日本首相官邸及主要參謀輔政體系

闞四進

在研判國外政情時，各國政府首腦及其主要輔政機構是觀察者應該密切關注的對象。國策由此而定，政令由此而出，與別國的關系也由此而決定和執行。在主要西方國家，這些機構和官員的設置和職責有相似之處，但也各有特點。本文擬對日本首相官邸及其主要參謀輔政機構予以分析介紹。

日本首相及其官邸的地位

1947年5月，日本開始實施現行《日本國憲法》。根據憲法，日本實行君主立憲的資本主義代議民主制，以立法、司法、行政三權分立為基礎建立議會內閣制。天皇是“日本和日本國民統合的象征”，國會是最高權力機構和惟一立法機關。內閣則是最高行政機構，是中央政權機關的領導核心，由內閣總理大臣（也稱首相）和其他國務大臣組成，所有內閣成員必須是文職人員。內閣控制和協調中央行政機構，授權這些部門執行和管理中央政府的日常事務。一切重要決策均由內閣制定和執行，對國會負責，與國會共擔國事。

首相是日本的最高行政首腦和內閣的首長，由國會提名，經國會選舉產生，由天皇任命。首相有權任命國務大臣組成內閣，其中半數以上必須從國會議員中選任。戰后以來，日本歷屆內閣的大部分成員都是由占國會多數議席的政黨（執政黨）議員組成，該黨領袖出任首相。首相主持閣議，行使其職權控制和指導內閣各機構工作。

首相的辦公地點被稱為“首相官邸”或“總理官邸”。由于被命名為官邸的處所在日本僅此一地，所以也常簡稱“官邸”。官邸只是首相的辦公室，首相并不在此處居住。首相的住所是“首相公邸”，位于官邸旁邊。除首相外，參眾兩院正副議長、國務大臣、最高法院大法官、檢察總長、審計長等都可以免費使用國家預算范圍內的公邸，離職后需在20日內交還公邸。

舊的首相官邸建成于1929年關東大地震后，當時稱為“首相官舍”。該官邸使用了73年，有42位首相先后在此辦公。因年久失修、設施陳舊，無法適應當今行政管理中樞的要求，1999年5月小淵惠三內閣時期開工建設新官邸，2002年4月小泉純一郎內閣啟用。舊官邸則因其歷史文化價值而被保護起來，并被改造為前述的“首相公邸”。公邸除具有居住功能外，還設有會客廳、茶室等招待外國賓客的設施。

新舊首相官邸相距不遠，設施卻有天壤之別。新官邸在建筑上突出日本傳統的“木”“石”“和紙”“土（墻壁）”等建筑風格，新穎內斂，簡約優雅，無論是外觀還是內飾，都融入了日本的傳統文化和建筑風格，地上五層，地下一層，具有辦公、迎賓、會見記者和處置危機等功能。首相、副首相和內閣官房長官等高官辦公室均在五層。官邸實行嚴格的準入限制，由日本警視廳首相官邸警備隊負責警備，周邊道路由警視廳機動隊負責輪流巡邏。新首相官邸科技含量極高，擁有先進的信息通訊系統、太陽能發電設備、雨水再利用系統等，抗震等級也是目前日本最高的。還有兩個直升機停機坪，一個設在樓頂，另一個是備用設施，在官邸樓前的水池景觀處，需要時把水抽干就可作臨時停機坪。據稱，這個停降直升機的設計靈感來源于美國白宮。

內閣與主要輔政機構

首相作為日本的最高行政首腦，是內閣的首長，有權任免內閣機構負責人，領導并監督內閣機構的運作。內閣機構的主要任務就是輔助首相，協助政府工作，承上啟下，審理有關提交內閣進行決策的事項。內閣機構包括：內閣官房、內閣府、內閣法制局、人事院、復興廳、總務省、法務省、外務省、財務省、文部科學省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省、防衛省等。這些內閣機構的負責人被稱為大臣或長官，相當于其他國家政府各部的部長。

其中，內閣官房類似于政府的總秘書處或辦公廳，是直接輔佐首相開展工作的綜合部門和重要機構。其主要職責包括：主管首相官邸的日常事務，整理閣議事項，上傳下達有關政策，調查搜集國內外情報，研究審議內外政策，為首相決策提供依據，對內閣施政進行整合與調整，協調首相與國會、與內閣各省廳以及各省廳之間的關系。內閣官房設有內閣總務官室、國家安全保障局、內閣宣傳室、內閣情報調查室、內閣網絡安全中心、內閣危機管理室、內閣人事局等。

內閣官房設官房長官一名，一般由首相親信擔任，統轄內閣官房的具體事務，有權任命副長官、總務官、秘書官、情報官等。內閣官房長官是內閣中掌握實權的角色，是實際上的“二把手”，被稱為“內閣大管家”“首相賢內助”。首相組織新一屆內閣時，一般先任命內閣官房長官，作為參謀協助其完成組閣。內閣官房長官還是政府發言人，承擔發布和介紹首相重大決策的職責。在遇到突發危機時，內閣官房長官又成為“救火隊員”，協助首相通過閣議、國家安全保障會議、中央防災會議等決策機制應對危機。首相出國訪問，或因故不能管理國家時，可指命內閣官房長官代理行使職權。

