對縣域基層改革問題的二維思考

彭　雪

對縣域基層改革問題的二維思考

彭雪

十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，推動了中國的改革發展進程。當前以“四個全面”為統攬的戰略布局，將新形勢下的發展準確定位，改革是發展的不竭動力，基層是改革的神經末梢。依據基層工作實踐，沿著頂層設計和摸著石頭過河的路徑，立足安康市石泉縣的實際，從政治、經濟兩個方面闡述縣、鎮、村的改革設想。

一、縣域發展的理念分析

從1978年三中全會開始，37年的改革開放進程表明：改革是發展的最大紅利，是決定當代中國命運的關鍵一招；改革的試驗田和改革的前沿戰場在縣域基層。歷史事實表明：“郡縣治則天下安,縣域強則國家富”，檢驗改革的成果關鍵在于縣域基層的發展。黨的十八屆四中全會標志著縣域基層改革步入法制化軌道，以“四個全面”為統攬的改革藍圖，是對改革思想及改革能力和水平的考驗，縣域發展只有將改革問題當做發展問題，改革的思路才能明確，才能不斷推進縣域政治、經濟發展。

當前我國縣域經濟發展，因資源和土地等原因造成經濟發展的不均衡,在三中全會的新改革理念下，市場決定資源配置，出現縣域經濟的發展不均衡，加劇了縣域的貧富差距。這種發展不均衡在陜西具有典型性，三秦（陜北、關中、陜南）的地理劃分，其實也是經濟實力和勢力的劃分，近20年來，陜西呈現北富中強南貧的現象愈發明顯。

陜北地區依靠豐富的能源資源,經濟總量迅速增長。但是陜北地區產業結構的單一性,決定了該地區難以保持經濟高速發展的長期性。相對于陜南、陜北地區,關中地區集中了陜西省60%的人口、80%的科技實力和工業基礎,在經濟集聚程度、經濟發展水平、對外開放程度、交通通訊、科技產業等方面具有明顯的優勢。關中地區一直是陜西經濟發展的支柱,形成了高等院校、科研院所、國有大中型企業相對密集且能夠輻射西北經濟發展的產業密集區,在全國區域經濟發展中占有重要地位。“倒U型”理論認為,區域收入差距在經濟發展的起飛階段日趨擴大；在中等收入階段達到最大；隨著經濟的進一步發展,進入成熟階段后,區域差距將趨于縮小。“核心—邊緣”理論認為,隨著政府干預、區際人口遷移、市場擴張、交通運輸的改善和城市層次擴散,中心與外圍的界限將變的模糊,最終會達到空間經濟的一體化,發達地區與落后地區間的差距也將逐漸縮小。尤其，生態立國的新思路對于保護生態、發展綠色經濟的陜南等地區來說，這將是一次“綠色GDP”崛起的發展機遇，有助于縮小與陜北、關中的差距，是加快追趕步伐、促進縣域政治經濟發展的新契機。

二、縣域經濟改革思考

在縣域經濟發展中，陜北神木、府谷等國家百強縣因煤炭資源而“暴發”10多年，但2014年煤炭資源價格跌落，使得神木因民間集資鏈條的斷裂而陷入經濟危機，導致了醫療改革的全面潰退。可見，煤炭、石油、礦產等資源的開發利用將對縣域經濟發展產生直接的刺激和影響。在當前體制下，縣域領域對于經濟資源的管控和開發，必須建立行之有效的資產評估、開發利用、招商引資等資源開發程序，將資源當作縣域經濟發展的“國庫”，實施資源開發的公司化經營、產權國有的思維模式。陜南安康市石泉縣，將中壩峽谷、燕翔洞天以20年經營權，通過招商引資引進西安旅游公司等單位，按照市場經濟思維的資源開發，帶動起石泉旅游產業的崛起。

山水旅游資源是自然資源，其財富值不可與煤炭、石

油等礦物資源相比。陜西礦藏資源豐富程度不如山西，但是陜西是歷史名勝古跡之省，陜西的旅游資源豐富，當前陜西107個縣區的旅游資源大部分處于尚未完全開發狀態，陜西旅游業仍停留在兵馬俑和古都思維層面。陜南山水秀美，漢江山川的綠色花園旅游思路是近10年開發的成果。由于陜西被歷史限制的太緊，背負歷史名勝的盛名卻不能轉化為經濟效益，因此，激發旅游市場的經濟體制改革須先將旅游資源產權化，再由市場決定資源開發的主體為上策。

（一）農村經濟轉型入市

市場決定資源配置，農村發展的現實出路應該是農業合作社。這種農商雙重身份的組織，在農村充當“農村經紀人”角色，而政府應當著手在宏觀調控、政策引導、行政監督等方面發揮本職角色，完成由政府引導轉向服務群眾、政府監管市場。

當前陜西農村發展的經濟模式，應該由農業合作社這種具有獨立法人地位的經濟組織擔當，目前除楊凌示范區具有農業公司化發展潛力外，陜西大部分農村發展經濟模式達不到公司化標準。按照市場決定資源配置模式，須有經濟組織活躍在市場貿易中，農村合作社的作用應加強。尤其是“互聯網+”時代，農村產品從生態、綠色等概念轉化為商品，應由公司化形態的合作社作為牽頭組織，發展訂單農業，政府角色轉變為服務型政府，有效指導農村經濟發展，不要過多決斷市場需求，尤其是農民經營發展的項目需求，切實把精力用在政策性考核“招商引資”上，以“培育本土化經濟組織”促其長遠發展。

