現(xiàn)行糧食政策存在的突出問題及政策建議

蔣和平，詹 琳

(中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

2014年，全球糧食和中國糧食產(chǎn)量都達到了11年來的最高水平，世界糧食價格波動比較穩(wěn)定，全球食物不足的人口數(shù)量已經(jīng)由20 世紀初的10 億人，下降了1.6 億，世界范圍內(nèi)的糧食短缺現(xiàn)象正在不斷好轉。

中國方面，農(nóng)業(yè)主體仍然是生計型農(nóng)業(yè)，即“絕大多數(shù)農(nóng)民還是要依靠種地來吃飯”。按照最新的統(tǒng)計結果，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入仍然占到農(nóng)民家庭收入的42.6%，這一比例在糧食主產(chǎn)區(qū)會更高一些。2008年以后，中國城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展期，給糧食生產(chǎn)帶來的一系列問題，對糧食生產(chǎn)效率提出更高的要求。與此同時，中國已經(jīng)由一個糧食凈出口國轉變?yōu)槿蜃畲蟮募Z食凈進口國。

在國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化中，黨中央于2013年中央農(nóng)村工作會議上，明確做出了實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”國家糧食安全新戰(zhàn)略的重要決定。為構筑更加穩(wěn)固牢靠的國家糧食安全保障體系、實現(xiàn)“新常態(tài)”下的國家糧食安全，迫切需要加快我國現(xiàn)行糧食政策的調(diào)整步伐。

1 中國糧食“十一連增”背后呈現(xiàn)三大“隱患”

1.1 中國糧食的供給將長期處于“結構性緊平衡”

根據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的糧食產(chǎn)量公告，2014年我國糧食總產(chǎn)量達到6.07 億t，比2013年增加516 萬t，增長0.9%，其中谷物總產(chǎn)量5.57 億t，比2013年增加457.7 萬t，增長0.8%。至此，我國的糧食已經(jīng)連續(xù)11年實現(xiàn)增長。但是，同年城鄉(xiāng)居民口糧消費總量估計大約為1.9 億t，飼料用糧3 億t，再加上種子用糧、工業(yè)用糧和生產(chǎn)加工流通等環(huán)節(jié)不可避免的損耗，中國糧食消費和消耗總量可能接近6 億t。與此同時，考慮到城鎮(zhèn)化導致中國每年城市新增人口超過1 000萬，“總體基本平衡、結構性緊缺”將成為中國糧食供給的常態(tài)。

1.2 中國糧食的價格保持高位運行

2004年以后，我國啟動主要糧食作物托市收購政策，釋放價格“托底”信號，成為糧價上漲的重要支撐，并導致“政策市場”不斷擴大，市場調(diào)節(jié)空間相對萎縮。2008年全球危機之后，隨著國際糧價回落，國內(nèi)外糧價倒掛明顯。2014年三大主要谷物(玉米、小麥、水稻)進口完稅價格比國內(nèi)低300～500 元/t，以小麥為首的谷物進口量大幅提速。考慮到我國作為全球最大的糧食消費國，谷物消費量是國際谷物貿(mào)易量的2 倍，如果進口增長加速常態(tài)化，可能使我國喪失糧食市場話語權，陷入進口時國際糧價暴漲、豐收時國際糧價暴跌的被動局面，進一步帶來政治、外交、貿(mào)易風險。

1.3 中國糧食持續(xù)增產(chǎn)的動力不足

過去的十多年中，我國糧食增產(chǎn)主要得益于單產(chǎn)水平的提高，而維系其間的卻是極其粗放的發(fā)展手段，即過度的地力開發(fā)與化肥農(nóng)藥施用。目前，我國土壤有機物質(zhì)含量水平較建國初期明顯下降，近四成耕地出現(xiàn)不同程度的退化;土地的化肥使用量約為480kg/hm2，是世界平均水平的4.1 倍，農(nóng)藥利用率只達到30%，未被充分吸收的化肥農(nóng)藥至少使10%的耕地受到污染，我國糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展的生態(tài)與環(huán)境基礎受到了嚴重破壞。

2 中國糧食政策體系產(chǎn)生“兩大”困局

目前，“四取消”、“四補貼”、“一支持”、“一保險”以及“一獎勵”構成了中國糧食政策體系的主要內(nèi)容，在支持方式、補貼標準、執(zhí)行成本等方面均存在著一些問題，導致出現(xiàn)“最低收購價格剛性化發(fā)展”與“糧食生產(chǎn)區(qū)域分工制度危機”兩大突出矛盾。

