我國房地產政策的演變與調控績效

劉祺陽　羅志岡

摘要：科學高效的房地產政策對促進房地產健康穩定發展，不斷滿足人民群眾的多元化居住需求具有重要意義。1998年以來，我國開始對房地產進行密集的宏觀調控，但房價整體呈現“越調越漲”的態勢，調控效果和預期存在較大差距。政策的制定和實施是政策的主體與客體之間的動態博弈過程，忽視任何一方的反應都有可能使政策效果偏離政策目標，因此，在制定房地產調控政策時應充分聽取地方政府、房地產商、銀行和購房者等博弈主體的意見，使各方的利益能夠得到兼顧。同時，應盡快籌劃開展全國住房狀況普查工作，并形成規范化的動態更新制度。

關鍵詞：房地產政策；房價：宏觀調控：住房制度改革

中圖分類號：17293 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）09-0064-05

高燒不退的房地產不利于我國經濟社會的健康發展，盡管中央政府對高房價進行了密集的政策調控，然而調控的整體效果并不理想，甚至形成了一種“越調越漲”的心理預期。因此。梳理房地產政策演變軌跡，厘清房地產調控政策的基本目標及方式，完善房地產政策體系，建立房地產調控長效機制具有重要的理論意義和實踐價值。

一、我國房地產政策演變的歷史軌跡

新中國成立以來，我國房地產政策演變經歷了三個主要歷史階段，即住房實物分配階段（1949—1978年）、住房制度改革階段（1979—1998年）和住房市場化階段（1998—2014年）。

從住房實物分配階段（1949—1978年）來看，這一時期我國的城市居民住房實施的是國家無償分配的實物福利性住房政策。這種政策曾經起過積極作用，但隨著人口的增加和經濟社會的發展，逐漸暴露出不能有效地滿足城鎮居民日益增長的住房需求、國家負擔日益沉重等一系列嚴重弊端。

從住房制度改革階段（1979—1998年）來看，這個階段經歷了20年，可分為三個時期。一是住房制度改革開啟時期（1978—1984年）。1978年之后，全國經濟各行業都亟待發展，在國民經濟的振興計劃中，房地產業得到了中央政府和地方政府的高度重視。1978年理論界提出了住房商品化、土地產權的概念。1980年4月，鄧小平指出住房要進行商品化，住房分配制度應該考慮調整，房子可以作為商品出售。1982年國務院在常州、鄭州、沙市、四平4個城市進行了新建公有住宅補貼出售試點，開始局部通過政府補貼，鼓勵職工自主買房。之后，全國各地開始了補貼性售房，售房面積大為增加。二是住房制度改革突破期（1986-1993年）。1986年國家大幅提高城鎮租房的價格，以提高租房價格促進購房，從而推動住房市場化改革。《中華人民共和國土地管理法》相關條款明確規定了國有和集體的土地使用權可以有償轉讓；1987年12月中國土地“第一拍”是我國土地使用制度的根本性變革，標志著我國的根本大法承認了土地使用權的商品屬性。1990年5月《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺，為土地使用權有償出讓提供了具體依據。1991年國務院發布《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》，明確規范了房改的總目標、階段劃分、基本原則、工作部署等。1992年全國房地產價格放開，金融機構開始發放房地產開發貸款，中國房地產市場進入了快速擴張期。三是住房制度改革深化期（1994—1998年）。1994年7月國務院發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，實行新房新租，穩步出售公有住房，加快經濟適用住房建設，大力發展房地產交易市場。1995年啟動國有大中型企業職工和大中城市居民住房困難安居工程，1996年政策性貸款制度開始建立，1997年《住宅擔保貸款管理試行辦法》出臺，為按揭業務提供了法律依據。截止到1998年6月，全國城鎮自有住房占全部住房的比例已經超過50%。

