對公安邊防部隊行使邊境管理權的思考

●梁曉晴

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

對公安邊防部隊行使邊境管理權的思考

●梁曉晴

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

隨著國家部門體制改革的推進，以及公安邊防部隊邊境管理工作中一些問題的出現，有人對邊境管理權由公安邊防部門來行使提出了質疑。對此，論述了由公安邊防部隊行使邊境管理權的必要性，分析了公安邊防部隊行使邊境管理權的主要問題，提出了保障公安邊防部隊行使邊境管理權的對策。

公安邊防部隊；邊境管理權；必要性

長期以來，公安邊防部隊的職權包括海上執法權、邊防檢查權和邊境管理權。2013年3月國家重組海洋局，合并了包括公安邊防海警在內的主要海上執法力量，公安邊防部隊掌握的海上執法權自然轉歸海洋局所有。而自1997年公安部在北京、上海等九個城市實行邊檢職業化改革試點后，邊防檢查領域內形成了職業制和現役制并行的局面，公安邊防部隊邊防檢查權的存留受到理論和現實的質疑。在國家機構改革的大浪潮中，人們又把目光投向了公安邊防部隊的邊境管理權，有學者認為，基于現實中公安邊防部隊行使邊境管理權出現的一些問題，且邊境管理權與地方公安行使的行政職權有大部分的交叉，因此建議現有的邊境管理權由公安機關行使[1]。而筆者卻持不同觀點，認為由公安邊防部隊而非地方公安隊伍行使邊境管理權是一種必然的選擇。因此，解決邊境管理問題的關鍵，在于找出影響公安邊防部隊行使邊境管理權的因素，并提出對策。

一、由公安邊防部隊行使邊境管理權的必要性

(一)由公安邊防部隊行使邊境管理權是邊境管理權本質屬性的要求

根據《憲法》的有關精神，我國《國防法》第二十六條規定：“中華人民共和國的領陸、內水、領海、領空神圣不可侵犯。國家加強邊防、海防和空防建設，采取有效的防衛和管理措施，保衛領陸、內水、領海、領空的安全，維護國家海洋權益?！钡诙邨l又規定了“中央軍事委員會統一領導邊防、海防和空防的防衛工作。地方各級人民政府、國務院有關部門和有關軍事機關，按照國家規定的職權范圍，分工負責邊防、海防和空防的管理和防衛工作，共同維護國家的安全和利益”。邊強國不辱，邊穩國不憂，邊境管理是國防的重要方面，邊境管理權是一種中央事權，關系到整個國家民族的安危。雖然邊境管理權具體由各地方結合自身特點實施*對于邊境管理中中央事權和地方事權的關系問題，筆者認為，邊境管理權確是一種中央事權，但需要通過地方事權來貫徹實施。同時，地方事權也是對中央事權的細化和延伸。，但是這種實施必須是在“國家規定的職權范圍”內，必須由國家整體統籌，這就意味著必須由中央軍事委員會統一領導下的武裝力量來進行邊境管理。無疑，邊境管理權不能交于地方公安隊伍。而且，邊境管理權側重于“管理”，而解放軍卻是一支作戰部隊，可見解放軍也難以勝任此種“管理”職能。應當說，當初建立公安現役部隊，也正是根據邊境管理權這種兼具執法性、武裝性、涉外性的中央事權“量體裁衣”。在這里需要厘清兩個問題：第一，公安邊防部隊雖然以與地方公安相同的執法形式實施邊境管理權，但這只是形式上的相同，公安邊防部隊在執法中面對的問題、處理的方式以及可能發生的后果都更為特殊，且與國防利益緊密聯系，具有更為重大的意義。第二，2003年，經中央批準，將公安邊防部隊擔負的中朝邊境、中緬邊境云南段一線防衛與管理任務移交解放軍邊防部隊。我國的邊境管理形成了解放軍邊防部隊負責一線防衛與管理，公安邊防部隊負責二線治安和出入境管理的分工防管體制。

