在全面深化改革中創新農村社區治理與服務
——日照市農村社區治理和服務創新實驗的調查

閆文秀　侯小伏

在全面深化改革中創新農村社區治理與服務
——日照市農村社區治理和服務創新實驗的調查

閆文秀侯小伏

社區治理既是社會治理的基礎平臺，也是社會治理創新的重要突破口。山東省日照市作為2011年民政部批復的全國唯一的農村社區治理和服務創新實驗區，堅持公共財政和公共資源分配向農村傾斜，以解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為出發點和落腳點，不斷完善農村基礎設施，提高農村公共服務水平，創新農村基層社會治理體制，推動城鄉統籌發展，走出了一條農村社區化發展的新路子。其在探索農村社區化建制、優化社區服務和創新社會治理方面的豐富實踐為深化社會體制改革和創新提供了諸多啟示和借鑒。 ——編者

日照市是山東省一座新興的海濱城市，農業、農村、農民“三農”是全市經濟社會的重要基礎。2011年10月，民政部批復其為全國唯一的農村社區管理和服務創新實驗區。日照市委、市政府以此為契機，立足于村莊數量多、規模小、分布散、村級組織后繼乏人、公共服務延伸困難以及社會管理難以有效開展的實際，探索開展了以“多村一社區”為主導模式的農村社區建設，在強化社區組織的協調管理職能和服務功能，促進政府服務職能和村民自治功能向社區轉化方面，取得了初步成效。

一、主要做法

（一）探索農村社區化建制

日照市是在幾個傳統農業縣的基礎上組建而成的。2009年底，三次產業比例為10∶55.8∶34.2，全市2847個行政村中1000人以下的村莊占71.48%，其中33.68%的村莊在500人以下。針對村莊數量多、規模小、分布散、實力弱的情況，日照市從2010年起按照山東省《關于推進農村社區建設的意見》要求，開始了農村社區建設的探索。在2011年10月被民政部批復為全國農村社區管理和服務創新實驗區后，創新探索的突破點，首先是在具備條件的地方開展行政村合并工作，以農村社區取代行政村，撤銷覆蓋村村委會，變轄區行政村為自然村，實施了“多村一社區”模式，推動村莊管理體制向社區管理體制的轉變。按照聚居人口適度、服務半徑合理、資源配置有效、功能相對齊全的原則，日照全市共規劃建設412個農村社區，其中，鄉鎮駐地型58個、村企共建型41個、強村帶動型156個、中心村整合型157個，涉及村莊2714個、人口213萬，平均每個社區覆蓋6.6個建制村、5171人，目前農村社區化服務與管理覆蓋率達到90%，將逐步實現全覆蓋。日照市莒縣在農村社區建設中探索出集中居住和分散居住兩大類、五種社區設置模式。兩大類：一類是分散居住型社區。根據山丘區村莊分散、人口偏少的狀況，綜合考慮產業發展、村集體財力、交通條件等方面因素，確定1個中心村，在中心村建設社區服務中心，配套相關基礎設施，服務半徑大約2公里，輻射周邊7個村左右；另一類是集中居住型社區。針對平原地區村莊相對集中的現狀，按照地域相近、規模適度、整合資源的原則，在充分尊重群眾意愿的基礎上，實行合村并居，促進人口向社區集中，推動農民由分散居住向集中居住轉變。五種社區設置模式分別為合村并居型、分散居住型、鄉鎮駐地型、村企聯建型和產業園區帶動型。

（二）優化農村社區服務

1.農村社區服務設施標準化。全市累計投入5億元，以每社區10萬元的標準，由市、區縣兩級財政按照5∶5的比例，對社區服務中心建設給予扶持。目前共建成了384處服務功能齊全的標準化農村社區服務中心，配套建設了“一廳”，即綜合服務廳；“一場”，即室外活動場所；“兩欄”即公開欄、宣傳欄；“十室”，即黨員活動室、村民議事室、社區衛生室、警務室、人口計生服務室、圖書閱覽室、文化娛樂健身室、老年活動室、志愿者服務室、殘疾人康復訓練室。

