環境公共利益的界定及其方法

朱凌珂

[摘 ?要]環境公共利益的界定涉及到政府經濟項目的設置與實施。環境公共利益界定的標準適宜于采取形式合理性標準。界定方法采用系統化的專家咨詢、民眾聽證和行政公益訴訟的方式。在民眾與政府發生分歧的情形下，由法院裁判政府所設立的項目是否符合環境公共利益的要求。

[關鍵詞]環境公共利益;界定標準;界定方法

[中圖分類號]D922.6 ? ?[文獻標識碼]A ? ? [文章編號]1672-2426（2015）01-0020-04

現今，環境公共利益已經成為民眾非常關心的一類公共利益。在我國近二十年的經濟發展過程中，為了粗放型擴大生產，提高GDP數量，出現了一些以優美環境換取金錢的不當的政府行為，一方面政府利益與企業的商業利益相結合，企業損害環境公共利益的行為無法得到及時有效的處理，地方保護主義已經嚴重阻礙了環境公共利益問題的解決;另一方面，民眾往往被排除在環境公共利益保護的主體之外，民眾的訴求往往無法得到回應。所以準確界定環境公共利益顯得尤為必要。

一、環境公共利益的解釋

（一）公共利益解釋的困境

環境公共利益可以說是公共利益的下位概念，對環境公共利益的解釋可以從公共利益的角度先入手。公共利益是一個無論在學術研究還是現實生活中出現頻率都非常高的概念，而且其思想內容出現的時間也極其久遠，甚至可以追溯到古希臘時期。對于這樣一個重要的概念，無數學者都曾經試圖去對它的含義做出準確的解釋，界定其范圍。對于公共利益最一般的解釋就是“社會全體的或者不特定多數人的利益”，不同學者從不同角度進行的解釋可謂是見仁見智，極不統一，甚至有學者感嘆公共利益是典型的“不確定法律概念”。[1]《行政許可法》第12條對公共利益進行過簡單列舉，下列事項可以設定行政許可：（一）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項;（二）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項;（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項; （四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項;（五）企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項;（六）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規定了公共利益的范圍：（一）國防和外交的需要;（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

人們對于公共利益的研究如此熱衷，首先是因為其關系到很多人的利益得失，因為公共利益的實現往往意味著一部分人利益的喪失。有學者就認為，公共利益是一種否定性的主張，是抑制某些個人權利正當性的理由。[2]更為重要的是，公共利益對于社會秩序的維護具有很大價值。公共利益在實現時不管所犧牲的是私人或者集體的利益，甚至國家的利益，都會在公共利益實現的地方或多或少地造成一些不穩定、不和諧的因素，進而對社會秩序的穩定有一定影響。所以，準確解釋公共利益的含義，界定公共利益的范圍，并對其實現過程進行嚴格控制，就可以減少公共利益實現過程中所造成的其他利益損害，盡量消除公共利益的消極影響。

（二）環境公共利益的解釋

環境法和其他法律一樣，歸根結底調整的還是利益關系，只不過環境法所調整的利益可以說只能是公共利益，并且是由社會成員所均等享有，而且不僅是本代人現實地享有，更是為子孫后代謀福利。1988年《美洲人權公約圣薩爾瓦多議定書》第11條宣布：“每個人應有權在健康的環境中生活。”環境是全人類共同所有，這就決定了環境的公益性。

我國環境保護法是為了保護人類賴以生存的自然環境與自然資源，其就是公共利益的保護法?？梢哉f環境保護法就是環境和資源的公共利益法。對于環境公共利益來說，對其解釋與界定不僅與公共利益具有共性，更有其獨特性。環境公共利益不僅對其他利益以及社會秩序意義重大，也時刻影響著社會的發展前進和人們的生命健康安全。對于環境公共利益的含義，一般的學者會從實體角度進行解釋。比如，有學者認為環境公共利益是所有社會成員共同創造并僅由自然成員所享有的一種共同利益。還有學者認為公共利益不僅指通常意義上的一個國家、一個社區全體居民的共同利益，而且在許多方面常常指人類以至今后世代人的共同利益。[3]環境的公共利益實質上轉化為民眾環境權利理論后，環境公共利益就是公民的環境權利的保護問題。