(二)公安邊防部隊的自身特點適應了邊境管理的特殊需要

大部分邊境地區是“政治上的敏感地帶、經濟上的欠發達地帶、治安上的復雜地帶、自然條件上的艱苦地帶”，且幾種因素相互交織，任何一個方面出現問題都會影響到邊境地區整體安全穩定。特別是在經濟全球化、社會信息化和我國全方位對外開放的時代背景下，邊境地區既是我國面向世界的窗口，又是我們的最后一道屏障，直接面對著紛至沓來的各種精神上和物質上的強烈沖擊，這樣的現實情況給邊境管理工作提出了更高的要求。而公安邊防部隊是一支兼具軍事性和警察性的隊伍。其軍事性主要體現在，公安邊防部隊是國家武裝力量的組成部分，執行軍隊條令條例，高度集中統一，平時管理較為封閉，受外部環境影響?。还策叿啦筷犎藛T為現役軍人，具有強烈的軍人意識。這就保證了在枯燥繁復的日常工作中，邊防武警能夠甘于吃苦，忍受寂寞，獻身邊防；而在邊境地區發生緊急復雜情況時，如小股武裝騷擾，民族分裂、顛覆破壞活動及黑社會性質的暴力活動，邊防部隊能夠“打得贏，不變質”。公安邊防部隊的警察性體現在，公安邊防部隊具有執法權，可以履行維護社會治安秩序等一般的邊境管理任務。公安邊防部隊的雙重屬性符合邊境管理工作的特殊需要。另外，公安邊防部隊實行現役制，人員流動快，隊伍年輕化，具有較高的工作熱情和較強的戰斗力，這一特點更有力地保障了邊境管理工作的開展。

(三)公安邊防部隊行使邊境管理權已被現行法律規定

由公安邊防部隊行使邊境管理權，不僅是由現實狀況，即邊境管理權的本質屬性和公安邊防部隊的自身特點決定，更是法律所規定的。公安邊防部隊被法律賦予邊境管理權，按照法律規定行使邊境管理權，充分體現了黨和國家“依法治國”的執政理念?！度嗣窬旆ā返诙碌诹鶙l第十款規定：“(公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行)維護國(邊)境地區的治安秩序的職責”，即公安邊防警察的職責?！堆睾４斑叿乐伟补芾硪幎ā返谝徽驴倓t第三條規定：“公安邊防部門是沿海船舶邊防治安管理的主管部門。”*2009年頒布的《人民武裝警察法》雖然是關于武警部隊的專門法，但是卻沒有對公安邊防部隊的職責任務做出具體的規定，而只是泛泛地規定了“人民武裝警察部隊擔負國家賦予的安全保衛任務”。此外，一些地方性邊防法規和地方邊防規章明確了公安邊防部隊為行使邊境管理權的主體。如《新疆維吾爾自治區邊境管理條例》第四條：“公安邊防機構主管邊境管理工作。邊防部隊和外事等部門按照各自職責，負責做好邊境管理的相關工作?！薄逗邶埥∵吘彻芾項l例》第四條：“在各級政府統一領導下，外事部門、公安機關、邊防部隊(以下簡稱邊境管理部門)分工負責組織本條例實施。”《廣西壯族自治區公安邊防管理辦法》第五條：“公安邊防部門負責對邊境地區、沿海地區、口岸實施邊防管理，依法履行維護國家安全和社會治安秩序的職責，應當創新邊防管理，制定便民利民措施，提高辦事效率。”等等。

(四)由公安邊防部隊行使邊境管理權是經歷史實踐得出的經驗

建國初期，人民解放軍接管了國民黨政權的邊境地區防務管理體系，隨著國內環境趨于穩定，公安邊防部隊逐步接替解放軍，開始實施有效的邊境管理。從公安邊防部隊成立至今，國家并不是沒有過對公安邊防部隊體制改革的嘗試。1959年1月，原中國人民解放軍公安部隊改編為人民武裝警察部隊，歸地方公安機關領導。但迫于三年自然災害時期中蘇關系交惡，內外不利因素相互交迫，1962年，人民武裝警察職業化改革被終止，人民武裝警察重回部隊體制，繼續實行軍事系統與公安系統的雙重管理。隨著中蘇關系進一步緊張，國家安全形勢開始惡化，加之文革開始后國內的政治形勢的變化，1966年，公安部隊直接編入解放軍，我國邊防管理體制開始由軍隊統一領導。到了20世紀70年代初，隨著國內外形勢的緩和，公安邊防部隊重新由公安部領導。由此我們不難得出以下幾點結論：(1)雖然1959年的人民武裝警察職業化改革被終止有其特定的歷史背景，但這也從側面反映出地方公安隊伍確實難以勝任邊境管理職能。邊境管理職能在和平時期由公安邊防部隊履行，在非常時期由公安邊防部隊和解放軍共同履行，只能在這兩者之間進行轉換。(2)在當今世界總體和平的局面下，公安邊防部隊行使邊境管理權作為常態和基本，解放軍行使邊境管理權作為例外和補充是必然結果。