2.社區服務體系規范化。一是公共服務向社區延伸。按照“轉變職能、整合資源、方便群眾、服務發展”的原則，逐步構建起一個由市、縣、鄉、社區四級組成的上下聯通、城鄉一體、便捷有效的公共服務網絡。加大服務項目下放、下沉力度，使所有公共服務部門都把職能延伸到農村社區，國有經營性單位和服務組織都把服務網點延伸到農村社區，將9個部門單位的28項權力下放至農村社區，將社會救助、勞動保障、衛生計生等6大類55項政府公共服務納入社區服務中心，按照“直接辦、代辦、委托辦、協辦”劃分類型，堅持凡是能夠在社區辦理的事項都要在社區辦理，不能直接辦理的由社區服務中心代為辦理的原則，全面推進社會救助、勞動保障、綜治安全、衛生計生、文體教育等公共服務覆蓋延伸到社區，使農民群眾在2公里服務圈內享受到直接、快捷、優質的公共服務。二是市場化服務向社區集聚。隨著社區建設的推進，各類便民超市、郵政通訊、金融保險、現代物流以及技術培訓、信息咨詢、生活照料等市場化服務逐步在社區展開，為村民提供了多層次、全方位的商業化便民利民服務。全市供銷系統累計建成農村社區綜合服務中心138處，規范改造農家店、便民店2185個，網點覆蓋95%的村莊。三是志愿互助性服務向社區拓展。在全力推進政府公共服務，搞活市場服務的同時，日照市不斷拓寬服務范圍，鼓勵發展助老扶幼、扶殘助殘、擁軍優屬等互助性、志愿性服務，充實社區服務內容。全市建起農村社區志愿者、文體隊伍843支，成員4.1萬多人，積極開展各類志愿互助服務，促進文明和諧共建。

（三）創新社區治理

1.健全社區組織體系，理順社區內部關系。一是健全組織架構。打破村莊、地域界限，根據社區產業、功能等設置社區組織體系，建立健全以黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、社會組織和經濟組織為補充的“五位一體”、多元參與、共同治理的社區組織架構。社區層面設立黨委或黨總支，決定本社區在建設、管理和服務中的重大問題、重要事項等7項職責。采取直接民主選舉的辦法選舉成立社區村民委員會，條件不成熟的，探索設立社區管理委員會作為議事協調機構，代行社區村民委員會職責，負責村莊合并之前的社區管理、服務、自治等事務。配套成立群團組織，積極開展各項群團活動。積極發展公益服務、社會事務、文體健身、慈善救助、法律維權等社區社會組織1822個，為農村社區發展奠定社會基礎。堅持政府引導、農民主體、分類推進的原則，發展農村經濟協會、農民專業合作社等經濟合作組織，發揮經濟帶動作用。二是理順關系，明晰各方權責邊界。鄉鎮政府與社區村民委員會是縱向指導與被指導的關系。社區黨組織與自治組織、社會組織是橫向核心主體與補充之間的關系。社區黨組織是社區內各種組織和各項工作的領導核心，對于應當由社區村民決定的事項，黨組織做好引導和指導，不做其他干預；社區村民委員會在鄉鎮政府指導下，負責社區管理、服務、自治等事務，切實發揮群眾自治的主體作用；社區社會組織積極承接部分社會職能和公共服務職能。經過不斷完善最終形成了政府行政管理和社區自我管理的有效銜接、政府依法行政和村民依法自治的良性互動的社會治理新格局。

