理解環境與衛生的關聯性：以中國為例

胡王云 張海濱

北京大學國際關系學院 北京 100871

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·專題研究·

理解環境與衛生的關聯性：以中國為例

胡王云*張海濱

北京大學國際關系學院 北京 100871

新中國成立以來，中國環境與衛生的關聯性主要體現在問題關聯、認知關聯、政策法規關聯、機構關聯和內外關聯5個方面，呈現出日益緊密和日益復雜的發展趨勢。環境與衛生治理體系不夠健全和高效以及應對環境與健康問題的能力比較薄弱是當前中國環境與衛生治理面臨的兩大主要挑戰。

全球衛生; 環境； 關聯性； 中國

深刻理解全球環境與衛生的關聯性，既需要宏觀視野，也需要微觀視角。本文從微觀視角出發，以中國為例，探討環境與衛生的關聯性在中國的表現以及中國環境與衛生治理存在的問題，以充實和豐富中國參與全球環境與治理的利益訴求的認識。以中國為研究對象有重要的現實意義。從國際上看，中國是當今世界人口第一大國，經濟第二大國，能耗第一大國，二氧化硫和二氧化碳排放第一大國。這些基本事實揭示了中國在全球環境與衛生治理中的重要地位。從國內看，目前中國正面臨環境質量惡化與健康風險增大的挑戰，環境污染對人體健康損害已經進入長期積累之后的集中高發期，威脅到經濟社會的可持續發展。因此，中國在環境與衛生領域的科學研究與政策響應力度不僅關系到中國的可持續發展，也關系到全球環境與衛生的治理。

1 中國環境與衛生的關聯性

自建國以來，中國環境與衛生的關聯性主要體現在問題關聯、認知關聯、政策法規關聯、機構關聯和內外關聯5個方面，呈現出日益緊密和日益復雜的發展趨勢。

1.1 問題關聯

就問題本身而言，中國的環境與健康問題之間的關聯性經歷了一個發展演變的過程。建國初期至20世紀70年代，中國工業規模不大、污染排放量總體較小，污染程度較輕。由于經濟發展水平較低，缺乏飲水、排污等基礎生活設施，人們對能源、食材、水源的凈化處理不足，從而導致水、土等環境中的寄生蟲、血吸蟲、瘧疾、鼠疫等健康風險增加。傳統型環境污染產業的健康風險主要為與生活基礎設施及公共服務供給不足密切相關的環境健康問題，對公共

衛生和人體健康的損害較輕。[1-2]

改革開放以來，中國經濟快速持續增長，但由于發展方式粗放，面臨嚴峻的環境與健康挑戰。2006年中國主要污染物排放值分別為：二氧化硫2 588萬噸、氮氧化物1 523萬噸、化學需氧量1 428萬噸、氨氮141萬噸，達到了歷史的最高點。[3]近年來，由于大氣、水體和土壤污染的長期積累，對人體健康造成損害引發的環境群體性事件集中爆發，中國的環境和衛生問題之間的關聯性空前緊密。從世界范圍看，中國面臨的環境與健康問題有其獨特性，具體表現在：(1)復雜性。中國的環境問題逐漸呈現出結構型、復合型和壓縮型特點，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在我國快速發展的過程中集中爆發，導致中國居民暴露于現代和傳統雙重的環境健康風險壓力之中。與此同時，中國城鄉和地區差異顯著，健康風險分布不均。[4]城市地區主要為大氣污染，農村地區主要為水污染和土壤污染。中東部地區為現代型環境惡化所困時，西部仍在與傳統型健康問題做斗爭。(2)嚴重性。研究表明，近年來，一些與環境污染相關的疾病總體呈上升趨勢，環境污染已經成為影響中國公眾健康的主要危險因素之一。全國第三次死因回顧調查( 2004—2005年)結果顯示, 我國居民的死因譜已較30年前發生了明顯變化, 由于基礎設施不良等造成的傳染病死因順位大幅后移,而與環境污染關系密切的惡性腫瘤、心腦血管病、呼吸系統疾病等的順位前移,說明環境污染對我國人群健康的影響顯著增加。[5- 6](3)長期性。我國環境污染健康風險將長期存在。究其原因，一是中國工業占比大的產業結構和以煤炭為主的能源結構決定了中國環境問題的結構性特征短期內難以根本改變；二是中國環境問題歷史欠賬多，環境污染范圍廣，暴露人口多，暴露時間長，污染物暴露水平高等，短期內對健康的影響難以消除；三是環境污染對健康的影響有滯后性。未來可能還有更多與健康損害有關的環境問題暴露出來，環境污染對健康的損害將長期存在。此外，中國已提前進入老齡化社會，老年人口比例上漲將進一步凸顯環境污染健康風險。

