我國壟斷行業的性質、構成與分類改革戰略

潘勝文　周維第

摘要：在我國，所謂的壟斷行業并不是西方市場經濟國家所說的純經濟性壟斷行業，我國的壟斷行業與行政壟斷、自然壟斷、所有制壟斷以及政府管制交織在一起，性質尤其復雜。我國壟斷行業的性質是行政壟斷，而壟斷行業的行政壟斷壁壘來自于政府經濟性管制。當前，經濟性管制的對象應包括自然壟斷產業、潛在競爭產業、存在嚴重信息不對稱且其運行存在很強外部性的產業以及基于社會目標的經濟性管制產業等四大類行業。因此，壟斷行業的改革應該根據這四種壟斷行業的具體特征，實施不同的改革戰略。

關鍵詞：壟斷行業；政府管制；行政壟斷；自然壟斷

中圖分類號：F276 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）09-0057-07

一、引言

近年來，行業暴利、不公平競爭、職工高收入、高管高薪酬、內部無效率等問題將壟斷行業推到了風口浪尖之上，改革壟斷行業的呼聲也日漸高漲。在國內理論界，壟斷行業改革問題也是近幾年學者們關注的焦點，這幾年來研究壟斷行業問題的成果非常多，但是，哪些行業才算是壟斷行業呢？這些行業存在的壟斷其性質又是什么呢？根據筆者的歸納，國內理論界對我國壟斷行業的性質與內涵的理解有以下幾種較為普遍的觀點。

一種觀點將壟斷行業看作是自然壟斷行業。趙武軍（2006）在研究壟斷行業市場化改革路徑時，將電力、電信、民航、鐵路、自來水、天然氣等自然壟斷行業看作是壟斷行業，而且在論文中基本上是用“自然壟斷行業”來代替“壟斷行業”。據筆者了解，目前，國內有不少的學者在研究壟斷行業問題時，為了研究的便利，都采用這種處理方式。的確，我國當前的壟斷行業大都具有自然壟斷屬性，以上學者可能也是基于這一點，在研究壟斷行業市場化改革時，只提自然壟斷行業。但是，在我國，不是所有的壟斷行業都具備自然壟斷屬性。石油石化、新聞出版、煙草、鹽業等行業都是我國比較典型的壟斷行業，但這些行業基本上都不具有自然壟斷屬性。顯然，如果將我國的壟斷行業看作是自然壟斷行業，就縮小了我國壟斷行業的內涵；研究壟斷行業的改革只將自然壟斷行業作為研究對象顯然也是欠妥當的。

另一種觀點認為壟斷行業就是行政壟斷行業。高尚全、尹竹（2003）認為，“從目前看，行政性壟斷大致可以區分為區域性行政壟斷和行業性行政壟斷兩種形式”，“現在的壟斷可以說主要是行業性的行政壟斷。”張傳學（2006）認為，“我們通常將以國家特殊政策和行政權力為依托獲取高額壟斷利潤的行業稱為壟斷行業。這是一種典型的特殊利益集團，主要包括煙草、電力、電信、金融、保險、證券、石油、化工、航空、鐵路、房地產、供氣等。”呂祥永（2006）認為，“中國的壟斷行業和一般國家的壟斷行業有所不同：一是中國壟斷行業的形成不是由于競爭出現生產集中而形成壟斷，而是由政府某一部門單獨經營而形成的。二是中國的壟斷行業與政府部門結合得非常緊密，它不是靠經營形成壟斷，而是由政府的一個部門轉化而來。如石油、石化、電力、電訊等都是靠政府權力來實行壟斷。”從中可以看出，該作者實際上是將壟斷行業籠統地看作是行政壟斷行業，雖然將我國的壟斷行業等于行政壟斷行業也沒有什么問題，因為在我國自然壟斷行業也是行政壟斷行業。但筆者認為，為了深入研究我國壟斷行業的壟斷壁壘產生的真正原因，還是要區分壟斷行業的自然壟斷屬性和純行政壟斷屬性。

