地方行政程序法的實施與實效分析

于立深

摘要：與美國、日本的行政程序法典化路徑不同，我國行政程序立法基本采取了“先地方后中央”的模式。福建、廣西、湖南三省區創制的行政程序規定，具有典范性。通過與之關涉的批量性的行政訴訟案例研究，可以觀察到當事人、行政機關、法院、檢察院、律師對實體性的行政執法職權、執法形式、證據獲取、輕微瑕疵程序、內部程序以及程序權利等問題的不同主張和認識，進而評估這些地方行政程序立法的有效實施狀況。在補充國家行政程序立法缺失的同時，地方行政程序法也有內容和適用上的不足，亦需修訂，以利于地方法治和法治中國目標的實現。

關鍵詞：地方行政程序法；案例；法典化

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）09-0079-11

截至2013年底，《中國法律檢索系統》記錄了《福建省行政執法程序規定》、《廣西壯族自治區行政執法程序規定》、《湖南省行政程序規定》（以下分別簡稱“福建程序規定”、“廣西程序規定”、“湖南程序規定”）三件地方立法在行政訴訟中適用的84個案例。其中，福建案例30個，湖南案例41個，廣西案例13個。三個省區的案例時間跨度從1993年至2013年，交叉了我國行政處罰、行政許可、政府信息公開、行政強制、行政行為聽取意見和聽證制度的不同變遷。84個案例本身形成了時空上的互補關系，也交織著對法律觀念和制度的相同或者不同認識，從案例中可以管窺我國行政程序法的執法與司法實踐，可以大致觀察出法院、檢察院、行政機關、當事人（利害關系人）和律師是如何踐行法定程序或者正當程序觀念的。

本文透過84個案例中對福建、廣西、湖南三個省區地方行政程序規定的適用情況，觀察行政程序重要概念、原則、規則在地方行政和地方司法中的實際表現，希望總結那些進入實施狀態的地方行政程序規定，剖析它們在行政執法和司法適用方面如何運作及其存在的問題。在中央立法、國家政策和地方立法雙重的激勵和壓力下，地方行政和地方司法已經形成了“地方性的”行政程序知識，它們最終將反饋和影響我國統一行政程序法典的創制。

一、地方行政程序法的立法模式述略

1.美國、日本地方行政程序法的立法路徑

《美國聯邦行政程序法》于1946年6月11日公布施行后，統一州法委員會于同年10月14日發布了首個《標準行政程序法》，在其指引下，各州陸續制定了自己的行政程序法。整體而言，美國采取的是從中央到地方的行政程序立法路徑。但是，有的州的行政程序法典早于聯邦行政程序立法。早在1942年，美國律師協會（ABA）與幾個州的律師協會就草擬了建議版的“統一行政程序法”。1943年加利福尼亞州提出了本州的行政程序法案，并于1945年6月15日頒布。此外，美國行政程序法典化進程也體現了地方和中央的互動關系，行政程序法是地方和中央法律混合的產物。1970年的紐約州行政程序法，就是聯邦行政程序法和“標準州行政程序法”（1946年版和1961年版）雙重競爭和壓力的混合物。由統一州法委員會起草的《標準州行政程序法》共有1946年、1961年、1981年、2010年4個版本，各州的經驗也被整合進入持續更新的版本之中。

日本行政程序法典化采取了先中央后地方的路徑。日本于1994年10月1日實施《行政程序法》，其第38條規定了地方公共團體有及時制定行政程序條例的最低限度義務。到1997年，所有的都道府縣都已經制定了行政程序條例，即使是沒有制定行政程序條例的市村町，也已經得到了程序保障。迄今，日本市村町的行政程序條例也已完備，并依據2006年新的《行政程序法》作了修訂。日本地方行政程序條例基本結構是：總則：對申請的處分；不利益處分（通則、聽證、辯論的機會和賦予）；行政指導；備案；附則。但是，地方行政程序立法幾乎不涉及命令的制定。

2.我國地方行政程序立法概述

目前，我國尚未有統一的行政程序法典，行政程序的基本概念、原則和規則分散體現在各特別行政基本法律之中。但是，一些地方人大或政府已經制定了行政（執法）程序的地方性法規或政府規章。地方立法及其實踐經驗，無疑會對中央行政程序立法進程和內容產生積極影響，也凸顯了中國與美日不同的行政程序法典化路徑：先地方后中央。