與此同時，中國環境與健康問題所具有的復雜性、嚴重性和長期性特點導致社會動蕩的風險升高。據統計，“十一五”期間發生的232起較大環境事件中，56起為環境污染導致的健康損害事件；37起由環境事件發展為群體性事件，涉及環境與健康問題的有19起。[7]“十一五”以來發生的Ⅲ級及以上環境事件中，25%存在健康損害風險。[8]

1.2 認知關聯

這里的認知關聯是指關于環境問題危害人體健康的程度、特點及發展趨勢的科學知識以及人們對環境與健康問題重要性的認識。

建國初期至20世紀70年代，環境衛生的科學研究主要集中在局部環境污染與人群健康事件的調查，并對大氣污染和水污染的毒理作用以及所造成的健康損害進行了初步研究。早期的監測調查主要由各地相關部門自主承擔，如20世紀50年代后期，北京、上海、沈陽、天津等大城市率先開展大氣污染調查；60年代，各地衛生防疫部門和有關高等醫學院校對長江、黃河、松花江、珠江、渤海、黃海的污染狀況進行持續監測。1972年，中國參加聯合國第一次人類環境會議后，開始參與聯合國環境規劃署、世界衛生組織主辦的全球監測系統中的大氣監測和水質監測。[9]

1979年、1984年、1990年、2001年先后召開了4次全國環境衛生學學術會議，中國環境衛生學、環境衛生事業取得長足進步。研究領域也逐漸拓展到對化學和物理性因素的研究、環境因素與衛生和健康關聯性的基礎研究以及環境和健康相結合的監測、調查以及宏觀人群調查與微觀實驗室相結合的調查研究。[10-11]

從“六五”開始，環保部門逐漸通過開展調查研究，為環境和健康工作奠定了一定的基礎。“十一五”以來，環保部門進一步加大了調研力度，開展了一系列的基礎調查和研究工作，如重點地區環境與健康調查、大氣污染對城市居民死亡影響研究、中國人群環境暴露行為模式研究等，建立了反映我國居民環境暴露行為特點的暴露參數數據庫、環境與健康風險評價的方法學、環境與健康綜合監測體系等，基于我國的實際，在了解環境污染對人群健康不良影響方面獲得了一些研究結果，為環境管理工作提供了有力支持。[8]

2012年，原衛生部與環保部聯合開展“全國重點地區環境與健康專項調查”，投資17.5億元對全國多個重點地區開展摸底調查，年底基本完成8省試點調查任務，取得階段性成果。[12]2013年10月，國家衛生計生委發布《2013年空氣污染(霧霾)健康影響監測工作方案》，提出用3～5年的時間，建立覆蓋全國的空氣污染健康影響監測網絡。2013年，國家發展改革委等多部委發布了《國家適應氣候變化戰略》，明確建立氣候變化與健康監測網絡，開展健康風險分析和公眾信息服務，實施預警和應急響應。為支持環境與健康問題的科學研究，2015年國家自然科學基金委特別設立了“中國大氣復合污染的成因、健康影響與應對機制”聯合重大研究計劃。上述項目已經并正在擴大中國政府對環境與健康問題的科學認知，從而為決策提供更好的智力支撐。

從思想認識上看，近年來中國政府對環境與健康問題重要性的認識進一步提升至政治高度。2013年5月24日，習近平主席主持第六次中央政治局集體學習時明確提出“環境保護和治理要以解決損害群眾健康的突出環境問題為重點”，“為人民創造良好的生產生活環境”。[13]李克強則指出,“基本的環境質量、不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品，是一條底線，是政府應當提供的基本公共服務”。[14]