從現有的研究成果看，大多數國內學者都認為我國的壟斷行業包括行政壟斷行業與自然壟斷行業。王學慶（2003）認為“壟斷行業可以分為自然壟斷行業和行政壟斷行業”，并將電力、電信、鐵路等12個行業歸于自然壟斷行業，而將石油石化、廣播電視、煙草等5個行業歸于行政壟斷行業。“價格上漲的微觀基礎研究”課題組（2012）基于行業經濟技術特征角度，將壟斷行業分為自然壟斷行業、行政壟斷行業和其他壟斷行業，他們將水、電、燃氣、鐵路等歸為自然壟斷行業：而將煙草、石油石化等劃為行政壟斷行業；由于信息技術變革導致通訊物理載體由有線擴展出無線。通信服務業的自然壟斷屬性大為下降，因此，他們將通信服務看作是其他壟斷行業。由于自然壟斷行業一般是政府管制的行業，也是事實上的行政壟斷行業，因此，以上兩種觀點實際上是一致的，筆者也認同以上學者的觀點，我國的壟斷行業就是行政壟斷行業。但筆者研究發現，持有這些觀點的學者沒有直接論述到，或者沒有論述清楚這些行政壟斷行業的壟斷理由。另外，基于壟斷行業內涵的復雜性特征，也有些學者在論述壟斷行業問題時干脆采取回避的態度，根本就不對壟斷行業的內涵進行界定。顯然，這種做法是不負責任的。黨的十八屆三中全會明確提出，今后的改革方向就是要讓“市場在資源配置中起決定性作用”。筆者認為，在當前，行政壟斷就是阻礙市場在資源配置中發揮決定性作用的一個重要障礙，深化壟斷行業的改革迫在眉睫。

二、我國壟斷行業的性質及壟斷的理由

筆者認為，我國壟斷行業的壟斷性質是行政壟斷，而行政壟斷的理由來自于經濟性管制，其內在邏輯框架結構如圖1所示。

1，我國壟斷行業的性質

眾所周知，壟斷就意味著市場進入壁壘的存在。一個行業如果被稱作是壟斷行業就意味著該行業存在著嚴重的市場進入壁壘。曼昆從進入壁壘來源角度把壟斷劃分為三種類型：市場壟斷、自然壟斷和行政壟斷。我國經濟學界也通常從壟斷壁壘的來源角度將壟斷分為以上三種類型。在這三種類型中，市場壟斷也稱純經濟性壟斷，是指因市場力量或技術原因導致的壟斷。如微軟視窗在電腦操作系統領域的壟斷地位，我國的北大方正在激光照排系統領域的壟斷地位，格蘭仕在微波爐市場的壟斷地位等。這些行業的壟斷屬于純經濟性壟斷，很顯然，我國所謂的“壟斷行業”并不是指這種純經濟性壟斷行業。

我們認為，我國壟斷行業的壟斷壁壘來自于政府，具有非常明顯的行政壟斷屬性，而自然壟斷領域與純行政壟斷領域都屬于我國壟斷行業的范圍。但是。這些行業為什么會存在政府行政壟斷的壁壘呢？或者說，政府對這些行業實施行政壟斷的理由是什么呢？要回答以上問題必須從政府管制角度人手。

2.基于政府管制視角的壟斷行業實施壟斷的理由

我國壟斷行業的壟斷壁壘來自于政府管制，政府管制也稱政府規制（govemment regulation），是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者（機構）依據一定的法規對被管制者（主要是企業）所采取的一系列行政管理與監督行為。政府管制是對市場失靈的一種反應。是克服市場配置資源缺陷的一種不可或缺的制度安排。同時，也是整個經濟系統的一個內生變量（新制度學派的觀點）。具體來講，政府管制主要是解決壟斷問題，使外部性問題內部化，特別是滿足負外部性問題內部化的需要，同時也是解決信息不對稱問題的需要。

我國理論界普遍認為。行政壟斷是指政府用行政權力控制市場準入，在一個市場只允許一家或少數幾家企業壟斷經營的情況。雖然行政壟斷與政府管制是兩個不同的范疇，但二者之間存在著千絲萬縷的聯系。筆者認為，我國壟斷行業的壟斷壁壘來源于政府經濟性管制。從管制經濟學的學科體系角度，政府管制分為三大類：經濟管制、社會管制和反壟斷管制。我國壟斷行業的行政壟斷性質很大程度上與政府管制形成的行政壟斷行為密切相關，而政府管制涉及三個方面，即經濟性管制、社會性管制與反壟斷管制。