（二）破解行政干涉與項目經濟困擾

作為縣域經濟改革，項目刺激的作用明顯，無項目不發展的觀念，是計劃經濟體制下“喂奶”模式的延續。改革開放30多年，伴隨西部大開發戰略，西部眾多省份依賴項目刺激經濟發展，眾多項目從立項到實施，行政主導性較強。尤其縣域改革中，縣級掌握的國家項目是一種稀缺資源，縣域內的項目審批應該引入競爭機制，由縣相關單位、專家、群眾代表等組成項目委員會，再通過各鎮間的項目發展理念講解，最終投票決定項目歸屬。地方經濟考評目標應該綜合效益考量，不應單一從數量、規模、資產、GDP等方面具體量化考評，引入競爭模式的項目選擇有利于破除行政干涉，對落地項目發展具有促進作用。

（三）安康“飛地經濟模式”

“飛地經濟”是指兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。它的良好運行可為陜西中西部發展和東部的產業轉移提供了一個新的平臺，從而有力推動區域經濟協調發展，實現互利共贏。

安康市委、市政府倡導的“飛地經濟模式”是縣域經濟改革的重要抓手。陜西省“主體功能區”的規劃，限制發展漢江水源地工業化發展，尤其是南水北調的工程涉及全國3億人口飲水安全是國家的戰略工程，因此犧牲一地發展保護水源地經濟的新模式就需要“飛地經濟”理念支撐。以安康市石泉縣為例，因水源保護的硬性要求，將工業項目外遷隔壁漢陰縣，漢陰將旅游開發的相關項目嫁接石泉縣。“飛地經濟”模式，將地域毗連的兩個縣聯系在一起，實現資源發展、項目發展同步共贏。近年來，石泉旅游發展迅猛，漢陰工業發展已有起色，實踐證明，縣域合作以“飛地經濟”為抓手最為合適。

目前，安康恒口綜合改革示范區、高新開發區、瀛湖旅游生態區等，走的正是特色示范的經濟發展道路，從城市經營發展趨勢看更深層次地承接飛地經濟項目，更有利于打造安康特色的發展模式。

三、縣域政治改革思考

毛主席講過，中國共產黨執政能否跳出興衰交替的歷史周期率在于人民當家做主和民主政治。民主政治和依法治國緊密相連，四中全會的法治精神是指導政治改革的總綱領。

縣域政治改革的重點在縣級政府。陜西省2011年撤鄉并鎮，使鎮的地盤變大，人口增多，工作量擴大。俗語講“上面千條線下面一根針”，“針”指的就是鎮。基層服務最關鍵在于鎮級工作到位。政治體制改革中，鎮級的關注度卻是薄弱環節，從陜西省看，鎮域發展的差距明顯，政治改革應適度向鎮域傾斜。

（一）“公推直選”模式

縣域政治改革的重點在于行政職務和職能整合。近些年從公推公選到公推直選是個進步，將競聘式選拔提到議事日程。陜西部分地區已將“公推直選”運用于鎮級黨委書記選拔，實行縣直部門交流、鎮級推選、組織推薦三者結合，可謂是政治體制改革的一次嘗試。開展競聘式選舉，解決了“空降兵”和“地方兵”的矛盾，將適合者推舉到領導崗位，擺脫了唯學歷、唯資歷、唯背景的職務選拔問題。黨內“公推直選”民主模式在縣域政治改革的空間主要是鎮域和村社區兩級，從實踐效果看，群眾反映不錯。縣以上各級政府領導人員的選舉，涉及憲法和相關法律，則應依法進行。隨著黨風廉政建設的深入發展，加大黨內民主是大勢所趨，黨內民主從基層做起，逐步擴大公推直選范圍，使差額選舉成為各級黨委換屆的新常態。

（二）公開、公正陽光化村級選舉

政治民主，內涵基層群眾自治，表現為基層組織選舉的直接性。在城中村及南方發達村中，由于經濟利益誘導，使得選舉的村級組織有的遭到群眾抵制，群眾對村組織不信任，甚至釀成群體事件如烏坎事件。村級政治民主應當克服家族勢力影響，唯賢選能。農民樸實且真實，常以感情和直觀評價干部、選舉村干部，加強村級候選干部的動機甄別和任職能力評估顯得十分重要。當前村兩委換屆，實行鎮黨委和群眾雙軌制推薦。要充分體現群眾自主性，提倡公平、公正選舉村兩委班子，加大選舉透明力度，強化監督，尤其加強對于候選者的個人家庭資產狀況和家族關系的調查。由于土地資源升值，村干部在城鎮化進程中，利用手中職權獲利，屢見不鮮。因此，保持村級選舉純潔性，是鎮黨委和鎮政府思考的新課題。要通過一系列措施，讓村級組織的選舉成為陽光選舉，使選舉人滿意。

（三）縣域政改的人才觀

縣域基層政治改革的核心是人才，用市場的眼光看待這個問題，很多地方，不是缺乏人才，而是缺少發現人才的寬闊胸襟和敏銳眼光。一般來說，人才有實力有魅力、工作有思路有出路，政治改革的目標是最大程度的發揮人才作用，調動各方面的積極性。

習總書記強調在實踐中鍛煉、考驗和提高干部。當前要從“四個全面”戰略布局出發，以“三嚴三實”為標準，按照德能勤績廉評價干部，不論資排輩，選撥有大局意識、視野開闊、工作能力強、群眾擁護的中青干部到各級領導班子，使黨的事業后繼有人，為實現縣域發展、早圓百姓幸福的“中國夢”貢獻力量，使縣域政治改革健康有序發展。

（本文作者：陜西安康市石泉縣迎豐鎮副鎮長）

責任編輯：張翔

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