2.1 最低收購價格剛性化發(fā)展

2004年，為了應對國內(nèi)糧食市場的價格波動、保障糧食生產(chǎn)積極性，中國開始對水稻和小麥等糧食作物實行最低收購價;2012年，又開始對玉米和大豆開展臨時收儲。2013年中國中央財政糧油事務支出為905.14 億元，主要用于提高糧食最低收購價補貼利息和儲備糧油包干費標準等，每生產(chǎn)0.5kg 糧食財政就要補貼0.08元。為彌補成本上升，國內(nèi)糧食支持價格至少維持每年6%—8%的增幅。同時，F(xiàn)AO、世界銀行預計未來10年國際糧價呈“穩(wěn)中偏弱”走勢，預計未來10年國際糧價漲幅低于國內(nèi)4—5 個百分點，屆時將會有更多財政支出用于糧食價格支持。目前，最低收購價政策呈現(xiàn)剛性化趨向，推動國內(nèi)市場價格逐年上升，并將成本向產(chǎn)業(yè)鏈下游傳導，不僅無法形成市場價格機制，還造成了財政負擔和倉儲壓力，更不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉型和技術進步。

2.2 糧食生產(chǎn)區(qū)域分工的制度危機

2001年我國糧食流通體制改革以后，全國被正式劃分為13 個糧食主產(chǎn)區(qū)、7 個主銷區(qū)和11 個基本平衡區(qū)，由糧食主產(chǎn)區(qū)承擔保障國家糧食生產(chǎn)和安全責任。然而，隨著土地、勞動力和農(nóng)資價格的不斷上漲，各糧食主產(chǎn)區(qū)逐步陷入“糧食大省、經(jīng)濟弱省、財政窮省”的窘?jīng)r。近10年以來，糧食主產(chǎn)區(qū)人均財政支出6 136元，僅相當于全國平均水平的80%。隨著種糧收益的持續(xù)下降，從事種糧的青壯年農(nóng)民越來越少，且多在50歲以上，有相當多的耕地由于農(nóng)民種糧不如打工賺錢而拋荒，而13 個主產(chǎn)區(qū)中，只剩5 個省份有穩(wěn)定的商品糧可輸出(黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽)，主產(chǎn)區(qū)的商品糧輸出省份減少將使糧食生產(chǎn)進入徘徊期的可能性越來越大。

此外，糧食主產(chǎn)區(qū)的地理集聚效應在帶來規(guī)模效益的同時，區(qū)域分布和品種結構矛盾導致的糧食安全隱患日益突出，已經(jīng)成為國家糧食安全的主要威脅。從區(qū)域分布上看，2014年，13 個主產(chǎn)省糧食產(chǎn)量比重為76%，北方7 個省產(chǎn)量占主產(chǎn)區(qū)的比重達到61%;從品種結構上看，單品種糧食集中趨勢更加明顯，其中，小麥集中在黃淮海地區(qū)，秈稻集中在長江流域，粳稻集中在東北和江蘇，玉米集中在東北和冀魯豫;從倉儲與流通上看，目前主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)糧食庫存分別占全國的75%和9%，而消費量分別占62%和17%，由于庫存集中，糧食長距離跨區(qū)域流通量較大，每年省際間糧食凈調(diào)入量達1 600 多億公斤，一旦糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)生自然災害或糧食運輸受阻，這種隱患將發(fā)展成階段性糧食短缺，對我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的危害難以預料。

3 中國糧食政策體系調(diào)整的政策建議

3.1 “按需生產(chǎn)、強化儲備、高效流通、節(jié)約消費”應成為制定糧食“新政”的重要理念

由于糧食消費受到人口年齡結構、職業(yè)結構以及城鄉(xiāng)劃分的顯著影響。隨著中國人口平均熱量需要的下降，可以通過調(diào)節(jié)糧食供給豐裕度、價格、消費習慣等，改變糧食消費彈性，使糧食消費量增速低于人口增速，減輕糧食供需壓力。考慮到糧食生產(chǎn)豐歉交替的波動性，應進一步強化糧食儲備的重要性，平衡波谷的階段性減產(chǎn)與波峰的連續(xù)豐收;并挖掘流通環(huán)節(jié)的糧食安全保障潛力，實施糧食收儲供應安全保障工程，以此改變目前糧食的“掠奪式”生產(chǎn)與“漫灌式”流通，減少從田間到餐桌等各環(huán)節(jié)的浪費，更好地適應居民食物消費結構升級和滿足人們生活水平提高的需要。。

