西方警務革命對我國警務改革的啟示

●岳清春

(武警學院 部隊管理系，河北 廊坊 065000)

西方警務革命對我國警務改革的啟示

●岳清春

(武警學院 部隊管理系，河北 廊坊 065000)

立足于西方警務變革的基本規律，結合我國警務改革實踐，從警務資源配置、警務生成模式、警務反應機制以及警務激勵措施等方面為我國未來警務改革提出相關政策建議。

警務革命；機制；理念；路徑

一、西方國家的警務革命

(一)警務革命

1829年，英國內政大臣羅伯特·比爾提請議會通過了《大都市警察法》，以此建立了倫敦大都市警察。這標志著現代意義上的警察制度正式誕生。羅伯特·比爾是公認的“現代警察之父”，他對警察制度的開創性工作被稱為第一次警務革命。此后，世界警察制度經歷了四個發展時期，每個階段都蘊含了革命性的創新，在警務理論和警務實踐方面不斷取得新的突破。

第一次警務革命以現代警察制度建立為標志。18世紀以來，工業革命對西方社會結構產生了深遠的影響，尖銳的階級矛盾使原先的政治生態和社會秩序受到沖擊。為了有效應對日益增長的犯罪與紊亂的秩序，英國議會通過了《大都市警察法》，現代意義上的正式警察(職業制服警察)正式出現。第一次警務革命將警察定位于公民的角色，正如羅伯特·比爾所說：“警察就是公眾，公眾即為警察。”作為與舊警察制度的分水嶺，此后的警務工作側重以預防為主，倡導服務理念，重視警民關系。

第二次警務革命以警察專業化為標志。19世紀末期到20世紀初期，世界多數國家的現代警察制度正處在起步階段，美國首先開始了警察專業化運動(警察獨立執法運動)。由于當時美國警察缺乏培訓，效率低下。同時，由于受到各類政治集團的控制，警務工作腐化問題層出不窮。國際警長協會主席理查德·西爾威斯特倡導了警察專業化運動，旨在通過專業化擺脫地方政治集團對警務工作的影響，使警察成為一支獨立的、高效率的文職隊伍。本次革命的核心在于使警察只對法律負責，逐漸向打擊犯罪的單一角色轉變。由此，警務工作內部分工更加專業化，警察角色與公民角色分離。

第三次警務革命以警察現代化為標志。20世紀30年代以后，西方主要資本主義國家逐步完成了警察的現代化，各國的警察人數、警務費用都在高速增長。本次警務革命立足于使警察成為“打擊犯罪的戰士”，通過實現“四個現代化”(車巡代替步巡，通訊現代化，計算機革命，個人裝備現代化)，不斷提升警務工作的效能。其中，通訊現代化是本次警務革命的關鍵環節。“四個現代化”使警務工作煥然一新，為警務快速反應機制奠定了堅實的基礎，這也是警務工作最輝煌的一個時期。同時，在此階段以打擊犯罪為主的導向走向極端，盡管警力持續增加和權力不斷擴大，但是犯罪率卻出現了上升的態勢，這也促生了第四次警務革命。

第四次警務革命以社區警務運動為標志。社區警務運動又被稱做“新警察模式”，最早由英國社區警務之父約翰·安德遜提出。他強調：警察現代化應偏離強調提高警察比例、高裝備現代化的美國模式，社區警務是警務現代化之后警務改革的必然方向。[1]社區警務的基本原理是：社會是產生犯罪的根源，抑制犯罪的主力軍也在社會。因此，警察的社會公仆的角色應該重新得以回歸，在這個過程中警察打擊犯罪的作用不僅沒有弱化，反而能夠得到進一步提升。警務改革應該以傳統理論的繼承和突破為先導，以社區警務為載體，以動員社會力量為關鍵，回溯以往的自我警務和人人皆警的傳統模式，形成積極性的防控模式。

