創新體制機制加強對黨委“一把手”的監督

王春璽

創新體制機制加強對黨委“一把手”的監督

王春璽

習近平總書記在十八屆中紀委第二次全體會議上指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”筆者認為，僅僅對決策過程本身進行監督是不夠的，必須不斷創新體制機制，從權力來源、權力運行、權力監督問責等全過程加強對黨委“一把手”的制約。

一、完善對地方黨委“一把手”的選拔任用機制

黨內民主選舉是理順黨內權力授受關系，確保領導干部權力正確運用的根本性制度。地方紀委難于監督同級黨委“一把手”權力，是因為黨的“一把手”的選拔任用一般由上級黨委決定。因此，要強化上級黨委對下級“一把手”的監督。

1.發揮上級黨的全委會在選拔下級“一把手”中的作用

海南省率先在全國試行了全委會表決制度。2001 年4月，在任命臨高縣委書記等16名擬任人選時，在全國首次實行了任用下一級黨政正職干部實行全委會表決制，海南省委為此專門制定了相應的制度和程序。在全委會上，首先由組織部門介紹對擬任人員的考察情況；出席會議的委員對人選進行審議；最后進行無記名投票表決。這一制度擴大了黨內民主，增強了黨委委員的責任感，促進了組織部門考察工作質量，也激發了領導干部的工作熱情。

結合黨章規定“黨的地方各級委員會全體會議，選舉常務委員和書記、副書記，并報上級黨的委員會批準”的選舉程序，可以看出，對市地黨的正職的選舉、表決程序主要包括：省級常委會提名市地黨政正職的擬任人選和推薦人選——省級全委會投票表決市級黨政正職的擬任人選和推薦人選——市地全委會對省委提出的擬任人選和推薦人選進行民主選舉產生市地書記——省級黨的委員會批準。由上級黨的全委會投票表決下級黨政正職的規定，有助于解決“由少數人選人”的體制弊端,是體現黨內民主，保證決策科學化、民主化的核心環節，有利于發揮黨的全委會對重大人事任免上的集體決策功能，避免黨的“一把手”在重大人事任免上獨斷專行。

2.地方黨的正職選舉中逐步實行差額選舉

2004年黨的十六屆四中全會提出要“完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”，但在絕大多數地方黨的正職選舉中實行的依然是等額選舉。2008年2月29日，廣東省委召開全委會，首次由全委會民主推薦差額人選的基礎上，按程序投票表決產生16名市廳級黨政“一把手”人選。經省委全會票決通過擬任或推薦人選，按有關規定進入市廳級黨委的選舉程序。廣東實行全委會票決下一級黨政“一把手”，而且實行全委會民主推薦差額人選，而不是等額人選，進一步加強了全委會在選拔任用下一級地方黨政正職的權力，實際上也有利于兩級黨的全委會對“一把

手”的監督。在地方黨的正職選舉中實行差額選舉，代表了一種方向。此外，還應健全對黨的各級“一把手”的任期制、輪換制和“到點退休制”，以避免“一把手”在某一地方長期任職形成自己的“小圈子”或“山頭”。

二、將地方黨委及其“一把手”的權力適當分解

中央有關部門要盡快出臺《關于實施黨委集體領導的若干準則》，對各級黨委“一把手”權力運用范圍、權力行使和程序做出明確規定，為各級黨委“一把手”制定“權力清單”和權力運行“路線圖”。

1.健全“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的權力運行與制衡機制

2009年10月，江蘇鹽城市委制定了《關于加強對“一把手”權力運行監督制約的暫行辦法》,規定“一把手”不直接分管組織人事工作、財務工作、物資采購工作、工程建設工作。2014年2月，中央紀委網站就十八屆中紀委三次全會精神進行解讀時指出，要探索“一把手”不分管具體事務的制度，實際上肯定了各地的探索經驗。

黨的十八屆三中全會關于制定地方各級政府及其工作部門權力清單制度的提法，為改革指明了方向。但僅僅在政府部門建立權力清單還不夠，要建立黨委部門權力清單制度，進行黨委內部適度分權，使決策、執行、監督等黨內權力適當分開。還要明確規定黨委書記和委員的權力，該干什么不該干什么。在黨委內部進行合理的權力分解，明確黨委“一把手”和委員各自重點抓哪些事情：規定“一把手”有多少項權力及其所應承擔的責任，把原來由“一把手”集中的人事權和財權分解出去，具體事務由副職或常委、委員分管，使“一把手”集中精力管好大方向、管好大事。