二、公安邊防部隊行使邊境管理權存在的主要問題

(一)法律授權不充分

1.高層級的法律規定不明確。在全國人大或者全國人大常委會制定的法律中，關于公安邊防部隊行使邊境管理權的規定大部分都不夠明確，公安邊防部隊行使邊境管理權缺乏高層級的法律支撐。它們或是將公安邊防部隊的邊境管理職責囊括于整個武警部隊職責之中，用“安全保衛”一詞大而化之，或是規定了邊境管理職責卻沒有明確公安邊防部隊的主體身份，這使得人們對法條的理解產生了分歧，導致對公安邊防部隊的邊境管理權產生質疑。尤其是《人民武裝警察法》，它本應是一部涵蓋武警部隊各警種職責任務等各方面問題的專門法律規范，但令人遺憾的是，這部法律中的絕大部分內容都是針對武警內衛部隊，對其他警種鮮有規定，在這樣一部武警專門法律中卻找不到公安邊防部隊行使邊境管理權的具體規定。

2.具體授權的法律規范層級低。目前，對公安邊防部隊的邊境管理權作出具體規定的法律規范包括國務院法規、部門規章以及地方性邊防法規和規章。如國務院制定的《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，公安部制定的《中華人民共和國邊境管理區通行證管理辦法》、《沿海船舶邊防治安管理規定》、《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》，內蒙古自治區人民政府出臺的《內蒙古自治區邊境管理條例》等。大多數學者都認為，只有法律、行政法規和地方性法規才能賦予行政權，因此，“上述通過規章授權而取得行政主體資格的現狀對邊防執法而言只能是一種臨時性或過渡性安排，邊防執法無法可依的問題依然比較突出?！盵2]而地方人大的法規雖然可以對邊境管理執法進行授權，但僅限于在涉及邊境管理的地方事權范圍內，而地方事權與中央事權的界限又很難把握，容易出現越權立法的問題。

3.普遍存在以邊防政策代替法律規范的現象。有學者指出，“在邊防法制建設進程中，雖然可以將那些相對穩定的、具有共性的部分按照一定的立法期限和立法程序，依法律形式加以固定化，但是大量的工作內容仍將由邊防政策加以調整?！薄霸谀承┓矫孢€不適宜制定邊防法規時，是依靠邊防政策作為邊防管理的依據?！盵3]邊防政策不是法律規范，但是在我們這樣一個已經初步形成社會主義法律體系、法律規范比較完備的社會主義法治國家，針對邊境管理這一事關國家安危的重大事項，我們仍然習慣于使用政策而忽視法律，不能不說是一種弊病。當然，這也使我們反思立法上存在的種種問題，如某些邊境管理事權缺少法律的相關規定，即使有規定也過于抽象、操作性差等等。

(二)公安邊防部隊管理體制不順暢

公安邊防部隊是一支劃入武警序列受公安部領導的隊伍。這就使得公安邊防部隊的管理體制非常復雜，即“條塊結合，以塊為主”，在公安邊防系統內部實行垂直領導，同時受地方政府領導，并且以地方政府領導為主，比如公安機關領導兼任公安邊防部隊第一政委。這就導致了公安邊防部隊在很多方面要受制于地方。比如，公安邊防派出所的業務經費全部由地方財政撥款，再如,地方政府動輒調用警力從事非警務活動，不僅大量占用了干警們的工作、休息時間，還可能導致警民關系惡化(筆者在某邊防派出所實習的過程中發現，在短短半個月的時間里，該所干警就被政府抽調三次來參與非警務活動)。諸如此類的情況在我國邊境地區普遍存在，影響了公安邊防部隊的邊境管理工作，削弱了公安邊防部隊對中央事權的維護。

(三)公安邊防部隊人員構成不合理

上文提到了公安邊防部隊實行現役制，具有人員流動快、隊伍年輕化的特點，對于部隊開展邊境管理工作來說，這一點是優勢，卻也是制約。業務的熟練程度與年齡大小、參加工作時間長短具有一定的關系。許多干警在邊防派出所工作了十幾年，積累了許多實際工作經驗，工作正處在成熟期，但由于受服役年齡的限制，不得不考慮轉業。由于這些人的離去，邊防派出所的基礎業務建設大大削弱，從而影響了戰斗力。另外，基層邊防派出所普遍存在著警力不足的狀況。一般規模的邊防派出所人數在十人左右，而轄區人口密集、情況復雜的邊防派出所人數可能會達到二十幾人。但是，這些人員既承擔著大量的邊境管理工作，又要深入開展群眾工作，還要忙于派出所內部建設，應對公安邊防系統和地方系統的各種檢查指導，此外還要被指派參與一些非警務活動，警力嚴重不足。