1.3 政策法規關聯

從政策層面看，建國初期中國并沒有提出“環境與健康”這一概念，相關的工作主要體現為環境衛生工作，主要內容包括總體規劃與落實、科學研究、相關標準的制定三方面。從1952年起，中國發起愛國衛生運動，50年代中期，配合大規模工業建設和城市建設，確定了“預防為主”的工作指導方針，開始預防性衛生監督。1973年召開的第一次全國環保會議則進一步明確“全面規劃、合理布局、化害為利、依靠群眾、大家動手、造福人民”的24字方針，隨著“兩管、五改”活動在農村地區的普及，國民健康水平顯著提高，2010年人均期望壽命已從解放前35歲增長至74.8歲。[15]

改革開放以來，環境衛生領域的政策穩中有變。1983年、1986年、1991年先后召開了三次全國環境衛生工作會議，堅持貫徹“預防為主”的工作方針,深入推進愛國衛生運動。一方面，加強農村環境衛生管理，將改善飲水衛生條件、糞便無害化處理的技術指導、把環境衛生建設納入村鎮規劃和建設、制定農村環境衛生管理法規作為四大工作重點。[16]另一方面，為適應工業化、城鎮化帶來的新挑戰，原衛生部于1980年頒發《全國環境衛生監測站暫行工作條例》，在全國19個省、市防疫站環境衛生科或職業病防治院(所)的基礎上建立起環境衛生監測站。2003年SARS以后中國政府已將環境衛生體系建設納人國家長遠公共衛生體系建設目標。與此同時，中國環境與健康工作的范圍逐步超出傳統的環境衛生領域，2007年11月，原衛生部、國家環保總局等18部委聯合制訂并頒布了《國家環境與健康計劃(2007—2015)》(以下簡稱行動計劃)。該計劃是指導國家環境與健康工作科學開展的第一個綱領性文件，不僅要求衛生、環境部門和其它相關部門加強合作，還設計出目標明確、策略清晰、保障完備的多部門協同工作機制。[17]2011年9月，環保部發布《國家環境保護“十二五”環境與健康工作規劃》，將體系建設、風險管理能力、統籌規劃、重點地區主要環境污染物健康影響調查、決策的財政支撐與科學支撐、宣傳教育七個方面作為工作重點。在具體細節上，結合新形勢、新挑戰做了調整：指導思想、基本原則更強調提高防范風險的能力、源頭控制，在實際工作中照顧地區差異；明確將立足風險管理作為核心任務，強調從技術支撐機構、人才培養、信息基礎和共享能力平臺、國際交流與合作、宣傳教育等方面加強能力建設；部際協調方面，更注重信息通報制度的完善、不同部門各自規劃目標之間的融合、統籌，如將原衛生部健康規劃、疾病防治與環境部、工業部《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》相結合。[18]

從法律層面看，建國初期至20世紀70年代，涉及環境與衛生的法律很少。改革開放以后，越來越多的法律法規中包含減少環境污染所致人體健康損害的目標與手段，但不同類型法律法規在目標的明確性、手段的針對性、機制的系統性上有所不同。憲法對環境、人體健康分別給予重視，但這兩種目標并沒有明確聯系在一起，只是在環境保護中暗含了健康保護的目的；環境領域的法律法規在減少環境污染方面具有保護人類健康免遭環境污染影響的功能。2015年生效的新《環境保護法》在總則第1條中明確提出要“保障公眾健康”，并新增第39條，規定國家要建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度，鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制環境污染有關的疾病。這是第一次在法律層面對環境與健康管理工作進行了明確，開啟了中國環境與健康保護工作法制化的新局面。各環境單行法則致力于通過監管各種媒介或農業、糧食產品本身帶有的污染物、有害物質來降低環境健康風險。衛生領域的一些法律法規如《傳染病防治法》、《食品衛生法》、《職業病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等均涉及環境與人體健康。此外，《刑法》、《民法》、《勞動法》、《中國可再生能源法》、《突發事件應對法》、《安全生產法》等其它非環境、衛生領域的法律法規中亦包含有環境衛生相關條款，對前述法律法規起補充、輔助作用。