我國最早的行政程序地方立法是《四川省行政執法程序暫行規定》（1989年）。有關行政程序的統一立法，典型的地方性法規是《福建省行政執法程序規定》（1992年），典型的地方政府規章有《廣西壯族自治區行政執法程序規定》（1997年）、《湖南省行政程序規定》（2008年）、《汕頭市行政程序規定》（2011年）、《山東省行政程序規定（2011年）、《遼寧省行政執法程序規定》（2011年）、《西安市行政程序規定》（2013年）、《海口市行政程序規定》（2013年）等8個。此外，常州市、酒泉市、邢臺市、白山市還以規范性文件的形式制定發布了統一的行政程序規則。

二、地方行政程序法實施的實效觀察

1.實體問題的程序法處理

程序立法并非純粹的程序問題界定。程序法典中既有程序法規定，也有實體法規定。我國地方行政程序法中同時涵蓋了對行政職權、行政行為的不同類型和形態的立法，以此彌補了行政實體法的立法和適用的不足。

（1）管轄權。“福建程序規定”規定了區域管轄、指定管轄和移送管轄，其第8條第2款還規定了級別管轄和委托管轄，上級行政執法機關可以辦理下級執法機關管轄的執法事項，也可以把自己管轄的執法事項委托下級執法機關辦理。某案中，派出所超越了地域管轄權限，就是超越了執法職責權限，構成執法違法。另一案中，計劃生育局實際上擔負著轄區內頒發獨生子女證的行政職責，但借口管轄權已經移轉給下級機關街道辦事處了，拖延辦證，又未按照程序規定告知申請人新的執法主體是誰，屬“怠于行政”，被判令辦理獨生子女證。

（2）“一事不再罰”規則不得違反。“福建程序規定”和“廣西程序規定”均規定：不得就相對人的同一個違法行為，依據同一或者同種類的法律、法規、規章進行重復處罰或兩次以上罰款。當異地的其他工商機關已經對相對人非法財物沒收后，本地工商機關基于同一違法事實對同一物品再次進行沒收處理，就違背了“一事一罰”即“一事不再罰”原則。

（3）行政機關的自我糾錯權力包括更正、補正、變更和撤銷權力，須合法行使。“福建程序規定”第51條規定行政機關享有糾正錯誤執法行為的變更或撤銷權力：“廣西程序規定”第71條規定行政機關可以對錯誤的執法行為主動更正、變更和撤銷；“湖南程序規定”第158條規定行政機關對行政程序錯誤的執法行為應當依職權或者依申請自行糾正，第164條規定了執法行為的補正或更正權限、程序。三省區內違反上述程序條款的案例甚多。例如，造假取得的土地承包經營權證被市政府撤銷，屬于糾正錯誤執法的權力；公安局撤銷原行政處罰決定后，變更了所認定的事實，重新作出處罰，符合主動改正錯誤的程序規定；人社局制作的行政文書中載明的拖欠工資數額，計算錯誤，存在瑕疵，依法允許更正。

（4）行政行為。“湖南程序規定”第54條界定了“行政執法”的含義和范圍，第17、86、93、148條分別規定了行政協助的條件及權責、禁止不履行或拖延履行法定職責、行政合同的含義和類型、申請政府信息公開的權利，從而使行政確認、行政協助、不作為、行政合同、政府信息公開等尚未完全定型化的新型行政行為得到了規制。例如，工傷認定行為是行政確認行為，屬于影響公民權利義務的行政執法行為，勞動部門和法院適用了相應的程序規范條款；城市規劃局應城市執法部門要求而出具的房屋違章和影響城市規劃的鑒定書，屬于行政協助行為，由城市執法部門承擔責任；林業局未依法及時履行林地確權、撤銷錯誤登記的法定職責，被判令履行職責；依照“湖南程序規定”，某案中的國有土地使用權出讓合同被法院認定屬于行政合同；在政府信息公開案件中，相對人認為申請公開“三公消費”屬于政府信息公開行為，鎮政府沒有依據《政府信息公開條例》和“湖南程序規定”履行法定職責，侵害了申請人的合法權益。