反壟斷管制的對象是純經濟性壟斷，這種管制主要針對的是純經濟性的壟斷行為和不正當競爭行為，如價格歧視、操縱市場、搭售等壟斷行為。其主要依托《反壟斷法》，所涉及的對象主要是由市場自發競爭而導致的壟斷結構和由此產生的壟斷行為。反壟斷管制的目標是為了促進市場公平競爭，因此，這種管制與我國帶有濃厚行政壟斷色彩的所謂壟斷行業不構成直接關系。

社會性管制是以保障勞動者和消費者的安全、健康，保護環境，防止災害為目的，對產品和服務的質量以及伴隨提供它們而產生的各種活動進行的管制。社會性管制屬于橫向約束，針對的是某一種行為，如環境污染行為，而一般情況下不會針對某一個行業。因此，一般情況下，因社會性管制而產生的行政行為與我國所謂的壟斷行業也不構成直接關系。經濟性管制屬于縱向約束，政府的管制行為形成對某一行業的縱向約束。產生行政壟斷性，因此，所有經濟性管制領域（行業）都應屬于行政壟斷行業，這些行業都屬于我國的“壟斷行業”。日本學者植草益認為，經濟性管制是指在自然壟斷和存在信息不對稱的領域，為了防止發生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機關運用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資等有關行為加以管制。經濟性管制是針對特定產業的價格、市場進入、投資和服務標準等方面的控制，它是政府對某個特定產業的縱向制約。

在國外市場經濟國家，經濟性管制的對象一般可分為三大類：第一大類為自然壟斷產業。如電力、電信、鐵路、自來水、天然氣等。管制的目的是解決該類產業所特有的生產效率和資源配置效率的根本沖突。眾所周知，自然壟斷行業的壟斷壁壘一方面來自于行業自身的特點，即“成本劣加性特征”。保羅·薩繆爾森和威廉·諾德豪斯認為，當一個行業的規模經濟和范圍經濟的作用強勁到只有一家企業能夠生存下來，該行業就會產生自然壟斷。他們認為，自然壟斷最明顯的經濟特征是平均成本在其產出規模擴大到整個產業的產量時仍然下降，因此，由一個大企業壟斷經營就會比多個小企業共同提供全部產品更有效率。這就是所謂的成本劣加性或弱增性。規模經濟與范圍經濟的存在以及首期投資的巨大，自然壟斷產業這種“自然屬性”在一定程度上對外來的競爭者產生一定的威脅作用，但是，這并不能完全阻止外來的競爭而使得該行業形成獨家壟斷或極少數幾家壟斷經營的局面，要維持該行業獨家壟斷或極少數幾家企業壟斷經營的市場結構，就必須要有政府行政行為來干預。因此，自然壟斷產業的管制就應運而生，政府通過行政手段來保證該行業的壟斷局面，以實現社會福利最大化，于是，自然壟斷與行政壟斷也就存在不可脫離的干系了，可以說自然壟斷行業就是行政壟斷行業。第二大類為潛在競爭產業，如電視、廣播、新聞出版等產業。這些產業往往涉及產權難以明確界定的自然資源的使用問題，如電視頻道、廣播頻率、書號刊號等，這些自然資源只能依靠政府的管制才能得以有效使用；另外，過去一直以來，我國政府為了防止輿論宣傳的失控，對廣播電視、新聞出版業實施較強的政府管制，因此，這些行業就是行政壟斷行業。第三大類為存在嚴重信息不對稱，且其運行存在很強外部性的產業。銀行、證券、保險等行業由于存在著嚴重的信息不對稱，具有很強的脆弱性，再加上這些行業的運行存在著很強的外部性，如銀行業一旦破產，遭受巨大損失的是存款人，銀行自身的私人損失要遠小于其破產給社會帶來的總的損失。也就是說，其經營失敗的損失主要由社會來承擔。正是基于這一理由，世界上差不多所有的國家都對金融業實施較強的政府管制。我國對金融業一直以來都實施全方位的政府管制，因此，銀行、證券、保險等行業也屬于行政壟斷行業。