(四)資金保障不均衡、不到位

雖然公安邊防部隊所行使的邊境管理權是一種中央事權，但是公安邊防部隊的經費保障并未被納入國防保障體系，而是由中央財政和地方財政統一保障的。2007年財政部、公安部明確要求地方財政對于公安邊防一線部隊履行公安職能時所需經費進行保障，其后國家有關部門和地方政府也相繼出臺了一些文件，但現實中卻存在著許多問題。比如，由于地方財政保障水平由地方經濟發展水平決定，各地的財政保障水平存在著極大的差異。如2011年，江蘇公安邊防總隊共爭取地方支持經費近4.7億元[4]，平均下來江蘇省各公安邊防支隊的地方財政保障經費達上千萬元；而同樣是支隊一級單位，2012年內蒙古巴彥淖爾市公安邊防支隊只有376萬元經費被納入市地方財政預算[5]。也就是說，江蘇省對公安邊防部隊的財政保障是內蒙古自治區的十倍左右。可見，各地方對公安邊防部隊的保障存在著極大的不平衡。

(五)基層執法人員法律素質普遍偏低

公安邊防基層部隊中有很大一部分人員沒有接受過專門系統的法律教育，法律基礎薄弱。以2009年9月至12月某邊防派出所的人員構成為例，該所的地方入警大學生共十名，其中八名是非法學專業畢業[6]。而這些人員一入警便身處復雜的一線執法環境中，法律知識的匱乏令他們在辦案過程中捉襟見肘。與此同時，公安邊防部隊缺少固定的法律培訓機制，即使開展了法律培訓，也很難達到培訓目的。比如在大學生入警培訓期間，培訓單位為他們安排的更多的是軍事和思想政治素質方面的培訓內容，法律知識培訓時間少，而且內容僅停留在法律條文表面，幾乎不涉及法條背后的法治精神以及實踐中的具體應用問題，培訓效果可見一斑。身為執法者卻不懂法，又怎么能做到依法行使自己手中的權力？又如何教育群眾守法？這樣的狀況帶來了一系列后果，一些公安邊防干警在執法過程中違反程序規定甚至濫用職權，造成警民關系的惡化，危害了邊境地區的安全穩定。

三、保障公安邊防部隊行使邊境管理權的對策

(一)完善公安邊防部隊行使邊境管理權的法律依據

應當肯定的是，公安邊防部隊的法治建設隨著國家民主法治的發展而大步前進，但絕不能忽視它在總體上滯后于國家、公安的法治發展水平的現狀。2013年建設“法治中國”目標的提出，為公安邊防部隊的法治建設工作的大踏步前進提供了契機。首先，我們要樹立法治理念，明確區分邊防法律規范和邊防政策的不同地位，在邊境管理工作中永遠把邊防法律規范放在首要的位置，堅持依“法”辦事而不是依“政策”辦事。由于邊防政策主要是為了彌補邊防法律規范的不完善之處，所以應盡快將政策中的有關精神以法律規范的形式表現出來。其次，明確高層級法律規范對公安邊防部隊邊境管理權的規定，尤其是要在武警部隊的專門法——《人民武裝警察法》中具體規定公安邊防部隊的主要職能為邊境管理職能。再次，針對具體授權法律規范層級不高的問題，社會上對于出臺一部《邊境(界)管理法》的呼聲越來越高，但是從1986年人大代表首次提出制定《邊境管理法》直到現在，立法幾經周折卻仍無結果，可見立法時機尚不夠成熟。目前，公安部已經就邊境治安管理事項擬定了《公安邊防治安管理條例》，并且這一條例已被納入人大的立法規劃當中。筆者認為，可首先對邊境管理的各具體事項進行立法，同時重視繼續發揮地方在邊境管理立法上的推動作用，待具體事項立法比較完善時再就共性問題進行邊境管理統一立法。