試圖通過對環境公共利益進行目的或功能的實體性的解釋，很容易像對其上位概念公共利益的解釋那樣陷入云霧之中。環境公共利益的創造主體，受益主體以及其內容，較之其他公共利益更為復雜。首先就其創造主體來說，人們通常認為政府、企業等是環境公共利益的創造者，人們只是受惠者，其實不然。政府治理污染，企業排放環保達標確實是創造環境公共利益的主要方面，但是公民也可以在之前主體所做的基礎上以自己的行為對環境公共利益有所裨益?？梢哉f，環境公共利益是由社會全體成員共同創造的。其次就其受惠主體而言，全社會的所有成員都是環境公共利益的受惠者，任何一個主體都不能被排除在外。當然，主要的受惠主體還是民眾。它表現為公民個體性和群體性的對政府的重要利益訴求和政府應履行的法律義務。最后就其內容來說，環境資源就其自然屬性和對人類社會的重要性來說，應該是全體國民的共享資源，是全體國民的公共財產，其緣起于自然環境，社會化為人類共有資源。有學者總結認為前兩點可以總結為創造主體的共同性，受惠主體的普適性，最后一點為內容的廣泛性。由此，筆者認為，環境公共利益可以解釋為，由全社會成員共同創造并由全社會成員共同享有的與自然環境有關的利益。

二、環境公共利益的界定標準

公共利益范圍的界定一直是一個難點，因為其主體、內容等均具有很大的不確定性。較之傳統的公共利益，環境公共利益的界定因其利益的抽象性以及內容的專業性、不斷變動性等原因，界定起來更為復雜。環境公共利益的界定，既要參考公共利益的界定方法，也要有自己獨立的標準。傳統的公共利益界定標準一般為立法規定、數量標準、合理性等實體性標準，但是這幾項實體性標準對于環境公共利益的界定目前都不太適用。

就立法規定來說，我國目前的法律規定中很少有對所謂的公共利益進行定義或者列舉，目前的法律規定只有現行《民事訴訟法》第55條對環境公共利益有簡單的規定，更別說對其范圍進行界定了。環境公共利益的立法確認，除了使得對其進行保護具有正當性以外，還具有以下機能：一是環境政策機能。也就是使環境立法具有合理的目的性，進而使得環境準立法、環境司法的創法具有可被人接受的規范性;二是違法性評價機能。即宣告行政相對人（包括公民、法人、其他組織，但主要是造成環境破壞或污染的企業）違反環境法的行為在本質上是對環境公益的侵害。因此，凡是對環境公益造成損害的，均應視為實質違法;與之相對，僅僅在違反環境法的明定義務時，即為形式違法。三是解釋論機能。環境公法的目標是環境公益，故立法解釋、司法解釋、行政解釋及學理解釋均應由此目的論解釋起最后決定作用。[4]由于我國屬于成文法法源，因此，對于立法技術要求很高，完全依賴立法確定環境公共利益，可能也只是一種抽象性概括。

對于所謂的數量標準，因為環境問題影響的不僅僅是各方的經濟利益，更有可能會對人們的身體健康甚至生命安全造成危害，這種特殊性決定了無論是簡單多數還是絕對多數主體的利益，都不能成為環境公共利益的界定標準。

而將合理性作為判斷標準，因其過于抽象，其弊端更為明顯。從理論上說，環境公共利益的合理標準的界定體現了項目參與者各方包括民眾利益的權衡，需要通過環境資源利用行為進行綜合的評判，衡量這一利用行為的產出、對社會的貢獻程序、可能對環境造成的壓力與損害以及發生損害后的補償與補救措施。更主要的是，在利益權衡時，必須考慮代際利益。而在這方面，現任政府官員并不一定關注。合理性標準的難點在于，某種利益是否屬于環境公共利益，政府、企業、民眾等各方往往都可以證明自己說法的合理性。環境公共利益牽扯的利益范圍非常廣泛，各個主體的利益博弈無時不在，個人利益與政府利益，政府利益與企業利益，企業利益與個人利益，甚至還包括代際利益。在市場經濟條件下，市場主體都以追求經濟利益最大化為行為指導，企業為了追求自身利益的最大化，往往不會顧及社會公共利益。就算有所顧及，如果外部懲罰力度過輕的話，企業也不會有所收斂。此外，我國《環境法》將很多權力下放給省、市、縣，這就造成一些地方為了本地的經濟利益往往對企業排污等破壞環境公共利益的行為放縱不管。合理性標準的抽象加上行政權力缺少有效的監督而發生權力尋租，導致環境污染日益嚴重，資源被過度開采，最后的受害者都是普通民眾。此種情況下政府和企業利益的實現是以破壞環境公共利益以及民眾的身體健康為前提的。因環境問題而發生的大規模群體性事件，如廈門PX項目，啟東排污水管道項目，以及什邡稀有金屬開采項目等等，都是政府與企業合作而損害環境公共利益的行為。

綜上，筆者認為，對于環境公共利益的界定，特別是事前的確定，不宜采用實體性的方式，而應該采用程序性的方法，進行個案審查，不僅是為了防止行政權力的濫用，更是為了將民眾納入對環境公共利益的確定程序中，提高民眾的參與程度。