如前文所述，我國的壟斷行業包括自然壟斷行業和純行政壟斷行業。上面所述的經濟性管制對象中，后兩種即潛在競爭產業和嚴重信息不對稱且運行存在強外部性的產業就屬于我國的純行政壟斷行業。但是，在我國當前特定的歷史條件下，純行政壟斷行業除了以上兩種類型外，還包括石油石化、煙草、新聞出版等行業（如圖1所示）。雖然，現代西方管制經濟學沒有將這些行業列入經濟性管制范圍，但筆者認為，這些行業在我國也應該屬于經濟性管制范疇。經濟性管制具有兩個基本的特征：一是縱向約束，即政府對相關行業實施全方位的制約，而不是像社會性管制那樣，只管制企業經營中的某一方面的行為，如環境污染、食品安全等；二是管制內容主要是經濟方面的，如市場進出、價格、投資、產品服務質量等。我國政府一直以來對石油石化、煙草、鹽業、軍工等行業實施包含市場進入、價格、投資和質量等方面的縱向行政約束，具有明顯的經濟性管制特征。雖然政府對這些行業的管制是基于社會目標的，如我國對煙草行業實行“統一領導，垂直管理，專賣專營”的管理體制，從生產、價格、流通等方面對該行業實行全方位的管制，實行這一管制的目標就是控煙，因為，煙草制品是對消費者健康有害的特殊消費。我國政府實施的這類管制從管制目標角度看，與社會性管制是一致的，但社會性管制屬于橫向約束，針對的是某一種共同行為（如環保、健康、安全等），并不針對某一行業，而我國政府對石油石化、煙草、鹽業、軍工等行業采取的管制是一種縱向約束，是對相關行業的一種全方位的管制，因此，筆者認為這種類型的管制應歸于經濟性管制的范圍，這種政府管制涉及到的石油石化、煙草、鹽業等行業就屬于因政府實施經濟性管制而產生的純行政壟斷行業，筆者將這些行業定義為“基于社會目標的經濟性管制行業”。

綜上所述，在我國，經濟性管制的對象應包括自然壟斷產業、潛在競爭產業、存在嚴重信息不對稱且其運行存在很強外部性產業以及基于社會目標的經濟性管制產業等四種類型。這四種類型的產業也就是我國所謂的“壟斷行業”。

三、壟斷行業的類型

上述四種經濟性管制產業屬于我國所謂的“壟斷行業”，但這些產業包含眾多的子行業，到底哪些具體的行業屬于壟斷行業呢？要回答此問題，必須要確定行業分類的標準。實際上，我國早就有現成的行業分類的國家標準。當前我國普遍使用的是2002年新修訂的行業分類的國家標準——《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2002）。這一標準是由國家統計局會同有關部門聯合制定的，是對全社會經濟活動進行的標準分類，是一項廣泛用于計劃、統計、財政、稅收、工商行政管理等國家宏觀管理及部門管理的重要國家標準，該標準于2002年10月正式實施。《國民經濟行業分類》的結構分為四個層次，即門類（20個）、大類（95個）、中類（396個）、小類（913個）。國家統計局組編的《中國統計年鑒》行業分類就是依據此標準，且實際統計的是門類（《中國統計年鑒》稱之為“大行業”）和大類（《中國統計年鑒》稱之為“細行業”）數據。筆者也從大行業和細行業角度將我國實施經濟性管制的“壟斷行業”從中抽離出來，以進一步研究其改革思路。

1.行業門類（大行業）中的壟斷行業類型

《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2002）中的門類（即“大行業”）包括以下20個行業類型：農、林、牧、漁業；采礦業；制造業；電力、燃氣及水的生產和供應業；建筑業；交通運輸、倉儲和郵政業；信息傳輸、計算機服務和軟件業；批發和零售業；住宿和餐飲業；金融業；房地產業；租賃和商務服務業；科學研究、技術服務和地質勘查業；水利、環境和公共設施管理業；居民服務和其他服務業；教育；衛生、社會保障和社會福利業；文化、體育和娛樂業；公共管理和社會組織：國際組織。