從住房市場化階段（1998—2014年）來看，這個階段中國房地產的市場化運作正式啟動，大大改善了城鎮居民的居住條件，同時也大大推高了房價，住房問題成為一個備受關注的社會問題，為此，政府出臺了諸多政策去完善和調控。根據政策方向性變化，這一階段可以分為了四個時期：（1）1998—2002年政策支持房地產業發展。這一時期，我國政府出臺了一系列政策，房地產市場獲得政策鼓勵與信貸支持，發展平穩。1998年國務院發出《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，確定停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。主要的房地產調控政策包括：實行住房市場化改革，吸引社會資金進入房地產領域，促進房地產發展：通過商業信貸、住房公積金為購房者和投資者提供融資，增強房地產企業開發能力和居民購房能力：通過免個人所得稅、免征營業稅、契稅減半等稅收政策提高居民購房和銀行發放貸款的積極性。（2）2003—2008年8月調控供需、抑制房價?；谶@一階段房地產投資過熱和房價上漲過快，國家出臺一系列政策，對供給總量和需求總量進行調控。從2003年至2005年2月，國家著重從整頓清理土地市場，控制土地供給總量，土地實行招拍掛，提高項目自有資本金要求方面進行調控。2005年3月至2006年4月，為抑制房價過快上漲，“舊國八條”、“新國八條”先后出臺，政府主要通過金融稅收手段調控住房需求總量，包括提高首付款比例和貸款利率，提高住房交易稅，打擊“炒房”等調控措施。2007年，“地王”頻現，開發商拿地熱情高漲，房價指數創下新高。在這一背景下，房地產政策全面收緊，政府通過上調存款準備金率和利率，開征土地增值稅，嚴格控制上市公司公開融資，提高二套房貸款利率和首付款，限制外商投資等多種抑制性政策進行調控。（3）2008年9月-2009上半年重申房地產支柱產業，推動內需。這一時期，為應對世界金融危機，保持經濟增長，針對房地產業的抑制性政策全面放松。2008年9月以后，我國房地產政策方向由抑制變為扶持，中央財政政策和貨幣政策逐步放松，住房貸款利率優惠、最低首付下調、免征印花稅、免征土地增值稅等政策先后出臺：各地也采取了購房入戶、允許開發商緩交土地出讓金、拆遷實行貨幣化安置等各種“救市”政策，市場下行態勢得到遏制。（4）2009年下半年至2014年7月中旬嚴厲調控，促進房價合理回歸。這一時期，調控政策密集出臺，重點抑制投資投機，加大保障房建設，遏制房價過快上漲，促進房價回落。2009下半年，面對快速上漲的房價，政策由救市轉為抑制，主要通過查處閑置土地，加快開發進度，增加有效供給；同時通過稅收手段抑制投資需求。2010年至2012年，調控政策頻出，從2010年的“促進房地產市場平穩健康發展”、“堅決遏制部分城市房價過快上漲”（“國十條”），到2011年的“國十一條”、“新國八條”，調控政策越來越嚴，不僅采用了差異化信貸、稅收、增加供應等經濟手段，還采用了限貸、限購、限價、限外、限央企投資、保障房考核問責制等行政強制手段。2013年“國五條”出臺，提出完善穩定房價工作責任制、堅決抑制投機投資性購房、增加普通商品住房及用地供應、加快保障性安居工程規劃建設和加強市場監管等五個方面的政策措施。2014年中央注重調控政策的穩定性，在繼續堅持“國五條”的基礎上，強調雙向調控、分類指導，抑制投機投資性需求，貨幣政策“微刺激”繼續支持自住購房。

二、我國房地產政策調控的績效分析

我國政府針對房地產領域出臺的一系列措施，對房地產市場的健康發展起到了一定的作用，主要表現在以下兩個方面：一是房地產政策在推動房地產發展、促進房地產市場化（即正向調控）方面作用明顯，雖然推高了房價，但從客觀上講，我國房地產在較短時間內得到較快發展，居民的居住條件得到了很大改善。二是在一定時期房價上漲速度有所減緩。1993年國家對過熱的房地產進行調控，1994年房價漲幅由1993年的29，8%下降為9.1%：2008年房價漲幅下降至-1.6%；2014年6月，國家重點監控的70個大中城市中，8成城市房價環比下降。這些時期房價漲幅有所回調是多種因素疊加的結果，但房地產政策調控也是重要原因。整體來看，雖然房地產政策調控取得了一定成效，但總體效果不理想。

一是調控效果不明顯，越調越漲。1998年以來，我國開始對房地產進行密集的宏觀調控，但房價整體呈現“越調越漲”的態勢，調控效果和預期存在較大差距。2003年以來，國家開始進行密集的調控，但房價漲幅一直較大。2008年房價增速出現負值，是金融危機影響、經濟下行、政策調控等多種因素疊加而導致房地產市場低迷，政策調控并不一定是主因。2009年房地產的再次強勢反彈，國家又開始密集調控，但房價漲幅，尤其是一些一線城市的漲幅依然強勁。