3.2 進一步完善糧食的價格形成機制，逐步建立目標價格制度，發(fā)揮價格機制的市場調(diào)節(jié)作用

從歐美國家的農(nóng)業(yè)支持政策演變邏輯來看，目標價格不直接影響農(nóng)產(chǎn)品市場，更加符合市場經(jīng)濟的基本要求，有利于農(nóng)產(chǎn)品市場價格機制的形成，符合我國糧食政策調(diào)整的基本方向。應盡快完善糧食生產(chǎn)經(jīng)營單位的基礎數(shù)據(jù)調(diào)查，建立糧食市場價格監(jiān)測體系和公共信息服務平臺;逐步形成糧食的市場價格、目標價格和最低保護價格“三元”價格體系，開展糧食生產(chǎn)主體營銷貸款試點，并做好時段性過剩(不足)的應急措施;同時，利用糧食期貨市場進行風險管理，應對實行目標價格后所產(chǎn)生的市場波動風險。

3.3 探索更加科學、生態(tài)和可持續(xù)的糧食生產(chǎn)方式，挖掘提高糧食生產(chǎn)能力的新潛力

開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點，抓緊編制糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃，加快中低產(chǎn)田的改造步伐，并通過土壤改良、培肥地力、耕地修復，努力提高土地產(chǎn)出率和資源利用率;加快高產(chǎn)、抗逆、優(yōu)質(zhì)的糧食突破性“新品種”的選育應用與“新技術”的集成創(chuàng)新推廣，走依靠科技進步、提高單產(chǎn)的內(nèi)涵式發(fā)展道路;根據(jù)不同區(qū)域的季節(jié)性降水特點，合理調(diào)整糧食種植結構，按照“壓劣擴優(yōu)、壓夏擴秋”的思路，再結合相應的旱作技術，把旱作農(nóng)業(yè)的潛力充分挖掘出來，打造我國糧食生產(chǎn)新的增長極。

3.4 保障國家糧食安全既要注重總量平衡，更要注重區(qū)域和品種平衡

實現(xiàn)總量平衡的主要途徑是糧食生產(chǎn)，調(diào)節(jié)總量平衡的主要手段是儲備和進出口，實現(xiàn)區(qū)域性、結構性、階段性供求平衡的主要方式是順暢流通。在糧食收儲技術上，要繼續(xù)推進“小型鐵皮糧倉”科學儲糧專項工作，加大科技投入，通過采納烘干、機械通風等先進方式，改善糧食存儲條件，減少倉儲與運輸損耗，逐步實現(xiàn)糧食儲備由糧食主產(chǎn)區(qū)向主銷區(qū)轉移，加強糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的對口協(xié)作。

3.5 重新構建綜合性糧食安全責任體系

保障我國的糧食安全，不能僅僅強調(diào)中央政府和主產(chǎn)區(qū)的責任，而應重構糧食安全的責任分擔體系，尤其是“主銷區(qū)”的生產(chǎn)責任，研究引入糧食作物碳匯功能的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的補貼與支持力度，加快主產(chǎn)區(qū)儲備與流通基礎設施建設，完善主銷區(qū)的糧食應急保障機制，通過體制機制創(chuàng)新來挖掘生產(chǎn)潛力。同時，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，促進糧食的適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務組織，降低種糧成本，擴大農(nóng)業(yè)保險的品種和覆蓋面，要積極發(fā)展深加工，提高糧食產(chǎn)業(yè)的增值效益。

［1］周冠華，王世海.確保國家糧食安全需要處理好幾個關系［J］.紅旗文稿，2014，9:22-24.

［2］蔣和平.糧食主產(chǎn)區(qū)亟待解決的五大問題［J］.農(nóng)業(yè)工程技術(農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè))，2014，6.

［3］鐘鈺，秦富.充分發(fā)揮市場機制作用完善糧食價格支持方式［N］.農(nóng)民日報，2014-06-11.