構建政社互動的新型公益慈善服務模式
——以南京市鼓樓區為例

吳曉清　郭天宇

構建政社互動的新型公益慈善服務模式
——以南京市鼓樓區為例

吳曉清郭天宇

一、社會組織在公益慈善領域的作用日益凸顯

慈善事業是指在政府的倡導或幫助、扶持下，由民間的團體和個人自愿組織、開展活動，對社會中遇到災難及不幸的人，不求回報地實施救助，或者是為了提高社會整體的福利水平無私的提供資助的一種支持與奉獻的事業。慈善事業不同于政府舉辦的社會保障，慈善事業的組織基礎和實施主體不是政府，而是民間公益社會團體。

近年來，隨著政府職能轉變的加快，政府將部分社會事務向社會開放，社會組織開始更多的參與解決社會問題，其中絕大部分屬于公益慈善類。這些慈善組織是由公民自愿組成，獨立于政府組織之外，以向有需要的社會弱勢群體提供扶貧濟困、助殘助學、扶老助孤、救災援助等活動的非營利性、非政治性的團體和組織。它們完全由民間力量自下而上自發形成，來自基層，有著源源不斷的動力和頑強的生命力。具有以下特點：

一是貼近基層且了解社會需求。慈善組織在了解具體的社會問題和受助群體需求方面比政府更具優勢，可以直接瞄準政府公共服務的“空白處”或“薄弱點”發力，更加快捷、直接地作用于受助群體。國家政府的社會保障政策要求在一定地域范圍內具有普遍適用性，但不同地區的經濟發展水平、社會生活習慣等往往差異較大，不可能以“一刀切”來解決所有社會問題，且困難群眾的需求也不僅僅在于經濟、物質方面，更多的還有社會服務方面的需求。這即是政府部門在提供公共服務中的“失靈”，因此需要民間慈善組織提供有效的補充服務。“南京愛心媽媽群”草根民間組織，是由一群80后的愛心媽媽在網絡上聚集組建的，救助14周歲以下、家庭貧困的大病兒童。兩年的時間，會員已達千人，已經成功救助30名全國各地的患兒，籌集資金近200萬元，并成立了實體救助機構“南京市浦口區博愛之家”，幫助了很多的小生命獲得重生。而這對于政府部門和官辦慈善組織來說往往難以做到。

二是組織靈活且凝聚力強。慈善組織受資源和能力所限，往往規模較小，但也因此具有很強的凝聚力，能靈活開展各項慈善活動。不少民間慈善組織采取項目制的形式開展活動，周期短且成效好，便于執行。以南京市鼓樓區“陽光家園愛心助學協會”為例，成立至今先后開展了“萬榮園林愛心輔導班”“名師學堂”和 “童真文化”等項目，在明確項目目標和基本方案后，借助媒體、網絡等宣傳平臺能夠很快吸引愛心人士、愛心企業和志愿者參與到捐款和志愿服務的工作中來。在了解到受助的切實需求后，“陽光家園”轉變簡單募集資金、改善兒童學習狀況的單一目標，進而將關注點落在兒童的心理狀況和精神狀態，推出了“童真文化”項目。這類組織通過舉行多樣的活動，在活動中發現新的問題，也在活動中尋找解決問題的方法，在不斷解決問題的同時也推進了組織自身的發展。

三是具有強烈的社會責任感。慈善組織的發起人、創辦者多是來自社會各階層各行業的愛心人士，對公益慈善事業往往懷有極強的熱情和理想。公益慈善事業天然地具有利他性和非營利性，人們參與慈善事業都是自主自愿的行為而非法律強制，因此只有那些具有強烈社會責任感并能化作持久動力的人才能堅持下來。許多民間慈善組織在初創時期都經歷了非常艱難的階段。在全國具有一定影響力的民間慈善組織“滴水公益”在創立初期也經歷了重重困難，為了擴大宣傳，志愿者上街發放傳單卻被人當作騙子；20余萬元的初始資金耗盡后，行政費用捉襟見肘，但即便困難重重，“滴水公益”依舊堅持不懈開展工作，發展為有一定社會影響力的慈善組織。

二、鼓樓區構建政社互動新型公益慈善服務模式的經驗做法

政社互動是指各級政府及其部門與基層群眾自治組織、社會組織這兩類社會管理主體之間，通過銜接互動理順社會管理職能、調整社會管理結構、改進社會管理方式。核心理念是“依法行政，還權于民”“有效銜接，良性互動”。在傳統意義的政府主導模式中，政府在資金籌措和服務提供中處于主導地位，既是主要的資金提供者，又是公共產品和服務的主要提供者。但由于政府所提供的公共物品和服務通常是統一的，不能滿足部分群體的差異化需求。黨的十八大提出，“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，到了十八屆三中全會，中央明確“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，提出“創新社會治理體制”。在此背景下，當前公益慈善事業亟需政府轉變職能、加強社會協同，建立政府和社會組織共同參與的政社互動模式是公益慈善事業發展必然路徑選擇。