從管制角度看，在這20個行業門類中，電力、燃氣及水的生產和供應業基本上屬于“自然壟斷產業”。金融業算是“存在嚴重信息不對稱且其運行存在很強外部性產業”，只有這兩個門類屬于比較典型的行政壟斷行業。而其他的行業門類因包含有不同性質的行業大類，因而不能判定其壟斷與非壟斷屬性。如制造業門類，其包含30個大類（“即細行業”），其中有煙草制品、石油加工等大類實行經濟性管制，屬于行政壟斷行業。而食品制造、紡織等絕大多數大類都屬于不存在經濟性管制的非壟斷性行業。因此，從行業門類角度來確定壟斷行業類型的意義不大。另外，中類包含396個行業類型，小類包含913個行業類型，它們包含的行業數量太多，劃分太細，從這兩個角度來確定壟斷行業的類型，過于復雜。因此，我們認為，從行業大類角度來確定壟斷行業的類型是比較恰當的。

2.行業大類（細行業）中的壟斷行業類型

《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2002）將國民經濟行業分為95個大類（即“細行業”）。筆者將95個細行業中比較典型的經濟性管制類型的行業歸于表1中。

根據筆者的判斷，表1中列出的19個行業屬于比較典型的壟斷行業，這些行業分別可歸于四大類型的經濟性管制范圍。當然，這中間也有些行業的屬性存在邊界模糊的問題，如廣播、電影、電視和音像業、新聞出版業等既可以歸于“潛在競爭產業”范圍，也可歸于“基于社會目標的經濟性管制產業”范圍，因為我國政府對這兩個行業實施政府管制。一是因為這兩個產業涉及產權難以明確界定的自然資源的使用問題，如電視頻道、廣播頻率、出版物的編號（如書號）等；二是因為政府認為有必要對大眾媒體的輿論導向實施監督。雖然這兩個行業的屬性存在邊界模糊問題，但這兩個行業的行政壟斷屬性、經濟性管制屬性是清楚的，應該不存在爭議。

另外，無論是理論界還是生活中人們常說的“鹽業”則比較復雜，鹽業應包括鹽的生產、批發和零售等多個環節，《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2002）中，門類與大類兩個層次中都沒有鹽業的身影，該分類標準是根據鹽業的不同環節將其分別歸于中類之中，因此，從嚴格意義上講，不能將鹽業與其他的大類行業并列在一起。但筆者認為，鹽業作為一種特殊的行政壟斷行業，我國政府將其各個環節都納入嚴格的管制之下，從政府管制角度看，其性質跟煙草制品業、石油與天然氣開采業等細行業完全一致，也屬于筆者所說的“基于社會目標的經濟性管制行業”。

四、壟斷行業的分類改革戰略

由于我國壟斷行業的壟斷壁壘實際上來源于政府管制，因此，壟斷行業的改革本質上就是政府管制改革。從西方發達國家管制改革的實踐看，放松管制是近年來這些國家管制改革的主題，而實施激勵性管制則是西方國家管制領域興起的一股新潮流。西方國家的這些管制改革經驗無疑可供我國借鑒，但筆者認為，由于國情的特殊性，我國因政府管制而形成的壟斷行業與西方國家政府管制產業存在較大差異，因此，雖然西方國家的管制改革經驗可供我們借鑒，但也不能完全照搬，而必須根據我國的具體情況實施分類改革戰略。

1.自然壟斷產業的改革思路

對于自然壟斷產業，必須堅持放松管制的基本改革取向。筆者認為，放松管制并不是解除管制。而是要在科學界定自然壟斷產業邊界的前提下，放開非自然壟斷業務，自然壟斷業務要適應引入民營資本。自然壟斷產業成本的劣加性決定了該行業適度壟斷經營的合理性，但是現代經濟學認為，自然壟斷產業的產業鏈上也存在非壟斷業務。而非壟斷業務不存在成本的劣加性，因此可以放松或解除管制，引入競爭機制。

一般來說，自然壟斷性業務是指那些固定網絡性操作業務，如電力、煤氣和自來水供應產業中的線路管道等輸送網絡業務，電信產業中的有線通信網絡業務和鐵路運輸中的鐵軌網絡業務。現實生活中，自然壟斷行業的哪些業務可算是非自然壟斷業務呢？如下表2所示，對于電力產業而言，其全部業務可以細分為發電、輸電、配電和供電四個主要環節。這其中，只有輸電和配電屬于自然壟斷業務，而發電和供電則是非自然壟斷業務。但從技術上講，這幾種業務需要高度協調才能取得范圍經濟效應。

