以養老服務業叩開“銀發經濟”的大門

民政部黨組

以養老服務業叩開“銀發經濟”的大門

民政部黨組

核心要點

·人口老齡化不是簡單的人口結構問題，也不僅僅是養老問題，而是關系實現全面建成小康社會宏偉目標的重大戰略性問題。如果應對不好，人口老齡化就會成為制約我國經濟社會可持續發展的重要因素，在勞動力供給、資本積累、國民儲蓄、經濟增長潛力、經濟社會負擔以及金融系統穩定性等方面產生不利影響。

·發展養老服務業將在解決人口老齡化問題上發揮獨特和巨大的作用，既有利于形成社會化的養老服務體系，滿足社會日益增長的養老服務需求，也對穩增長、促改革、調結構、惠民生，緩解由于經濟下行帶來的社會壓力具有重要現實意義。

·當前，我國的社會養老服務體系初步建立，老年服務與消費市場初步形成。但從總體上看，養老服務業還處于發展初期，養老服務和產品供給不足、市場發育不健全、扶持政策不完善、城鄉區域發展不平衡等問題還很突出，產業發展創新人才支撐不足，依靠養老服務業帶動經濟和就業大發展的局面尚未形成。

·以老有所養、老有所醫、老有所為、老有所教、老有所學、老有所樂為基本目標，以全面、多樣、高質量滿足老年人需求為根本宗旨，堅持政策推動、企業參與、市場運作、統籌規劃、社會支持的總體思路，積極吸收借鑒國際經驗，積極探索創新，加快形成多樣化、多元化、多業態的養老服務業發展格局。

人口老齡化日趨發展，成為我國經濟發展的一個階段性特征。發展養老服務業，積極應對人口老齡化，是主動適應經濟發展新常態和全面建成小康社會的一項緊迫任務。民政部深入貫徹中央決策與部署，認真落實穩中求進、改革創新的要求，積極會同有關部門制定綜合措施，加快發展養老服務業，為全面深化改革、推動經濟轉型升級作出新貢獻。

一、人口老齡化對我國經濟社會發展產生深遠影響

我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，也是發展中國家人口老齡化形勢嚴峻的國家。當前，我國已經進入人口老齡化快速發展階段，具有數量大、發展快、高齡化、空巢化、城鄉差別大等特點。截至2014年底，我國65周歲以上人口達到1.38億，占總人口的10.1%，預計2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。從國際經驗來看，經濟發達國家基本是在人均國內生產總值達到1萬美元時進入老齡化社會的，屬于先富后老或邊富邊老。但我國進入老齡化社會時人均國內生產總值僅為840美元，是世界平均水平的1/6，具有明顯的未富先老、未備先老特征。2014年，我國居民人均可支配收入為2.02萬元，仍屬于中低收入水平的發展中國家，面臨著經濟發展和人口老齡化的雙重壓力。特別是與人口老齡化趨勢相伴相隨的家庭少子化、小型化越來越突出，這不可避免地會對家庭結構、養老方式乃至社會結構產生深刻影響。

需要強調的是，人口老齡化不是簡單的人口結構問題，也不僅僅是養老問題，而是關系實現全面建成小康社會宏偉目標的重大戰略性問題。如果應對不好，人口老齡化就會成為制約我國經濟社會可持續發展的重要因素，在勞動力供給、資本積累、國民儲蓄、經濟增長潛力、經濟社會負擔以及金融系統穩定性等方面產生不利影響。最直接的表現就是人口老齡化將會引起勞動年齡人口比重下降、勞動力資源減少、經濟與社會財富增速放緩、老年人養老支出增加。一方面，人口老齡化會帶來勞動力數量相對甚至絕對減少，從而減少勞動投入，勞動力成本低廉的比較優勢逐步喪失，導致出口下降和經濟增長放緩。另一方面，人口老齡化會增加支付給老年人口的社會資源，主要包括養老金、福利補貼、公共衛生服務、生活照料，以及各項養老設施建設投入等，從而降低經濟產出中可用于生產性投資的比例。而在資本市場層面，人口老齡化程度的加深將從資金供給、特定金融產品需求、國際資本流動等幾個方面影響資本市場的績效表現，越發增加金融市場的監管難度。