2.通過決策透明化加強對各級“一把手”權力的監督

黨的十八大強調，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。中紀委、中組部2010年11月制定并印發了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，強調建立縣委權力特別是縣委書記權力運行的制約監督機制，保證權力正確行使。該意見不僅規定了職權范圍、權力運行程序，還規定了公開決策的事項，進一步推動了全國縣委權力公開透明運行試點工作。今后任務是在各地試點基礎上，總結經驗，由縣委到地委（市委）再到省委，逐步實行各級黨委權力公開透明運行。

3.決策環節實行“一把手”末位發言或“末位表態”制度

黨委內部，“一把手”和常委（或委員）的關系，是平等的關系，在黨委決策中，書記與委員一樣，都是一人一票。但是由于人事權、財權等集中在地方黨委書記手中，以及黨委書記與委員行政級別的差距，黨委書記對副職、委員的提拔、任免具有決定性作用，從而形成“一把手”在黨委內處于絕對領導地位。有的書記把自己的一票作為“關鍵”的一票，享有最后拍板權。決策過程中，別人還沒發言，書記就提前定調子、亮觀點，甚至對不同意見進行打壓，會議研究變成了“一言堂”。為了避免這種現象，可實行“一把手”末位發言制度或“末位表態”制度。以發揮黨委全委會、常委會對重大問題的決策作用，壓縮“一把手”獨斷的空間。

三、建立對地方黨委“一把手”決策失誤的問責機制

一項健全的制度應包括：實質性的制度，規定做什么；程序性的制度，規定怎樣做；保證性的制度，即對違背制度的糾正和處理方法。這樣的制度才具有約束性、可行性,才能形成一個環環相扣的、完整的制度鏈條。

1.嚴格執行領導干部決策失誤責任追究制度

決策失誤追究機制屬于保證性的制度，通過糾正決策的失誤，保證黨委成員遵循民主集中制和集體領導原則。改革開放之初，鄧小平就主張，對于各級黨委實行集體領導過程中的“失職者要追究責任”。其程序大致包括三步：會議討論集體決策——委員分工執行——群眾監督反饋。群眾監督反饋，是集體領導運行機制的重要組成部分，黨內問責制也是黨內監督體系的重要組成部分。

2009年6月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》指出：要針對“決

策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”、“違反干部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的”等七種情形，對黨政領導干部實行問責。黨的十八屆三中全會強調，“制定實施切實可行的責任追究制度”。實行責任追究要從兩方面著手。一方面，堅持操作性與約束性相結合，繼承性與創造性相結合，把現有制度中那些不好把握、不易落實的原則性的規定具體化、細致化，含糊性用語明確化，號召性要求制度化，彈性大的條文剛性化。另一方面，在實踐中健全決策失誤責任追究機制。對黨的主要干部實行責任追究必須有壯士斷腕的勇氣，動真格，不走過場。

2.對“一把手”的問責要從“行政問責”轉向“黨內問責”

改革開放以來，對領導干部責任的認識，經歷了從“行政問責”到“黨內問責”的過程。以往的官員問責主要是行政問責，很少追究地方黨委負責人的責任。

其實，從權力和責任的關系來看，黨政領導干部既是行使權力的主體，又是責任主體。但在實踐中，黨政領導干部的權責往往失衡，主要表現是領導責任缺失，出現掌權者的權大于責，有權無責，責任追究不到位等問題。一般來說，按照權責一致的原則或領導權力與領導責任平衡的要求，如果是地方黨委決策失誤，應該追究地方黨委的“集體領導責任”，如果是因為黨委“一把手”個人獨斷造成決策失誤，就要追究黨委“一把手”的責任，必要時可實行黨委“一把手”引咎辭職制度。對于地方黨委“一把手”要建立用人失察、失誤的黨內“問責制”。近些年，因山西用人不當、用人失察，導致腐敗連連，多名省委常委落馬，對袁純清的調離與此有關，應是一種問責。

（本文作者：中央財經大學馬克思主義學院教授、中國領導科學研究會常務理事）

責任編輯：張穎智