2011年，美國人魁斯特佛·斯頓提出“警務改革新專業化”理論。美國警務理論界認為這可能預示新一輪警務革命已經來臨。[2]此后，王大偉教授從承擔責任性、有效執法性、改革創新性與改革整體性4個方面提出了第五次警務革命的構想。這些研究既是對前四次警務革命的高度綜合，又是對未來警務工作的全面提升，有待國內學術界進一步探討。

(二)主要啟示

縱觀西方警務革命歷程，可見西方警務工作經歷了從民間化警務到職業化警務再到社會化警務，從被動反應型警務到主動提前型警務再到防控一體型警務，從預防為主到打擊犯罪再到回歸社會的過程，體現了一種“螺旋上升”。具體可以從過程維度與類屬維度進行歸納分析(如表1所示)。

表1 西方警務革命劃分

二、我國警務發展歷程

(一)歷史回顧

相對于西方發達國家的警務發展歷史，我國警務工作起步較晚。從建國初到文革前，為了適應鎮壓反革命和社會主義改造的需要，我國在民主專政的框架內建立了科層制的警務體系。從組織機制來看，主要是在政務院(國務院)下設置公安部，集中管理全國警務工作，在省級人民政府下設置公安廳，在市縣級人民政府下設置公安局。[3]從警力配置來看，主要吸收部隊轉業人員，實施軍事化管理模式。

文革時期，全國警務工作基本陷入癱瘓狀態。“四人幫”在全國范圍內掀起了“砸爛公檢法”運動，公安系統的組織體系和業務活動受到嚴重沖擊，所屬職能基本上被“革命委員會”所替代。

文革之后到20世紀90年代末期，隨著“撥亂反正”工作的進行，警務組織體系和警務業務活動逐漸得到了恢復。改革開放以來，國家從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，警務工作重心開始由階級斗爭轉到經濟建設上。伴隨多元思潮的影響，利益結構的調整以及歷史遺留問題的迸發，社會治安形勢日益嚴峻。我國警務組織體系、運行機制以及警力部署顯得捉襟見肘，于是“嚴打”式的專項運動成為了當時警務工作的典型模式。

新世紀以來，我國警務工作逐漸走出了一條具有中國特色的發展道路。首先，不斷加強與西方發達國家的交流，積極借鑒世界警務革命的經驗和教訓，推進了專業警務、社區警務以及服務警務為主導的多元化發展戰略；其次，大力推動警務工作的改革，既通過“自上而下”的方式為各級公安機關的警務改革指明方向，又借助“自下而上”的方式將典型經驗進行全面推廣；最后，全面提升警務科技水平，在推進警務信息化的時代背景下，不斷加強警務工作的數字化程度和高科技含量。

(二)發展規律

通過對我國警務工作的歷史回顧可知，我們在引入西方警務理論的基礎上，結合我國基本國情和警務實踐，走出了一條中國特色的警務改革之路，具體體現在以下四個方面：

一是警務改革由單一型向多元型方向發展。我國早期的警務改革重點在于組織體系和警力配置方面，改革開放以后逐漸走上專業化、信息化以及社會化等多元改革之路，從而形成了多種理念和多種警務模式并存的有中國特色的“集合型警務”。

二是警務模式由粗放型向集約型方向發展。一方面，整合警務資源，打造共享平臺。過去警務工作主要側重于警力建設和集中整治，當前逐漸轉向警務部門、警力資源、警種職能以及信息資源的有效整合。另一方面，精簡組織層級，提高指揮效能。上海等地區開始探索扁平化的警務指揮模式，從原來的市公安局、公安分局、派出所等三個層級指揮，直接精簡為市公安局對派出所的二級指揮[4]。

三是警務機制由靜態封閉向動態開放發展。過去警務工作主要講求運用有限警力資源發揮最大社會效能，警力與民力互動性不足。當前警務工作開始從一元主體的管理模式向多元主體的運行機制轉變，逐漸探索出一種動態社會環境下防控一體的全時空管理機制，以通過“無窮民力”解決“有限警力”問題。