（5）獲得行政補償權利。“湖南程序規定”第8條規定：因國家利益、公共利益或者其他法定事由必須撤銷或者變更已生效的行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對相對人遭受的財產損失依法予以補償。某案中，相對人認為行政決定被撤銷，應該依據“湖南程序規定”，予以行政補償。

2.程序形式主義的堅守

形式要素在行政行為合法性判斷中占有重要地位。執法形式是法定程序的重要內容之一，即法定行政程序重要的標志之一是形式性。形式是執法程序的要素，違反形式要件，也構成違法的法律效果和后果。執法形式主要包括執法身份的表達、行政文書的告知形式以及執法行為的展開順序、步驟。

“湖南程序規定”第66條規定了執法人員的證件出示、執法人數和調查記錄記載事項，未向相對人出示執法人員證件，構成程序違法。“福建程序規定”第4條規定，行政執法人員執行公務時，應衣著整齊，佩戴標志，出示證件，表明身份。某案中，當公安派出所兩名民警執法時，只有一人著制服且未戴帽子，執法人數、著裝的形式構成了執法程序違法。“福建程序規定”第41條規定了郵寄送達、留置送達、公告送達，第39條要求行政執法決定書或者有關文書，應直接送交受送達人。案例中爭議最多的是郵寄送達和留置送達形式采用的合法性。例如，法院認為，地礦部門采取郵寄方式送達并不違反法律規定，處罰程序不違法；鹽務局送達的聽證告知書中只有執法人員簽名和拒簽原因說明，無法證明已經送達，執法程序違反了留置送達相對人拒簽的，必須在有關文書上注明拒簽原因。并邀請基層組織或者其他人見證、簽名的程序規定；城市執法局未將《責令拆除違法建設決定書》直接送達相對人，而是逕行公告送達，系程序違法。在某納稅擔保糾紛案中，法院認為，國稅局受理了擔保申請后，發現相對人未提供相關納稅擔保資料，卻未按“福建程序規定”第13、15—16條規定通知補充材料，履行告知義務，也沒有對擔保進行審查就作出“不同意再次擔保”的決定，違反了程序步驟的告知法定程序。關涉執法順序的典型案例是行政裁決和調解的順序關系的處理。“湖南行政程序”第11條第5款規定行政機關應當先行調解，調解不成的，依法作出裁決。某案中，法院認為，鄉政府未對土地權屬糾紛先行調解即裁決，構成程序違法。

3.取證程序的合法性

地方行政程序法將證據作為重要問題，規定得比較詳細。“福建程序規定”第23、24條規定了證據的調查和收集，“湖南程序規定”第66-74條規定了證據的調查和采信。

福建省的取證違法案例較多。例如，某公安交通部門制作的事故責任認定書因為實體證據不足被撤銷，主因在于調查、收集證據的行政執法人員少于2人，導致主要證據的取證程序嚴重違法；某城市執法局在制作勘驗筆錄前，沒有通知相對人到場，也沒有簽名，法院認為證據的取得程序不合法；某城市執法局未向相對人調查、核實訴爭事實，違反了“福建程序規定”第23條確立的全面查證核實事實證據的程序；某城市執法監察部門作出強制拆除決定時，未向相對人調查取證，未制作詢問筆錄和現場筆錄，執法過程中未出示有關法律手續，法院認定程序嚴重違法。

湖南省的取證程序違法案例，主要是違反“湖南程序規定”第71條的規定：作為行政執法決定依據的證據應當查證屬實。當事人有權對作為定案依據的證據發表意見，提出異議。未經當事人發表意見的證據不能作為行政執法決定的依據。在某行政裁決案件中，雙方當事人對主要事實有爭議，縣政府沒有充分聽取意見，未組織當事人對證據進行質證，所提供的證據不能作為定案的依據；城管執法局采信作為執法的證據未交由相對人質證，法院認為不能作為行政執法定案的證據；在治安管理處罰案件中，公安局所依據的事實證據，因未履行告知相對人有權對作為定案依據的證據發表意見、提出異議的法定程序，故不能作為定案的依據。

4.行政過程的程序民主

行政程序民主，主要表現為意見聽取、程序權利的告知和救濟權利的告知，后者又稱教示程序。所謂教示，是指行政機關在作出行政決定后。應當以書面或口頭的方式告知當事人如果不服本行政決定時，應當在何時向何種機構以何種方式表達自己的不服，從而獲得權利救濟渠道的法律制度。