政府和社會組織都參與到資金籌措和服務提供的活動中，社會組織作為政府職能的補充，兩者以合作的方式來共同展開公共服務。合作模式包括兩種方式：一是“合作賣方”模式，社會組織僅僅是作為政府項目管理的代理人出現，擁有較少的處理權或討價還價的權力；二是“合作伙伴”模式，即社會組織擁有高度的自治權和決策權，在項目管理上也更有發言權。這樣的合作模式既避免了政府部門過多干預慈善事業，也保證了慈善組織的民間性和獨立性。

近年來，鼓樓區通過政社互動的方式在公益慈善領域取得了顯著成效。一是慈善服務更“專”。鼓樓區重視發揮社會組織社會參與功能，培育了一大批扎根社區、富有活力、管理規范的公益社會組織。瑞海博康復醫院在鼓樓區已經建成45個社區康復點，霞輝精神關愛中心已經建成26個社區服務站，鼓樓區社會組織發展中心先后培育孵化了10余個智障精障殘疾人托養、農民工子女關愛、社區特困人員家庭矛盾調解等公益組織，開展了大量扶貧濟困工作。這些公益社會組織深入社會生活的各個層面，在承接公共服務、推進公共治理、保障群體利益、化解矛盾糾紛、引領行業自律中發揮著重要作用。二是慈善項目更“全”。以公益創投手段扶持一大批慈善服務項目。自2011年開展社區服務公益創投以來，包含市區兩級資金，截至2014年，鼓樓區已使用579萬元資金購買了82個項目。通過給政策給資金，扶持培育了“希望來吧”“童助快參園”“幸福驛站百老慧”等一大批為困、為老、為小、為特公益慈善組織和項目。2014年全區公益創投中標項目內容涵蓋社區基本服務，初步形成政府主導、社會自發的公益慈善運行格局。三是慈善推介更“活”。從坐家等項目到主動向市場尋求項目，慈善項目挖掘路徑更多。2014年2月舉辦的“首善義舉大愛鼓樓”慈善項目推介會上，涵蓋助學、助困、助醫、助老及其他公益等23個慈善項目與企業實現對接。慈善項目服務推介為社會企業、社會公益服務需求和社會組織之間搭建對接合作平臺，有效促進了公益事業的長足發展，實現了社區治理和服務資源的有效銜接。

三、進一步加快公益慈善服務健康發展的建議

（一）積極培育發展慈善組織。一是優化公益慈善組織結構布局。根據差異化的社會需求引導公益慈善組織不斷豐富門類，鼓勵支持公益慈善組織進入社會救助、災害救援、社區服務、社會福利等更多的社會服務和社會發展領域。二是進一步推動政府資金支持。推動擴大稅收優惠，用資金和優惠政策引導公益慈善組織的發展方向和服務領域。適應社會發展需求，鼓勵各類公益慈善組織加強合作、交流，促進公益慈善資源向最需要的地方流動。三是健全公益慈善組織內部治理制度。建立健全以章程為核心，權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構，完善理事會決策程序，發揮監事的監督作用，提高管理層和辦事機構的運作水平。四是加強公益慈善組織監督管理。建立政府監管、公眾監督、內部治理和行業自律“四位一體”的監管體系，實施精細化管理。完善年度檢查制度，推進社會評估，加強執法監察，查處違法違規行為，取締非法組織。擴大公益慈善組織募捐、公益活動、財產管理等公眾關心環節的公開程度，打造統一信息平臺，為公眾提供方便快捷的監督渠道。

（二）優化企業參與公益慈善的路徑。企業參與公益慈善是政社互動，需要慈善資源的有力支撐。政府搭建平臺引導企業與公益慈善社會組織對接既是現實需要，又是未來發展趨勢。一是要搭建企業與、政府、公益慈善社會組織協作渠道。企業參與公益慈善不僅需要自身在理念上加深對參與公益慈善的認識，還需要政府搭建慈善項目交流會、慈善項目推介會等企業參與公益慈善的協作平臺，拓展企業參與慈善活動的方式和渠道，引導企業資源與公益慈善項目、公益慈善社會組織實現有效對接。二是完善公益慈善社會組織與企業的對接渠道。企業的愛心需要專業的公益慈善組織來傳遞和實現，通過完善公益慈善組織與企業的對接渠道，促進企業與公益慈善慈善機構對接與合作，建立起良好的互動機制，開展長期、多樣、專業、有效的合作。

（作者單位：江蘇省南京市鼓樓區民政局）