四是警務理念由管控型向服務型發展。群眾路線是我國警務理念的靈魂所系。尤其是在“以人為本”的法治社會中，隨著互動式警務、開放式警務、民意式警務等服務型警務模式的出現，警務工作的服務性更加凸顯。當前“為民服務”的理念已滲透到警務宗旨、警察職責以及入警宣言等各個方面，使警務工作更加趨向全民性、開放性和人本性。

(三)存在問題

1.警力資源配置不合理

一方面，警員數量嚴重不足。警力不足是困擾我國警務工作的一個歷史性問題。據統計，美國警員與總人口比為1/267，英國為1/288，日本為1/434，而我國警員與總人口比例為1/625，遠遠低于世界發達國家水平。[5]另一方面，警力資源有待優化。我國警力資源長期存在著機關與基層結構性失衡問題，各級公安機關內部警力相對集中，基層一線警力相對分散，嚴重制約了警務工作的防控能力。

2.警力生成模式不專業

我國在推行“一警多能”的過程中，在一定程度上實現了警務工作的有機融合，但是也影響了專業化警種的生成模式。以民警、巡警與刑警的“三警合一”改革為例，將巡警和刑警的警員充實到一線派出所，盡管基層力量得到充實，但是巡警和刑警職能由強變弱，專業化優勢難以凸顯(尤其是巡警的警力削減后，其社會維穩的作用受到抑制)。而在基層一線，盡管日常的業務壓力得到緩解，但是“打、防、管、控”的戰斗實體沒有發揮其內在效能。

3.警力反應機制不完善

受第三次警務革命的影響，為了提高警務裝備的現代化水平，需要建立起快速反應型的警務模式，其結果形成了一種被動反應式警務。首先，目標定位不斷細化，導致警務工作服務社會與深入群眾的職能被淡化；其次，作為一種事后補救，難以形成防控一體的警務機制；最后，過度依賴警務裝備，忽視警民關系的重要性。

4.警力激勵方式不合理

一方面，警務經費嚴重不足。據統計，從警務經費支出占國家財政總支出比例來看，發達國家平均為3～5%，發展中國家達到9%，而我國僅為1%。[6]經費的短缺嚴重制約了警察的工資水平和福利待遇。另一方面，晉升空間相對狹小。我國公安機關的領導職位明顯低于國家機關的平均水平，這不僅不利于警務人員積極性的發揮，也影響了警力資源的層級優化。

三、我國警務改革的政策建議

警察作為人類社會發展到一定階段的必然產物，在縱向上既有一定的歷史延續性，在橫向上也存在著發展的區域協調性。盡管西方發達國家與我國在政治制度、社會經濟以及歷史發展方面存在著重大差異，但他們所經歷的四次“警務革命”對我國警務改革具有重要的借鑒意義。因此，我們要立足基本國情，積極吸收每次“警務革命”的發展成果，真正探索出一條具有中國特色的警務改革之路。

(一)優化警務資源配置

從歷次“警務革命”看，都是在圍繞如何發揮警力資源效能上著手創新，其重點在于平衡警力資源與社會需求的矛盾問題。英國警務理論學家約翰·安德遜在其著作《從人力資源到觀念的轉變》中提出了“無增長改善論”，即警察機關在不增加人員編制、器材裝備的前提下改善與提高警力。[7]這一理念對于緩解我國警力資源供需失衡具有重要的指導價值。從具體內容來看：一是積極推進社區警務建設，通過整合多元力量構建防控一體的社會體系，以破解警力資源的發展瓶頸；二是提高警力資源質量，通過強化對現有警員的教育培訓，以警力質量彌補警力數量的不足；三是改革警務組織機制，通過構建“金字塔”型的科層制結構，將警力資源真正充實到一線工作中去；四是豐富警務主體結構，根據社會治安形勢的需要，適當擴充安保人員和合同雇員的數量，將更多的警力資源從非警務工作中解脫出來，用有限的警力資源滿足社會基本需求。