二是房價偏高，居民購房壓力大。房價收入比是國際上考察房價是否合理的一個重要指標。國際上合理的房價收入比的區間是4-6。如果房價收入比高于這一區間，則認為房價偏高，房地產市場可能存在泡沫。2001年以來全國平均房價收入比均超過6倍，而且是包含了保障房在內；剔除保障房，我國的房價收入比還要高。上海易居房地產研究院于2014年5月26日發布2013年全國35個大中城市房價收入比排行榜，如果計入保障性住房，2013年35個大中城市房價收入比均值為8.5：剔除可售型保障性住房后，均值為10.2，其中北京、上海、深圳、福州4個城市遙遙領先。北京高達19.1位居榜首，為合理范圍最大值的3.2倍。這說明相對于居民收入我國房價確實偏高，一些一線城市房價更是畸高。

三是住宅供給結構不合理。影響中國房地產市場持續健康發展的重要因素之一是房地產市場結構不合理。有關學者分析指出，住房供應結構中經濟適用房、普通商品住房等房源應占總房源的30-35%，但從目前情況來看，商業營業用房、別墅等高檔公寓占比仍然偏大，導致中低收入消費者購房需求得不到滿足，引發供求失衡。

四是商品房空置率較高。由于我國主要是對購買、交易房產環節征收稅費，而持有房產基本上是零稅費，加上我國將房地產作為支柱產業、房價一直上漲的房產具備保值增值功能等因素，導致房地產投資投機比較盛行，商品房空置率較高。2014年6月，西南財大發布《城鎮住房空置率及住房市場發展趨勢2014》，報告顯示2013年我國城鎮住宅市場的整體空置率達到22.4%，而按照國際慣例，商品住房空置率的合理范圍在5%到10%之間。商品房空置率過高，不僅造成國家資源的浪費（一方面很多人買不起房、租不起房，另一方面大量的房子空著沒有人?。乙矌砗艽蟮慕鹑陲L險。

從我國房地產調控的歷程不難看出，政策目標的不確定性是造成房地產調控陷入越調越漲尷尬怪圈的一個重要原因。主要體現在政策目標常常在控房價與促發展之間搖擺不定，在保民生與保增長之間游移徘徊。1993年針對經濟過熱，國家開始對房地產市場大規模的清理和整頓。引導經濟實現軟著陸；1997年，為應對亞洲金融危機的影響，國務院確立住宅業“新的經濟增長點”地位；2003年至2008年三季度對房地產進行調控；2008年9月至2009年三季度為應對金融危機，房地產業被再次定位為“國民經濟的支柱產業”；2009年四季度以來，國務院開始頻繁出臺各種政策?！按龠M房地產市場健康平穩發展”、“堅決遏制部分城市房價過快上漲”、“限購、限貸、限價”。從中可以看出，我國房地產調控目標飄忽不定，時而為了保增長鼓勵房地產發展，時而為了防止經濟過熱和照顧中等收入夾心階層的需求防止房價過快增長，人們無法了解政府的真實意圖，尤其是看到抑制房價屢屢失效，而救市則每每生效時，人們就會對政府抑制房價的政策產生懷疑。在這樣的情況下，政府信譽受損，處境被動，不管政策是打壓房價，還是刺激樓市，許多人都是看漲不看跌。

從上文的分析可以看出，政府過度重視住房的商品屬性，而忽視了住房的公共屬性、民生屬性。這就導致房地產政策調控的方式不當——政府總是在房價上做文章，而保障性住房一直未得到應有的重視。長期以來，我國保障性住房建設速度緩慢。據統計，從2003年至2007年，我國每年建設的住房總量中，經濟適用房的建設量只占住房建設總量的5%左右，而廉租房只占住房建設總量的1%左右。同時，由于制度不嚴、監管不力，保障房建設、分配過程中問題頻出。審計署發布2013年城鎮保障性安居工程跟蹤審計結果，查出挪用、騙取、套取保障性安居工程專項資金共約94億元。其中，有237個項目或單位挪用安居工程財政補助、銀行貸款、企業債券等專項資金78.29億元；套取、騙取棚改資金15.41億元；有4.75萬戶不符合條件家庭違規享受保障性住房實物配租（售）1.93萬套、住房貨幣補貼5035.99萬元。保障房建設滯后，不能充分發揮房地產市場穩定器的作用，本應享受保障房的低收入家庭甚至拿出幾代人的所有積蓄付首付去買商品房，既抑制了其他消費，又推高了房價。一項政策的出臺，應該是政策所涉及的各利益主體之間博弈的結果，博弈的各方力量越均衡、博弈越充分，政策就越平衡，越能更好地兼顧各方的利益。房地產政策制定中的利益主體主要有中央政府、地方政府、房地產商、銀行、房地產投機者、無房戶（改善性購房戶）、媒體、學者等，地方政府是房地產發展的受益者，既能提升政績，又能獲得大量土地和稅費收益；銀行提供巨額貸款給開發商，同時提供住房貸款給購房者，獲得巨大的利息收益；房地產投機者通過炒房囤房，推高房價，獲得高額利潤：資深媒體人員和資深學者大多數是有房或多房戶，出于自身利益，或受開發商邀請，他們大多數為開發商代言；中央政府應該是處于中立的位置，但由于房地產在國民經濟中所占比重較大，加上巨額的貸款、大量的從業人員、天量的地方債、大量的土地和稅費收入，房地產價格下跌涉及金融風險和社會穩定，中央政府“騎虎難下”，政策調控“投鼠忌器”。