對于電信產業而言，隨著技術發展，該產業已從單一的有線網絡服務發展為有線和無線兼而有之的多維產業。從大類上說，其產品主要包括：生產和銷售的各種通訊設備；通過本地網絡提供的市話服務：通過長途網絡提供的長話服務；借助有線電話網絡提供的無線尋呼通信、移動通信服務；借助有限網絡提供的各種增值服務，如電子郵件、可視圖文等等。其中只有本地市話網具有較顯著的自然壟斷性，其他業務如長途電話、移動通信和電話增值服務都具有相當的可競爭性。

對于鐵路運輸產業而言，建設鐵路線路、生產和供應機車車輛，鐵路物資、對鐵路網進行日常維修和管理、客貨運輸等等都屬于鐵路業務。以往，整個鐵路系統一直在規模經濟、范圍經濟和巨大的沉淀成本下處于壟斷經營。近年來，由于運輸市場的需求增大和來自其他替代性運輸方式的競爭，鐵路運輸產業的自然壟斷性大大降低。現在，只有路網經營才具有自然壟斷性。不過，路網經營和通過路網提供的各種服務之間需要保持高度協調，這里存在范圍經濟效應。

在我國當前的電力、熱力的生產和供應業、鐵路運輸業、航空運輸業、管道運輸業、電信和其他信息傳輸服務業等自然壟斷行業的經營體制中，自然壟斷業務和非自然壟斷業務仍被捆綁在一起，交由國有壟斷企業壟斷經營，長期的壟斷局面導致缺乏競爭，結果導致這類企業普遍存在運營效率低下、服務質量差、收費高的問題，出現管制失靈。因此，我們可以從改變其壟斷狀況入手，適度引入競爭機制。實際上，這種放松管制的探索，我國政府已有過嘗試，在我國當前電力行業中，發電環節基本上實現了市場化，發電企業數量眾多，企業所有制復雜，各企業生產的電力資源競價上網，該領域競爭非常激烈。類似于電力行業的這種放松管制改革今后應繼續推行下去，并延伸到自然壟斷產業所有非自然壟斷業務領域。

2.潛在競爭產業的改革思路

這些產業往往涉及產權難以明確界定的自然資源的使用問題，如電視頻道、廣播頻率、書刊號碼資源等，這些自然資源只能依靠政府的管制才能得以有效使用；另外，在我國，政府為了防止輿論宣傳的失控，而對廣播電視、新聞出版等行業實施較強的政府管制，因此，這類行業就成為我國較為典型的行政壟斷行業。隨著我國改革開放的深入，這類行業的壟斷問題也日益顯現出來，如這些行業提供的產品與服務不能有效滿足人民群眾的信息文化需求；由于缺乏競爭機制，相關企業競爭意識淡薄，競爭能力低下，無法適應改革開放的需要等，因此，這些行業的改革也迫在眉睫。

筆者認為，這類行業的改革取向也應該是放松管制。改革的方向應該是，政府只負責頻道、頻率、書刊號等公共資源的分配和監督使用，而其他方面如市場進出、產品與服務價格、播放與刊載的內容等方面則應慢慢放開，讓市場來自發調節這一行業的發展，促進該行業的繁榮；另外，這類行業也和其他壟斷行業一樣，國有資本在行業中占據絕對的壟斷地位，特別是廣播電視業，基本上是由國有企業壟斷經營。因此，筆者認為，對這類行業放松管制的另一方面的改革方向應該是漸進性地允許民營資本進入這類行業，通過競爭機制來促進該領域的繁榮，以更好地滿足我國人民群眾日益提高的對文化產品的需求。