積極應對人口老齡化，努力緩解其對經濟社會發展的不利影響，要求我們必須處理好養老的社會保障水平與長期經濟增長的關系，最大限度地發掘人口老齡化在催生養老服務業、形成新的經濟增長點方面的積極作用，發揮老年人經驗多、參與社會發展熱情高的積極作用，在人口老齡化條件下，為我國經濟的可持續發展創造有效的政策體系和全方位的應對格局。

二、發展養老服務業意義重大

養老服務業是由老年消費市場需求增長帶動而形成的一個新興產業，它以老年人口為服務對象，涵蓋老年人的生活照料、醫療護理、文化娛樂、精神慰藉等多個生產服務門類，產業鏈長、輻射范圍廣泛，對上下游產業具有明顯的帶動效應。發展養老服務業將在解決人口老齡化問題上發揮獨特和巨大的作用，既有利于形成社會化的養老服務體系，滿足社會日益增長的養老服務需求，也對穩增長、促改革、調結構、惠民生，緩解由于經濟下行帶來的社會壓力具有重要現實意義。

一是優化產業結構，促進就業增長。轉變經濟發展方式，促進產業結構優化升級，要重視發展第三產業，將服務業作為經濟增長和社會發展的支柱產業。根據國家統計局數據顯示，2014年全年我國第三產業增加值占國內生產總值的比重為48.2%，比上年提高1.3個百分點，產業結構更加優化，但依然大大低于發達國家70%以上的份額，就業比重也明顯偏低，仍是經濟社會發展中的一塊“短板”。養老服務業與民生緊密相關，融產品與服務于一體，隸屬于第三產業中的比重很高。發展養老服務業可以促進就業，延伸一大批相關產業，推進上下游產業的良性互動，對于提高最終消費增量和優化產業結構具有重要作用。

二是擴大內需，促進消費增長。養老服務業蘊藏著巨大的市場潛力，將在拉動內需、培育新的經濟增長點方面發揮重要作用。有關研究表明，從2014年到2050年，我國老年人口消費潛力將從4萬億元增長到106萬億元左右，占GDP的比例從8%左右增長到33%左右。另有數據顯示，我國僅城市60歲至65歲的老年人口中就有45%還在繼續就業，42%的城市老年人擁有個人存款；預計到2020年僅退休金一項就將達到2.81萬億元。采取有效的措施培育老年消費市場，將為國內消費市場注入更持久、更強大的動力，推動經濟實現又好又快發展。

三是提升老年人生活健康水平。隨著人口老齡化、高齡化的加劇，目前我國失能和半失能老年人約有3700萬，占老年人口總數的19%，生活照料和護理問題日益突出。長期以來，我國實行以家庭養老為主的養老模式，但隨著經濟發展和社會轉型，“4-2-1”家庭結構日益普遍，空巢家庭不斷增多。家庭的養老功能有所弱化，對專業化養老機構和社區服務的需求明顯增長。發展養老服務業，能夠解決包括失能、半失能老年群體在內的廣大老年人養老問題，改善保障老年人生活、健康、安全以及參與社會發展的條件，實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所教、老有所學、老有所樂。

當前，我國的社會養老服務體系初步建立，老年服務與消費市場初步形成。但從總體上看，養老服務業還處于發展初期，養老服務和產品供給不足、市場發育不健全、扶持政策不完善、城鄉區域發展不平衡等問題還很突出，產業發展創新人才支撐不足，依靠養老服務業帶動經濟和就業大發展的局面尚未形成。未來一個時期，我國養老服務業發展將面臨寶貴的戰略機遇。隨著養老服務業政策紅利的不斷釋放，越來越多的社會力量積極參與養老服務業發展，將會更加廣泛、多樣化地滿足老年人的消費需求，推動養老服務業快速發展。

