指標體系”，對公共法律服務中具有重復性和共同執行的服務和管理內容，制定標準并對標準的實施情況進行評價，推進基本公共法律服務標準化運行。“基本公共法律服務指標體系”根據不同的評價對象分為三項：一是對基本公共法律服務隊伍的考評體系。重點是對“人”的工作進行標準化衡量，通過指標考評增強法律服務隊伍的服務意識和服務能力，增強管理隊伍的責任意識，實現服務內容和過程的規范。二是對基本公共法律服務質量的考評體系。重點是對“事”的質量進行標準化衡量，通過設立服務目標，引入群眾對服務結果的滿意度測評，有效提高服務的質量和效果。三是對基本公共法律服務設施和制度本身的考評體系。重點是對“物”的管理進行標準化衡量，通過制定服務軟硬件設施的具體標準，統一服務場所標識、指引和宣傳材料格式，創新和提升基本公共法律服務的品牌，擴大服務的受眾和影響力。

（五）服務政策保障體系——解決的是“推動持續發展”問題。要實現公共法律服務的長效化、常態化和制度化，需要政府部門、社會組織和廣大群眾的支持和參與。服務政策保障體系，就是保障和推動基本公共法律服務持續、規范開展的制度體系，包括政策保障、經費保障、人才保障和工作保障等。

有力、有效的保障，才能讓公共法律服務建設走得好、走得遠，彰顯其強大的生命力。近年來特別是2013年以來，浙江省司法行政部門借黨的十八屆三中、四中全會和浙江省委第十三屆六次全會的東風，抓住機遇，積極爭取黨委政府對基本公共法律服務體系建設的重視和相關部門的支持，努力將公共法律服務體系建設納入基本公共服務范疇，納入政府工作整體規劃；積極推廣政府購買公共法律服務的模式，建立完善公益性法律服務補償機制，對積極參與公共法律服務的機構和人員，采用表彰、獎勵、專項補助等方式給予激勵；公共法律服務專項資金做到專款專用，加強審計和績效考核，切實提高資金使用效益。加強對公共法律服務隊伍的培訓教育和專業人才的培養，增強司法行政各支隊伍法律服務的能力和水平；加強公共法律服務體系建設的總結和宣傳，整理、推廣工作中好的經驗和做法，鞏固工作成果，培育先進典型，提高公共法律服務工作知曉率，營造良好的輿論氛圍和外部環境，引領帶動公共法律服務體系建設整體、全面發展。

四、深入推進基本公共法律服務體系建設要處理好的幾個關系

浙江在推進基本公共法律服務體系建設過程中，有成績、有經驗，也有一些亟待改進和提高的方面。如：基于對基本公共法律服務體系建設主觀認識局限和客觀條件制約等因素，各地開展工作的力度、進度有明顯差異；公共法律服務是“人對人”的服務，但市場化的法律服務往往以經濟社會發展為導向，法律服務資源自發地向經濟發達的城市中心聚集，導致法律服務資源分布不均衡；對公共法律服務的理論研究和制度設計落后于具體實踐，對公共法律服務的監督和管理有待進一步加強；黨委、政府對基本公共法律服務的認識以及基本公共法律服務體系的社會知曉率，還有待提高。面對法治建設的新形勢、新任務，在進一步深化這項工作中，著重要注意處理好以下幾個關系：

（一）依法履職與服務大局的關系。“法治”和“公共服務”是國家發展的大勢；基本公共法律服務作為整個公共服務的重要組成部分，既是全面依法治國、建設法治中國的題中之義，又是法治中國建設在基層的延伸和拓展。司法行政工作只有適應大勢、服務大局，才會有旺盛的生命力，才能體現其應有的社會價值。推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，是法治建設與公共服務的契合點，為司法行政部門適應大勢、服務大局提供了廣闊舞臺。要從司法行政法定職能出發，以“法治”和“服務”的理念，進一步找準司法行政的職能定位、方向目標和工作抓手，將司法行政工作放在基本公共法律服務建設這個大局中去謀劃、去實施，在推動基本公共法律服務體系建設中，充分履行司法行政部門的政府責任。

（二）經驗傳承與創新發展的關系。基本公共法律服務體系是一個新的概念，但不是一個新的事物，其涵蓋的法律服務、法律援助、法治宣傳和人民調解等服務內容，本身就是司法行政重要職能，其所需的平臺、資源、制度等，本身就是司法行政的基層窗口、管理對象和工作規范，并且已經積累了不少可供傳承的經驗做法。因此，在推進基本公共法律服務體系建設中做好這些工作，并不是另起爐灶，再搞一套；也不是新瓶裝舊酒，重新包裝。在做好經驗傳承的同時，要主動適應法治建設新常態，對司法行政工作理念思路、職能定位、方式方法進行探索和深化，對原有的工作體制機制進行轉變和升級，從而實現司法行政工作的創新發展，真正把司法行政部門建設成服務型政府部門，努力在基本公共法律服務體系建設中發揮更大作用。

（三）全面推進與突出重點的關系。基本公共法律服務體系建設內容多、范圍廣、周期長，包括平臺網絡、項目產品等多個子體系建設，各子體系又可分解為更多的具體工作措施。因此，就基本公共法律服務體系本身而言，要加強頂層整體設計，高度重視建設和推進的系統性、全面性，防止缺項和“短板效應”，確保整體功能的發揮，實現服務效能的最大化。與此同時，高度關注全省性部署與不同地區基本公共法律服務需求、基礎、資源、保障等方面不均衡的客觀現實，堅持實事求是、分類指導，既盡力而為、又量力而行，突出重點，明確階段性工作目標和任務，集中人力、財力和物力，把各項重點工作做好、做實。

（四）主動作為與協同推進的關系。基本公共法律服務體系建設是一個龐大的系統工程，司法行政部門作為基本公共法律服務體系建設的組織者和主要參與者，切實履行“牽頭”之責，總結推廣經驗、強化理論研究、加強整體規劃和工作指導，責無旁貸。同時，要廣泛動員和發動各種社會力量積極參與基本公共法律服務體系建設，進一步形成工作合力；尤其要積極爭取各級黨委政府把基本公共法律服務建設作為應盡職責來要求、來推進，從而贏得更大的支持，在人、財、物以及相關政策方面提供更加有力、有效的保障，推動公共法律服務體系建設均衡發展、長效發展。

（責任編輯 張文靜）