2.鼓勵多元參與，實現共同治理。一是探索實行網格化治理。根據群眾居住地域，按照就近連片、方便聯系、村民認同、規模適度的原則，將社區劃分為若干村民小組，由村民小組長負責本小組村民的治理服務，將治理觸角延伸至每個村民、滲透到群眾的日常生產生活中。莒縣將鄉鎮街道、社區、自然村分別劃分為“大、中、小”三級網格，以150戶左右為標準設置一個“微網格”，并按每10～20戶設立一個“黨群聯組”的辦法，探索形成了全縣21個大網格、170個中網格、1195個小網格、2310個微網格、6069個“黨群聯組”的網格治理體系。“黨群聯組”組長每月走訪一遍聯系戶，及時傳達上級的政策規定和任務要求，開展各類矛盾糾紛排查調處，收集并向上反映村民的訴求、意見和建議，組織村民開展互幫互助，確保政策落實到基層、矛盾解決在基層。2014年，該縣化解矛盾糾紛2158件。二是引導“五個參與”，保障全體居民權利。全面落實社區村民（代表）會議等各項制度，保障社區村民的知情權、參與權、監督權等。注重其他單位及居民的民主參與和權利保障，建立社區成員代表會議制度，涉及社區其他成員的大事由社區成員代表會議決議，引導社區公共服務機構、社區社會組織、業主組織、駐社區單位和社區村民廣泛參與社區治理和服務。

3.強化社區自治，推進社區民主。一是實行“直推、直選、直通”。即社區黨組織候選人由黨員和群眾直接推選、社區村民委員會由社區村民直接選舉、村民小組長與群眾直接聯通，實現民主選舉、民意直通，全市已有219個社區由社區村民直接選舉產生了社區村委會。二是探索實行“自治清單”。將土地、集體資產、公益事業以及重大支出等21項涉及村民切身利益需要由群眾自我決策的事項，以目錄形式列出清單，并對需履行的程序予以明確，從治理機制上變“替民作主”為“讓民作主”。三是探索建立分層協商機制。對組織建設、事務管理和服務、村莊發展建設規劃以及涉及群眾切身利益的其它事項“四類八項”內容，區分社區、小組、個人三個層級，采取以會議協商為主，以個別走訪、約請面談、聽證會、質詢會等懇談協商以及書面協商、網上協商等為輔，按照提出議題、確定議題、組織協商、決策實施、公示公開等程序，進行分層民主協商，促進平等對話、民主協商。四是積極推進產權制度改革。通過農村集體土地和宅基地、承包地確權登記頒證并試點集體資產股份合作制改革等辦法，逐步剝離村委會的經濟職能，推動社區建設向深層次推進完善。至2014年底，98%的村完成農村集體土地所有權確權登記頒證，65.59%的涉農村（社區）完成了承包地確權登記頒證， 59個村完成了集體資產股份合作制改革。

4.完善社區規范監督，確保社區有序運轉。一是規范部門工作進社區。建立社區工作準入制度，部門工作需進社區、需社區辦理或協助辦理的，經同級社區工作領導機構批準后方能進入。批準進入的，按照事項類別、名稱、需要的辦事材料、辦事流程、委托或授權的部門、承辦的方式等，搞好梳理，實行統一簽訂協議、統一規范流程、統一組織培訓、統一進行指導、統一撥付費用“五統一”，不經準入不得隨意交由社區開展，減輕社區負擔。二是規范社區事務監督。設立社區事務監督委員會，對社區重大事項決策程序和落實情況、社區財務管理等事項進行民主監督。實行重大事務社區和自然村“雙公開”，促進村務公開多層次、立體化。三是規范社區組織行為。指導各社區制定社區自治章程，明確村民在自治活動中的權利和義務、社區各類組織的職責、議事規則和工作制度等，規范社區組織的行為。統籌考慮各自然村實際，研究制定社區層面的村規民約，通過自律、他律、互律促進群眾自我管理、自我教育。莒縣出臺了規定從嚴加強社區“兩委”成員管理，把社區“兩委”成員的職務行為關進制度的籠子。四是規范社區運轉。采取分級監督、不定期抽查、定期通報的方式，對社區專職人員上班正常、公章管理使用規范、社區工作規范有序、干群關系緊密融洽、運轉資金使用規范合理、區縣配套資金先行撥付到位、社區環境整潔優美7項內容進行監督檢查，使社區運轉邁入正常軌道。