我國房地產政策一個很大的問題是缺乏前瞻性。缺乏對房地產市場長期趨勢的判斷，一看房價上漲就要去打壓，一看交易量上不去又忙著救市，政策總是滯后于問題的出現。事實上，我國從國家分配住房急劇轉入市場化，保障房建設又沒有跟上，加上城市化進程加速過快等因素，房價上漲必然是很長一個時期的主要趨勢。與此相對應，政策的長期趨勢也應該重點放在防止房價過快上漲上，但實際上房地產政策并非如此。2004年、2005年、2007年全國商品房均價分別大漲15.0%、16.7%、14.8%，2008年價格稍有回落-1.6%，政府立即啟動大量的救市政策，導致2009年房價大漲23.2%。面對已經虛高的房價，在市場、政策的作用下，適當回調是符合市場規律的，通過政策托市只會使未來的風險增加。在近幾年的調控中，政策方向變動頻繁，在短時間內刺激變打壓、打壓變刺激（如2008至2009年），像坐“過山車”一樣，難以使人們形成較為穩定的市場預期，尤其是當調控目標屢屢落空時，人們會逐漸對政策產生排斥心理。有的政策設計不嚴密，受政策約束一方可以采取變通的方法規避。例如，北京、上海等地的樓市限購令出臺后，便有人以假離婚或假登記房主等方式規避房產調控政策。有的政策與法律法規相沖突，例如，2006年的9部委意見第四條規定，“對空置3年以上的商品房，商業銀行不得接受其作為貸款的抵押物?！倍罁冻鞘蟹康禺a管理法》第四十七條，“依法取得的房屋所有權連同該房屋占用范圍內的土地使用權，可以設定抵押權。”依據《擔保法》第三十四條，“下列財產可以抵押：

（一）抵押人所有的房屋和其他地上定著物?！笨梢?，“空置3年以上的商品房不得作為抵押物”的規定，違反以上兩部法律的規定。地方政府及相關部門都是利益相關方，在執行政策時打“擦邊球”，選擇性執行對自己有利的政策，而規避不利的政策。2004年9月中國銀監會公布了《商業銀行房地產貸款風險指引》，規定建筑商不得為開發商墊資建樓，開發商開發項目自有資金不得低于項目總投資的35%，購房者的月供房款不得超過收入的50%，但實際上建筑商、開發商、銀行等通過各種手段變通，甚至作假，沒有執行到位。我國的房地產政策存在重頒布“新政”，輕執行監管的傾向，這樣房地產調控就陷入“出臺新政——被消解——再出新政……”的尷尬處境。

三、完善房地產政策體系，構建長效調控機制

解決房地產政策存在的問題，要按照十八屆三中全會提出的“全面深化改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的總要求，堅持市場化改革方向，轉變政府職能，構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，形成房地產調控長效機制。

首先，明確房地產政策目標。從前文的分析中可以看出，我國房地產政策達不到預期效果，關鍵原因就是政策的目標有偏差。我們過多地關注房屋的商品性，而忽略了其社會性。從終極意義上說，我國房地產政策的目的是保障公民的居住權，是居者有其屋，而不是支柱產業、GDP增長或其他，如果混淆目的和手段的關系，將房地產作為刺激經濟發展的手段，將房子視為投資投機的產品，就必然會出問題?？v觀世界各國，凡是房地產市場發展健全和公共住房解決得好的國家，都是把房地產作為國家社會政策的一部分。一些國家和地區政府普遍利用保障性住房這一公共政策，幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體。在建設高峰期，英國保障性住房存量占住房總量的比重超過50%，中國香港超過45%，新加坡超過90%。我國作為社會主義國家，政府的住房政策目標應該回到實現居者有其屋上來，只有這樣，才能真正制定出科學有效的房地產政策，構建房地產調控長效機制。