三、多措并舉促進養老服務業健康快速發展

積極應對人口老齡化，加快發展養老服務業，必須立足我國國情，深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會和中央經濟工作會議精神，牢固樹立發展養老服務業是應對老齡化問題長久之計的理念，充分發揮其擴內需、增就業的巨大潛力，以老有所養、老有所醫、老有所為、老有所教、老有所學、老有所樂為基本目標，以全面、多樣、高質量滿足老年人需求為根本宗旨，堅持政策推動、企業參與、市場運作、統籌規劃、社會支持的總體思路，積極吸收借鑒國際經驗，積極探索創新，加快形成多樣化、多元化、多業態的養老服務業發展格局。

全面深化改革，研究制定養老服務業發展規劃。要堅持以人為本，創新機制，把人民群眾能夠直接獲得實惠的改革擺在優先位置，不斷深化拓展養老服務重點領域和關鍵環節改革。要樹立法治思維，做到改革于法有據，結合養老服務業改革舉措，推動民政相關的立法工作。要將養老服務業發展納入國民經濟和社會發展規劃，著手研究制定養老服務業發展規劃，明確指導思想和發展目標，發揮規劃的引導和推動作用。要結合我國經濟社會發展，確定近期、中期和長期老齡產業優先發展領域，確保可持續發展。要加強統籌協調，形成養老服務業發展合力，開創良好發展氛圍和環境。要重視養老服務業發展的區域和城鄉差別，加大農村養老服務業投入力度，促進均衡協調發展。

立足老年人實際需求，繁榮養老服務消費市場。要以提升老年人生活和生命質量為核心理念，堅持以人為本，引導養老服務機構優先滿足老年人基本服務需求，鼓勵和引導相關行業積極拓展適合老年人特點的健康服務、文化娛樂、精神慰藉等服務。支持企業積極開發安全有效的康復輔具、食品藥品、服裝服飾等老年用品用具和服務產品，引導商場、超市、批發市場設立老年用品專區專柜。從鼓勵企業創新老年產品用品、豐富功能、擴大供給、規范流通等方面下功夫，實現產品研發與滿足需求對接，發展商貿流通與維護老年人消費權益結合。引導和規范商業銀行、保險公司、證券公司等金融機構開發適合老年人的理財、信貸、保險等產品。

加大政策扶持力度，促進社會力量參與。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將養老服務領域全部向民間資本開放，調動社會力量興辦養老服務業的積極性，激發各類服務主體活力和內生動力，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主要力量。要積極營造平等參與、公平競爭的市場環境。要采取公建民營、民辦公助、補助貼息、政府和社會資本合作（PPP）等多種方式，支持社會力量參與養老服務業發展。要將推進政府購買養老服務與培育專業化養老服務組織相結合，按照公開、公平、公正原則，通過競爭擇優方式實施政府購買養老服務，鼓勵和支持社會力量提高專業化服務水平。要積極會同有關部門，全面落實在融資、用地、稅費優惠等方面給予民間資本舉辦養老服務的優惠政策。要堅持管理與服務并重，完善養老服務業的政策法規體系和技術標準體系，加強和改進養老服務業的監管工作，確保養老服務和產品質量，營造安全、便利、誠信的服務環境。

堅持對外開放方針，做到引進來走出去有機結合。要適應經濟全球化新形勢，積極拓寬發展養老服務業的國際視野，推動對內對外開放相互促進。加強對發達國家養老服務業的研究，關注發展中國家在養老服務業發展中的成功經驗，不斷深化對養老服務業市場機制和管理運作理論的研究。促進國內和國際要素有序自由流動，繼續將養老服務業作為吸引外資的優先領域，落實境內外資本舉辦養老機構享有同等稅收等優惠政策。注重引進吸收國外養老護理、老年產品用品生產等先進技術和理念，鼓勵外資參與養老機構、養老服務業建設和運營。支持有條件的企業和社會組織到境外創辦養老機構和養老產品生產企業，提供養老服務，擴大我國的國際收益和影響力。

（ 本文轉載自《求是》雜志2015年第7期）