二、幾點思考

（一）農村社區需要準確的法律定位

日照市在具備條件的地方，探索開展行政村合并工作，撤銷覆蓋村村委會，以農村社區取代行政村，變轄區行政村為自然村。采取上級委派、民主選舉兩種形式成立社區管理委員會或社區村民委員會，并健全各類下屬組織，建立社區成員（代表）會議制度，實施社區事務村民公決、民主聽證、全程公開，形成了以自治組織為主體、區務公開為保障、依法運作、多元參與的農村社區自治體系，將村民自治由村級提升至社區級、村民自身擴大到社區成員多方、村民自己治理轉變為社區共同治理。實踐中為強化社區權威，積極探索將各級黨委、政府能夠下放的權力下放到社區，將轄區行政村能夠集中的權力集中到社區，逐步把社區做實、做強。日照的做法是把農村社區作為農村基層社會治理服務的基本單元，工作部署、項目建設、管理服務、調度檢查、考核表彰等各項工作都以社區為單位開展。但是從法律上來講，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村民委員會才是農村治理和村民自治的主體，目前，日照市在社區層面上成立的社區村民委員會缺乏一定的法律地位，在實踐中也面臨著各級政府部門和村民的認可度問題。比如，在農村社區建設資金和補貼的發放上，省財政廳、建設廳、民政廳等部門不是以社區為單位，而依然是以行政村為單位進行發放。因此，建議相關部門出臺有關文件對這一問題進行準確的定位，以此推動農村社區建設的順利開展。

（二）積極穩妥推進社區融合

社區融合度的高低關系一個社區的可持續發展。一要穩妥推進集中居住。結合新型城鎮化進程，充分利用城鄉建設用地增減掛鉤以及新型城鎮化建設的有關政策，積極推動農村居民集中居住點建設，拉近不同自然村之間農民的空間距離，促進農民全面融合。二要加快社區文化建設，推進觀念上的融合。共通的社區文化認同可為社區發展提供精神支持，是推動社區發展的主要動力。繼續弘揚中華民族優秀傳統文化，深入開展社會主義核心價值體系教育，推動鄉村精神文明建設又快又好地發展；以政府投入為主導，多渠道增加社區文化事業投入，以社區文化中心、農家書屋、科普園地等文化設施建設為載體，構建完善的農村公共文化服務體系；以滿足農民群眾日常物質文化生活需求為目標，積極開展多種文化體育健康娛樂活動以及慈善救助、互幫互助等志愿活動，引導積極健康、節儉文明、團結友愛的社會風氣，增強社區的凝聚力、認同感和歸屬感，使群眾在活動中增進文化觀念上的融合。

（三）切實搞好農村配套改革

主要是搞好農村土地、集體資產、農業發展三個方面的配套改革，推動社區管理服務與經濟職能分離，這是當前農村社區創新實驗工作的重點和難點。一是土地改革。要加快推進土地確權登記頒證工作。土地確權登記頒證后，百姓的權益有了保障，土地流轉有了可能，村莊合并中群眾擔憂村莊之間土地不均，自己的利益受損的障礙可以清除。二是股份制改革。農村集體“資產、資源、資金”的改革是社區建設穩定發展的支撐，也是村集體經濟發展的必由之路。要探索實行股份制改革，明晰產權，經濟發展事務按市場規則辦，經過經濟組織成員同意，可以向社區提交公益金用于發展公益事業，開展公益活動。使基層組織從傳統的“政經合一”向“政經分離”轉變，從生產共同體走向生活共同體，為社區融合掃清障礙。三是農業改革。按照產業為基、就業為本的原則，根據社區產業發展需求和實際要件，發展民營企業園區、規模種植區、畜牧業養殖區等產業園區，打造現代農業綜合體，引導農民就近就業創業，推動農村生產方式和農民就業方式的轉變；鼓勵村民以土地承包經營權證入股聯合，以資金、技術、設施入股聯合等多種方式組建農民經濟合作社或經濟協會等經濟組織，變農業生產經營的“游勇散兵”為集團軍，提高農業生產經營的組織化程度，促進農業產業化發展。

（作者單位：山東社會科學院社會學所）