三、環境公共利益的界定方法

環境公共利益的界定注重于形式要件，即在保障廣大民眾知情權、環境權的條件下，由社會民間組織（學術機構）、政府和民眾共同界定環境公共利益。其方法可以采取如下程序：

1.專家（學術機構）咨詢程序。學術機構和專家作為政府和民眾信任的群體，在重大項目規劃、建設、實施前，將可能影響環境資源的事項，交由學術機構專家進行論證。環境公共利益畢竟和環境有密切關系，由此是否關系到環境公共利益往往需要與環境有關的專業知識。這種專業性決定了環境公共利益的確定在很多時候必須由有專業知識的人員給出意見。所以，在確定某種利益是否為環境公共利益的時候應該咨詢專業人員的，由其出具意見書。該意見書只是作為企業、政府和民眾判斷環境公共利益的一個參考因素，不具有決定性要件。

專家意見應在當地有影響的報紙上刊登，并在政府門戶網站、地方社區網站上公布，以便于公眾參與談論。政府應積極回應民眾對專家意見的反饋意見，對于民眾質疑的問題，應認真解釋或修正。

2.聽證程序。就某種利益是否屬于環境公共利益的爭論，通過弱化政府在聽證程序中的影響力，將聽證程序交由獨立的第三方主持，民眾自發推選聽證代表作為主要參與人，參與聽證程序。在聽證代表的選擇方面，政府應相信民眾，而不可以自定代表，以免使得民眾產生“被代表”的排斥心理。2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》在具體實施時，建設單位和環評機構一直將公眾參與當成一種裝點門面的形式，甚或一種可有可無的程序，審批部門在重視政府理性（包括審批部門所認可的科學理性）的同時也潛意識地輕視社會理性。建設單位和審批部門在具體實施環境影響評價制度的時候都只看到了公民的利己本能，而忽視了公眾的合作本能。這種環境影響評價制度內的輕視和忽視，不可避免地導致制度外的群眾抗議。2007年廈門PX項目事件就是一個顯見的例證。[5]

為了不使聽證程序流于形式，首先要保障參與的民眾一定是和此環境公共利益的確定有利害關系的人。這樣利害關系的確定不僅要考慮地域因素，還要考慮時間因素，就是隨著時間的推移可能會受影響的民眾。這是因為很多污染環境或者破壞其公共利益的行為，其影響要等到一段時間以后才能顯現出來，比如涉及到稀有金屬的開采、化工產品的生產所涉及的污水處理、有污染氣體的排放等。聽證程序應通過官方微博、民眾自媒體、廣播電視等傳統媒體同步向社會公開，切不可忽悠民眾。特別是涉及到代際利益的重大項目，環境公共利益應優先得到保障和維護。這增加了環境公共利益的確定難度，但是可以更好地保護民眾的利益。

3.訴訟程序。訴訟程序是與環境公共利益相關的民眾通過提起行政訴訟和民事訴訟的方式，維護環境公共利益。在政府、企業和社會民眾因實施某項工程對環境公共利益造成影響而產生重大分歧時，法律應允許民眾以代表人訴訟方式，提起行政訴訟，將環境公共利益的界定交由法院裁判。民事訴訟法規定的環境公共利益民事訴訟制度是發生于環境公共利益受到嚴重侵犯以后的權利救濟途徑，因而在界定環境公共利益時，只適用于項目或企業已經投產并產生環境侵害事實發生后的情形。本文主要論述的環境公共利益界定方法是在重大可能影響環境和資源方面的建設實施以前所使用的方法，因而民事環境公共利益訴訟不在本文談論范圍。

有學者將環境行政公益訴訟大體可分為以下幾類：其一是非行政行為的環境行政公益訴訟;其二是具體行政行為的環境行政公益訴訟，可分為作為訴訟和不作為訴訟;其三是抽象行政行為的環境行政公益訴訟;其四是環境預防訴訟。

環境公共利益的訴訟界定方法主要是與環境資源有利害關系的民眾提起的行政訴訟，含有預防性訴訟的性質，但也包括著抽象行政行為和具體行政行為的訴訟。公眾認為行政機關批準適合于環境的項目有可能損害環境公共利益的項目，提交至法院裁判，由法院決定該項目是否符合或影響環境公共利益。

參考文獻：

[1]胡錦光，王鍇.論我國憲法中公共利益的界定[J].中國法學，2005，（1）.

[2]劉連泰.公共利益的解釋困境及其突圍[J].文史哲，2006，（2）.

[3]郭偉.論公共利益觀對環境法的指導作用[A].2001年環境法學國際研討會論文集[C]：83.

[4]詹建紅.論環境公益訴訟形態的類型化演進[J].河北法學，2006，（8）.

[5]王小鋼.從行政權力本位到公共利益理念——中國環境法律制度的理念更新[J].中國地質大學學報（社會科學版），2010，（5）.

責任編輯 ?宋桂祝