從環境與健康標準看，中國目前的環境與健康標準主要由環境保護部門制定的環境標準體系及衛生部門制定的環境衛生標準組成。20世紀70年代以前制定的標準比較少。第一部全國性管理生活飲用水的技術規范是1955 年5 月頒布的《自來水水質暫行標準》。第一部環境標準《工業“三廢”排放試行標準》于1973 年頒布。截至2010 年6 月，在不同領域制定或修訂的國家級環境標準達1 351項，環境標準體系已初具規模。現有的環境衛生標準則涵蓋了生活飲用水衛生標準、環境空氣衛生標準、公共場所衛生標準、衛生防護距離標準等。此外，質檢總局和建設部也制定了一些相關標準，如《民用建筑工程室內環境污染控制規范》等。

1.4 機構關聯

建國初期至20世紀70年代，中國環境與健康工作的主要內容是環境衛生工作，基本上由衛生系統承擔。[19]改革開放后，隨著環境形勢的日益嚴峻，中國的環境與健康管理工作逐漸超出原來的環境衛生工作范圍，機構建設不斷加強。2003年非典之后，原衛生部在衛生監督局設立環境衛生處，加強對全國環境衛生監督管理的組織和領導。2005年1月，國家環保總局在科技標準司下設立了環境健康與監測處作為專門的環境健康管理機構，在中國環境科學研究院等下屬單位成立了專門的環境健康研究機構。為加強衛生部門與環保部門之間的合作與部際協調， 2007年2月，原衛生部和環保總局聯合制定《衛生部國家環保總局環境與健康工作協作機構》，決定建立環境與健康工作領導小組、環境與健康工作聯合辦公室、環境與健康專家咨詢委員會、環境與健康主題工作組。領導小組采取雙組長制，組長由原衛生部、國家環保總局分管領導擔任。該協調機制還建立了領導小組例會制度、聯合辦公室工作制度、共同協調地方工作制度。在環境與衛生的監測、調查和研究方面也進行了初步分工。[20]

2007年11月，《國家環境與健康行動計劃》出臺。為推進該計劃的實施，先后成立了國家環境與健康領導小組、跨部門工作協調小組和國家環境與健康專家咨詢委員會，并相繼召開了第一屆和第二屆國家環境與健康領導小組會議。目前，在中央層面由國家衛生計生委和環保部共同牽頭、其它相關部門共同協作的國家環境與健康管理體制基本成型。

1.5 內外關聯

與國際組織的互動越來越密切是中國環境與衛生關聯性的一個重要特點。從全球層面看，世界衛生組織和聯合國環境規劃署是全球環境與衛生治理中最重要的兩個專業性多邊機構。世界衛生組織對環境引發的健康問題的關注可追溯到20世紀90年代。隨著發展中國家環境污染所引發的健康問題越來越突出，并超出了這些國家自身的控制能力，世界衛生組織于1993年專門對環境健康進行了定義，強調環境健康是指“在理論與實踐中，評估、校正、控制和預防這些潛在的環境因素對當代和后代的健康造成的不利影響。”[21]聯合國環境規劃署自1992年聯合國環境與發展大會之后也開始將環境與衛生問題列入議事日程。進入21世紀之后，世界衛生組織和聯合國環境署合作，在東亞地區發起應對環境與健康挑戰的倡議。中國作為這兩個機構的重要成員，做出了積極響應。2004年11月24—26日，世界衛生組織西太區、聯合國環境規劃署亞太區和亞洲開發銀行聯合召開東盟與東亞國家健康與環境高層會議。會議的目的：一是審視、評價東南亞和東亞區域共同面臨的環境衛生問題和挑戰；二是探討如何加強衛生、環境兩部門以及亞洲區域的合作，促進區域和國家環境衛生政策制定，解決共同面臨的環境污染以及由此產生的健康危害問題，中國政府派團出席了會議并當選為會議主席。迄今為止，已舉行了四屆東盟與東亞國家健康與環境高層會議，推動了《國家環境與健康行動計劃》(2007—2015)的頒布和實施。