其次，完善房地產調控政策體系。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出“將建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求”。在這一政策指引下，政府應致力于公共服務領域，更多地在低收入群體的住房保障方面發揮作用，為民生托底，同時由市場來滿足居民日趨多樣化的住房需求。具體地講，應從以下兩個方面著力：一方面，政府應將主要的精力用到保障房建設上來，各地區要按照中央規劃，加大保障性安居工程建設力度，加快各類棚戶區改造進度，既要保證開工率，又要保證建成率，盡快補齊保障房數量不足這塊“短板”：各地區要認真做好公共租賃住房和廉租住房并軌運行工作，積極探索共有產權住房。在條件成熟的地區，還可以開展貨幣補貼試點，減少保障房實物配給而額外產生的交易成本和管理成本；加強保障房監管，應在保障范圍、規劃與建設、保障性住房的申請使用與退出、租賃補貼等方面對城鎮住房保障工作進行規范，尤其要對保障房轉讓及騰退做出明確規定。通過完善保障房的分配、退出機制。遏制尋租和腐敗行為，確保公平公正，提高使用效率。另一方面，減少行政強制手段，更多地運用經濟、法律手段，通過持續推進房地產稅立法工作，建立和完善土地市場、財稅金融體制，推動房地產業更加健康地發展。要推動房地產稅改革，目前最關鍵是要讓地方政府真正分享到改革的制度紅利，使其與中央政府形成改革合力。要積極探索土地年租制，將現在一次性收取70年（或50年）土地出讓金制度改為按年度收繳土地使用費制度，既能降低開發商新建住房的即時土地成本，又能保證地方政府有長期穩定的收入來源。同時，要盡快健全土地二級市場，通過建立開放有序的市場，改變土地出讓、拍賣高度壟斷的現象。要對房地產融資渠道進行創新，減少開發商融資成本：對近年來主要依靠購買外匯，增加外匯儲備的貨幣發行機制進行改革，有效解決流動性過剩問題：增加能吸引群眾參與的投資手段，引導群眾多渠道投資，而不是將所有的錢都投資到房產上。

第三，確保房地產政策的平衡性、前瞻性和穩定性。政策的制定和實施是政策主體與客體之間的動態博弈過程，忽視任何一方的反應都有可能使政策效果偏離政策目標。所以，進行決策時必須要使博弈的各方能夠充分參與，這樣制定的政策才能更有效、更能達到預期的目標。此外，隨著我國經濟社會發展，群眾的民主意識不斷增強，參與社會政策制定的積極性也會不斷提高，政府制定政策時聽取并采納民眾相關意見將是大勢所趨。因此，在制定房地產調控政策時應充分聽取地方政府、房地產商、銀行和購房者等博弈主體的意見，使各方的利益能夠得到兼顧。同時，應盡快籌劃開展全國住房狀況普查工作，并形成規范化的動態更新制度。在此基礎上，建立全國住房狀況信息系統，準確了解和掌握住房總量、住房結構、空置率以及住房困難群體等基本情況，為制定政策提供詳實的數據和信息，使制定的房地產政策更具前瞻性和穩定性。

第四，加強對房地產政策執行的監督和指導。一方面，要正確協調中央與地方政府之間的關系。在各級政府之間盡量做到財權與事權相匹配，同時要改革地方考核體系，改變唯GDP傾向，推動地方政府從房地產市場的收益者向監管者的身份轉變，使其有動力和能力去推動房地產的長效發展。另一方面，在保持政策穩定性的基礎上，實施過程中要充分發揮地方的靈活性。例如在現階段，根據全國房地產形勢，中央按照保護消費需求、遏制投資投機需求的原則，強調雙向調控、分類指導，對一線城市繼續增加供應，抑制投資投機性需求，而對于庫存量比較大的城市，控制供地結構、供應結構。與此同時，要進一步落實問責制，加強房地產市場的監督力度，對于房地產開發過程中的尋租行為予以打擊，提高官員的腐敗成本和決策失誤的代價，加大對地方保障房建設、調控政策執行情況的考核驗收力度。