3.信息嚴重不對稱且其運行存在很強外部性產業的改革思路

信息嚴重不對稱且其運行存在很強外部性產業在我國主要指的是金融業，金融業作為我國政府實施強管制的產業，屬于典型的壟斷行業。近年來，與金融業相關的壟斷問題層出不窮，且社會反響強烈，如銀行業的壟斷暴利問題、高收入高福利問題、高管高薪酬問題等。這一行業的改革勢在必行。由于金融業存在嚴重的信息不對稱以及高負債經營的特點，存在很強的金融脆弱性，因此，對金融業進行管制是非常有必要的、也就是說，金融業因政府管制而形成的壟斷是合理的。2008年，美國的金融危機也進一步證明了這一判斷的正確性，美國政府在上世紀60、70年代開始逐步放松對金融業的管制，導致金融業的風險不斷累積。很多學者都認為，2008年美國的金融危機與美國政府對金融業的過度放松管制有著密切關系。2008年的金融危機后，美國政府明顯加強了對金融業的管制，但是，金融業需要政府管制并不意味著就不能適度引入競爭機制。在我國，金融業的壟斷屬于強政府管制而形成的強行政壟斷再疊加國有企業壟斷，即所謂的“所有制壟斷”，因為我國的銀行、證券、保險等行業主要由國有企業來壟斷經營。由于這種雙重壟斷的存在，導致了今天中國的金融業成為問題最多、社會反響最強烈的行業。

對于這一行業的未來改革方向，筆者認為，仍然可以堅持適當放松管制的改革取向。首先，在市場進入方面，在制訂嚴格的管制制度的條件下，適當允許民營經濟進入該領域，如應該允許符合條件的民營企業設立民營銀行、民營證券公司和民營保險公司，打破現有的所有制壟斷的局面；其次，要加快利率市場化的步伐，放開市場利率，這是對金融業放松管制的一個重要環節，市場利率不放開，就談不上放松金融業的管制；三是在建立和完善存款保險制度的前提下，逐步建立金融企業破產制度，讓金融領域的退出機制逐步發揮作用。

4.基于社會目標的經濟性管制產業的改革思路

對于石油石化、煙草、鹽業、軍工等行業，我國政府對其實施較強的管制，明顯帶有社會性管制的特征，但實際管制內容卻與經濟管制一樣，包括市場進入、產品價格、產品質量、投資領域等產業鏈的各個環節。隨著我國改革開放的深入，對這些行業的全方位管制導致了一系列壟斷問題日益嚴重起來。針對這類壟斷行業的特點，筆者認為，我國應調整這類行業的管制內容。從全方位的縱向管制改為只針對這類行業某些環節的橫向管制，即由經濟性管制改為社會性管制。例如，對于石油石化行業，在管好國有油氣資源開采權的情況下，允許民營企業進入該領域，以引入競爭機制，打破當前的中石油、中石化、中海油三巨頭經營的寡頭壟斷格局。在引入競爭機制的前提下，逐步放開成品油的價格，使得國內油價與國際油價實現無縫對接。

對于煙草行業，筆者認為，應該在堅持控煙的政策之下，廢除煙草的專賣制度，并實現監管與經營的徹底分離，組建獨立的煙草業監管機構，而煙草的經營則應徹底放開，允許煙草制品生產和流通的市場化。當前的煙草專賣制度雖然出發點是好的，是為了控煙，但實際上由于體制的原因，這么多年來，這種制度不但沒有達到控煙的目的，相反帶來了一系列的壟斷問題，如煙草行業的高收入、不公平競爭問題，甚至出現了政府煙草管理部門的行為與衛生部門控煙政策背道而馳的尷尬局面。廢除煙草專賣制度，實現競爭經營的目的是為了解決當前的壟斷問題，而不是鼓勵煙草制品的生產與消費。煙草行業應該長期作為政府社會性管制的領域，采取綜合手段來控煙，特別是要有效利用稅收手段來控煙，政府可以進一步大幅度提高煙草生產、流通和消費各環節的稅率，來削弱社會對煙草制品的需求；另外，還要像國外許多國家和地區一樣，強制煙草生產企業在其產品包裝上印上煙草產品對人體健康危害的警示文字、圖片、符號等。

另外，對于鹽業，我們認為，改革當前的食鹽專營制度迫在眉睫。改革的取向是，“以社會性管制替代經濟性管制”，將鹽業也納入社會性管制的范圍，應該在強化食用鹽質量管制的基礎上，全面放開市場準入，允許民營資本進入鹽的生產、批發領域。對于其他基于社會目標的經濟性管制行業的改革，也應該堅持上述改革取向，將它們由全方位的經濟性管制改為根據行業的特點實施局部的橫向管制。