2 中國環境與衛生治理面臨的挑戰

2.1 環境與衛生治理體系不夠健全和高效

一是以風險管理為中心的現代環境與健康治理理念尚未真正樹立起來。傳統上中國的環境治理主要以污染防治為主，重點在污染物的總量控制，尚未在政策層面充分體現以人群健康為中心的環境治理思想。二是環境與健康治理的機構設置不全。目前，盡管已經在國家層面設立了專門機構，配置了相應的專業人員，在衛生部門和環保部門之間形成了協作機制，并且初步明確了行動計劃涉及的18個部門之間的責任，但在地方層面這一機制尚未形成，也未明確各部門的職責。目前在地方層面既無專門機構，也無專門人員，工作主要由其它機構代管，工作效率低下。[19]三是部門之間的行政管理職能不夠明確清晰。在國家“三定”方案中，環境與健康的管理職能既沒有授權國家衛生計生委，也沒有授權環保部。由于環境與健康工作涉及面廣，涉及部門多，加強統籌協調、明確職能分工對提高工作效率、有效應對環境與健康風險至關重要。四是中國環境與衛生治理體系中的環境與健康的預防體系、監測體系、風險管理與預警機制以及應急機制尚未完全建立起來。

2.2 應對環境與健康問題的能力比較薄弱

一是應對環境與健康問題的技術支撐能力不強。從科研方面看，長期的系統化基礎研究不足，缺少規范的環境與健康調查方法。一些重要的領域如環境污染導致人體健康損害的致病機理、暴露途徑、暴露生物標識物的確定，有害污染物的健康危害評價指標和分析測試技術以及環境與健康風險評價等方面的研究明顯不足。研究成果對決策的支持不夠，不能為有效應對環境健康事件、開展環境與健康風險管理提供有效支撐。從對中國環境與健康問題的國情了解程度來看，基礎數據匱乏嚴重制約了中國解決環境與健康問題的能力。中國自20世紀90年代以來，未再開展全國性或區域大規模環境與健康調查工作，基礎性、連續性的調查和監測也未能納入常規工作。由于基礎調查不足和基礎數據缺乏，難以摸清中國環境污染導致人群健康損害的地區分布、健康損害程度和趨勢演變等情況，難以出臺有效的應對措施。[8]

二是政策執行力比較薄弱。由于資金短缺、人員不足、重視不夠、法規不完善等多種原因，各級政府在實施國家制定的環境與健康政策方面不到位。今年是《國家環境與健康行動計劃》(2007—2015年)實施的最后一年，但迄今只有云南等少數幾個省份制定了地方環境與健康行動計劃，凸顯了中國環境與健康政策執行力比較弱的特點。

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[16] 陳學敏. 環境衛生學[M]. 北京: 人民衛生出版社, 2004.

[17] 國家環境與健康行動計劃(2007-2015)》正式啟動 十八部門共同應對環境疾病 將開展不同污染物對人體健康損害的風險評估[EB/OL]. [2015-06-21]. http://news.sina.com.cn/o/2007-12-03/094513011382s.shtml

[18] 關于印發第二次國家環境與健康工作領導小組會議有關文件的通知[EB/OL]. [2015-06-21]. http://www.zhb. gov.cn/gkml/hbb/bgth/201203/t20120305_224243.htm

[19] 蘇楊. 中國環境與健康管理工作的過去、現在與未來[C]. 第四屆國家環境與健康論壇文集, 2009.

[20] 關于印發衛生部國家環保總局環境與健康工作協作機制的通知[EB/OL]. [2015-06-21]. http://www.zhb. gov.cn/gkml/hbb/gwy/200910/t20091030_180706.htm

[21] WHO. Global Strategy: Health, Environment and Development: Approaches to Drafting Country-wide Strategies for Human Well-being under Agenda 21[R]. Geneva: WHO, 1993.

(編輯 趙曉娟)

Understanding the linkage of environment and health: A case study of China

HuWang-yun,ZhangHai-bin

SchoolofInternationalStudies,PekingUniversity,Beijing100871,China

Since 1949, the linkage of environment and health in China has been mainly reflected in the issues, knowledge, policy and laws, organizations and the interactions between domestic and external factors, featuring the increasing expansion and complexity. The weak and inefficient environment and health governance institutions and the poor environment and health problems coping ability are the two major challenges that face the current environment and health governance in China.

Global health；Environment; Linkage; China

中英全球衛生支持項目三——“中國全球衛生戰略研究”子課題“全球環境與衛生的關聯性研究”

胡王云，女(1989年—)，博士研究生，主要研究方向為國際環境政治。E-mail：helena_hu1989@163.com

張海濱。E-mail: zhanghb@pku.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.07.003

2015-04-08

2015-07-20