(二)改革公安邊防部隊領導管理體制

公安現役部隊的領導管理體制問題決定了保障資金的來源、部隊人員的動用等許多方面，因此，理順公安現役部隊的領導體制具有非常重大的意義。上文對公安邊防部隊“條塊結合，以塊為主”的雙重領導體制的弊端已經有所闡述。筆者認為，應當將“以塊為主”改為“以條為主”，強調公安現役系統內部的垂直領導關系*實踐中，公安邊防部隊的獨立性已經有所體現。雖然公安邊防部隊和治安、刑偵等同為公安機關的內設機構，但是公安邊防部隊文件使用“公邊”字號。。武警邊防部隊的資金保障統一由中央財政負責，武警邊防部隊與地方的關系相當于駐軍與地方的關系，地方只能圍繞邊境管理中央事權所涉及到的具體地方事權對武警邊防部隊及其人員的權利義務進行規定。這就保障了公安邊防部隊的高度集中統一，促進部隊戰斗力的提高，有利于對國家邊境管理中央事權的行使。

(三)繼續推進實施愛民固邊戰略

愛民固邊戰略是公安邊防部隊的中心工作，具有牽一發而動全身的作用。愛民固邊戰略的實施，既為公安邊防部隊開展邊境管理工作打下了堅實的群眾基礎，也為邊境管理模式的創新提供了廣闊的空間。愛民固邊戰略實施以來取得的豐碩成果有目共睹，我們需要思考的是如何更加科學地推進愛民固邊戰略的實施。就目前公安邊防部隊開展愛民固邊活動的實踐來看，有一些是與警務活動緊密聯系的，比如“大走訪”；還有一些遠遠超出了警務工作的范圍，例如為村民解決垃圾處理問題，為村民建蔬菜大棚，為村民貸款發展經濟等切切實實為人民群眾排憂解難、方便生活、發家致富的工作。筆者認為，公安邊防部隊開展愛民固邊活動應當有“度”。因此，建議有關部門以法律規范的形式，明確公安邊防部隊的具體職責，即“必須做什么”；同時，出臺一些政策文件，對公安邊防部隊開展愛民固邊活動提出指導性的意見。這樣，部隊在履行好自身職責的前提下，根據政策文件的指示和精神，結合自身條件和邊境地區具體情況，開展愛民固邊活動。

(四)提高公安邊防干警法律素質

隨著對外開放程度的不斷提高，邊境社會環境更加復雜，加之人們的法治意識有了很大的進步，給公安邊防部隊，尤其是基層干警的執法能力提出了更嚴格的要求。因此，我們必須大力提高干警的法律素質。其關鍵是要確立或完善相關機制。首先，重視法制教育，針對入警人員，在入警培訓期間應擴大法律知識培訓的比重，并將法律文本與具體執法實踐相結合；針對其他人員，應定期舉辦法律知識培訓班，側重于宣講一些新的法律規定及其適用。其次，重視發揮人才的作用，確保在每個基層邊防派出所都能有一名精通法律業務的骨干。最后，把法律素質作為一項考核標準，通過舉辦執法資格等級考試，開展法制審核，進行年度考評等方式，督促執法人員自覺提高自己的法律素質。

[1] 林書子.我國邊防執法體制弊端及改革研究[D].廣州：華南理工大學，2010:26-27.

[2] 肖鋒.公安邊防執法主體資格研究[J].成都大學學報:社科版，2010,(2):57.

[3] 張保平.邊防法律制度教程[M].北京：中國人民公安大學出版社，2010:57，65.

[4] 費伯俊.江蘇公安邊防總隊公安業務費納入地方財政保障[EB/OL].(2012-05-29).http://www.legaldaily.com.cn/police_and_frontier-defence/content/2012-05/29/content_3604613.htm.

[5] 王瑞平.內蒙古巴彥淖爾邊防支隊獲地方376萬元經費支持[EB/OL].(2012-02-23).http://www.legaldaily.com.cn/police_and_frontier-defence/content/2012-02/23/content_3371330.htm.

[6] 陳延濤.公安邊防部隊執法規范化建設的若干問題研究[J].法制與經濟，2011,(11):147.

On Border Police’s Implementation of the Border-management Power

LIANG Xiao-qing

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

With the promotion of the national sector system reform, and the emergence of some problems during the process of border management conducted by border police, it was questioned whether border-management should be exercised by border police. This paper discusses the necessity of border police’s implementation of the power, and then analyzes the major factors that affect it. At last, it puts forward some countermeasures for consolidating the management.

border police; border-management power; necessity

2015-01-05

梁曉晴(1989— )，女，遼寧營口人，軍事法學專業在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2015)03-0013-05