(二)完善警務生成模式

從第二次“警務革命”的發展歷程來看，專業化是孕育優勢警力的重要途徑。如今我國警務發展的專業化集中體現在警務工作專業化、警員素質專業化以及警務過程專業化三個方面。警務工作專業化，是指相對于審判機關和檢查機關，公安機關要合法和合理地行使執法權力，使審判權、檢察權以及偵查權相互制約、相互監督；警員素質專業化，是指培育警員專業化素養和專業化精神，以確保警務工作的科學性和有效性；警務過程專業化，是指警務工作必須嚴格依照法律法規的規定，以保證警務活動能夠在法律框架內有效進行，從而能夠符合執法專業化的發展方向。

(三)提升警務反應機制

在后兩次“警務革命”中，在提升警務反應機制方面出現了工具理性和價值理性兩種不同的價值取向。前者片面地追求警力資源數量和裝備現代化，導致警務工作與社會關系的疏遠，進而喪失了掌握社情和快速反應能力。后者通過推行社區警務模式，以目前的警務社會化方式取代以前的機械專業化手段。對我國而言，這兩方面都有積極的借鑒意義。一方面，堅持走好科技強警之路，警務工作要加大科研投入，推動科技創新，形成以先進科學技術、現代警務裝備、信息化系統支撐警務工作的新格局；另一方面，我國警務工作應該結合國情和社情，科學貫徹“社區警務”理念，既要繼續堅持以基層一線為基礎的群眾路線，通過多種途徑將“群防群治”工作落到實處，又要繼續發揚警務責任區的優良傳統，通過加強多元調解、治安保護以及治安聯防等方式將社會治安問題解決在萌芽狀態。

(四)健全警務激勵措施

從后現代的“警務革命”來看，西方國家把激勵工作視做警務發展的內在動力。調動和激發警員的積極性、主動性以及創造力，使有限的警力資源發揮無限的能量，逐漸成為未來警務發展的方向。從我國警務改革實踐來看，需要從四個方面建立起有效的激勵措施。一是健全福利保障制度。既要通過改善保障結構來提升警員福利水平，又要通過優化薪酬結構來激發奉獻精神。二是完善職務晉升機制。通過引入公平競爭機制和完善工作考評機制，杜絕“論資排輩”和“任人唯親”現象出現，充分調動起警員的積極進取精神。三是科學運用目標激勵。采取“目標管理法”將組織目標與個人目標有機結合，以提升組織目標的效價和期望值。四是構建多元獎勵體系。激勵工作要充分考慮主體的目的性、客體的多元性、效果的持久性、方法的具體性以及行為的過程性，以建立健全靈活的獎勵制度。

[1] 西方國家的四次警務革命[J].上海公安高等專科學校學報,2005，(6)：92.

[2] 王大偉.新警察專業化論[J].中國人民公安大學學報：社會科學版，2012，(6)：34.

[3] 胡榮.論我國警務改革的特點、動因及方向[J].北華大學學報：社會科學版，2014，(4)：111.

[4] 陳軍生.淺談我國警務改革發展問題[J].公安研究，2013，(8)：80.

[5] 衛洪良.論社會管理創新視野下的警務改革[D].西南政法大學，2012：22.

[6] 李戰國.關于我國警察福利待遇的調查報告[J].福建公安高等專科學校學報，2009，(5)：28.

[7] 崔磊.英國警務改革考察及其對我國警務改革的啟示[J].公安研究，2011，(2)：80.

The Enlightenment of the Chinese Policing Reform from the Overseas Policing Revolution

YUE Qing-chun

(DepartmentofForceManagement，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

This article is based on the basic law of the Western police reform. Some relevant policy recommendations are proposed in terms of police resource allocation， police generation mode， police reaction mechanisms as well as police incentives for the future police reform. It is not only of theoretical significance， but also of some practical value to promote the scientific development of Chinese police work.

policing revolution； mechanisms； concept； path

2014-11-01

岳清春(1984— )，男，山東東營人，講師。

D523.3

A

1008-2077(2015)03-0093-04