內閣官房長官位高權重，是內閣中最重要的閣僚之一，經過這個職位的歷練，知名度和影響力都會提升，為今后積累重要的政治資歷。菅義偉就是在安倍晉三內閣官房長官的職位上當選首相的。而大平正芳、竹下登、小淵惠三、福田康夫、安倍晉三等出任首相前，都曾擔任過內閣官房長官。內閣官房的權力總體上在擴大，內閣官房的官員數量一直增加。

2021年6月10日，菅義偉佩戴口罩并以社交距離進入首相官邸。

內閣府，其前身成立于1949年，2001年中央省廳重組時，為加強首相的政策決定力和領導力，強化各省廳的橫向溝通，使內閣的政策統一，將經濟企劃廳、沖繩開發廳、總務廳、科學技術廳、國土廳合并改組為現在的內閣府。其主要職責是協助首相綜合調整內閣機構的施政，強化內閣的政策執行力，統籌經濟財政、科學技術、防災、沖繩及北方政策、共生社會、原子能利用、國民生活、公共安全、宏觀政策等工作。對無國務大臣負責的內閣重要事務，可設立內閣府特命擔當大臣負責。根據《內閣府設置法》規定，沖繩及北方政策擔當、金融擔當、消費者和食品安全擔當三名大臣為每屆內閣必須設立的職務，其他則根據一定時期的國政要事設立，人數不限。內閣府和各省廳委共同組成中央省廳，但內閣府由首相直接領導，比其他省廳委高出一個級別。內閣府的設立起到了增強輔佐能力、強化首相法定權限的作用。

人事院是管理人事行政的獨立機構，主持政府公務員的考試、晉升、任免，決定公務員的職級、薪俸等。人事院由人事官組成人事會議，人事官不受內閣更迭的影響，保持相對穩定性。

值得注意的是，為加強首相官邸對人事布局的戰略主導，2014年4月，國會通過國家公務員制度改革關聯法案，在內閣官房下設內閣人事局，由內閣官房副長官擔任，統管政府各省廳600多名副司局級以上官員。這些政府要職的升遷調動直接由首相官邸掌控，先經首相和內閣官房長官選定，再與相關國務大臣最后商定。內閣人事局除統一管理干部人事外，也全面接管由人事院和總務省負責的公務員錄取考試、研修、新設和廢除機構及編制控制等人事行政事務。內閣人事局的設立，對高級官員形成了無形壓力，使其必須與首相的決策方向保持一致，否則無法升遷，甚至可能被調離。

影子助手——首相輔佐官

除上述主要輔政機構，還有一個不容忽視的輔政角色，就是首相輔佐官。首相輔佐官“在首相的影子下工作”，被視為“影子助手”，作為重要智囊在官邸輔助首相的工作，承擔首相和內閣的顧問任務，在幕后出謀劃策，協助首相應對從國家安全、外交事務、經濟振興，到健康醫療、科技創新、地方發展、教育與少子化等重大課題。他們甚至比一般閣僚更了解首相的意圖，既是首相的參謀，還是首相的公關顧問和新聞官，也是重要秘密的保守者。首相輔佐官有權參加內閣重大會議，例如2013年為強化首相權力而設立了國家安全保障會議，這是日本國家安全的重要咨詢和決策機構，出席人員包括首相、副首相、內閣官房長官、外務大臣、防衛大臣等國家安全委員會成員。首相輔佐官雖然不是正式成員，但也負有國家安全保障責任，故可以參加會議，負責協助首相協調外務省和防衛省，統轄外交和防衛政策。

首相輔佐官一般有三至五人，多來自眾議院或參議院，與國會、中央省廳保持著密切聯系，熟悉其運作和相關政策。因其特殊的身份，首相任命輔佐官受到外界的高度關注。他們雖鮮有拋頭露面，不能透露工作內幕，但一舉一動昭示著日本內政外交的動向。安倍內閣時期，經濟產業省出身的首相輔佐官今井尚哉對“安倍外交”產生了很大影響，在某些方面的影響力甚至超過了外務省。現任首相菅義偉有三位首相輔佐官，分別是負責國家安全保障政策的木原稔，負責經濟和外交政策的阿達雅志，負責社會資本完善、地方創生、健康醫療、科技創新等政策的和泉洋人。其中，木原稔、和泉洋人曾是安倍內閣的輔佐官。新任命的輔佐官阿達雅志接替了今井尚哉，他將在外交上繼續發揮顯著的作用。

客觀來看，首相輔佐官對首相官邸內重要政策的制定、重大危機的管理提供了有效的輔助，增強了首相官邸作為“指揮中樞”和“司令部”的作用，打破了內閣機構主導相關政策的局面，體現了近年來首相官邸主導日本政治的趨勢和特點。