對深化北京涉農(nóng)水務(wù)改革的認(rèn)識與思考

楊進(jìn)懷

（北京市水務(wù)局，100038，北京）

長期以來，北京市委、市政府高度重視涉農(nóng)水務(wù)工作，加大資金投入力度，加快建設(shè)，強(qiáng)化管理，各項(xiàng)工作走在全國前列，保障了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。但涉農(nóng)水務(wù)工作面大、量廣，情況復(fù)雜，存在重建設(shè)輕管理、有人用無人管、維護(hù)更新缺機(jī)制等問題。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，如何通過深化改革，進(jìn)一步推進(jìn)涉農(nóng)水務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化進(jìn)程，是當(dāng)前值得深入思考的問題。

一、如何看待當(dāng)前北京涉農(nóng)水務(wù)形勢

1.優(yōu)化國土空間布局后的新要求

優(yōu)化國土空間應(yīng)該從京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展和北京市自身發(fā)展兩方面看，而且這兩方面是相互關(guān)聯(lián)的。關(guān)于京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，北京要突出政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，天津要突出先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)基地、國際航運(yùn)核心區(qū)、全國金融創(chuàng)新示范區(qū)、改革開放先行區(qū)，河北要突出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、科技成果轉(zhuǎn)化、商貿(mào)物流、生態(tài)涵養(yǎng)。專家研究認(rèn)為三地應(yīng)該形成一核雙城三軸四區(qū)多節(jié)點(diǎn)的空間布局。從京津冀總體布局分析，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)應(yīng)該是北京疏解的對象。正如習(xí)近平總書記所指出的：北京發(fā)展農(nóng)業(yè)要考慮節(jié)水問題，北京本身缺水，種糧又耗水，大水漫灌，成本很高。北京種糧食效益較低，如果用南水北調(diào)工程調(diào)來的水種玉米、小麥，那就不劃算了。關(guān)于北京市自身發(fā)展，北京要調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、圍繞兩田一園發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，圍繞供排水要推進(jìn)公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，圍繞水源地保護(hù)加大水源涵養(yǎng)、水生態(tài)修復(fù)力度。綜合分析，優(yōu)化空間布局要求北京涉農(nóng)水務(wù)發(fā)展走符合功能定位的節(jié)水、集約、涵養(yǎng)發(fā)展之路。

2.轉(zhuǎn)變行政管理方式后的新挑戰(zhàn)

中央提出要簡政放權(quán)，放管結(jié)合。到2015年年底，除保留的行政許可外，取消所有非行政許可審批。這種行政管理方式的轉(zhuǎn)變對從事涉農(nóng)水務(wù)工作者而言是一個巨大挑戰(zhàn)。習(xí)慣了編報(bào)告、審方案、批項(xiàng)目的工作方式，面對管理方式的轉(zhuǎn)變，可能會感到很茫然，找不到工作切入點(diǎn)，不知道如何下手。特別是對過程監(jiān)管、成果評估、誠信監(jiān)管等新的管理方式不熟悉、不習(xí)慣，有的甚至還會有抵觸情緒。

3.疏解城市功能過程中的新任務(wù)

一是農(nóng)業(yè)用新水從2013年的7.3億m3下降到2020年的5億m3左右。二是地下水嚴(yán)重超采區(qū)特別是密懷順?biāo)吹亍ⅠR池口水源地、平谷水源地等地區(qū)要嚴(yán)格控制地下水開采量，有條件的地區(qū)要加大地下水的回補(bǔ)。三是加強(qiáng)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，保護(hù)涵養(yǎng)水源，推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)。四是加大中小河道治理力度，確保防洪安全，改善生態(tài)環(huán)境；五是改善農(nóng)村供排水服務(wù)，提升保障能力。

二、如何深化當(dāng)前北京涉農(nóng)水務(wù)改革

1.讓農(nóng)民發(fā)揮主體性作用

一是要把農(nóng)民組織起來，培育農(nóng)民的市場主體能力。要大力培育農(nóng)民專業(yè)合作社、用水協(xié)會或用水合作社，培育農(nóng)民的專業(yè)技能和組織管理能力，把農(nóng)民合作組織培育成為在農(nóng)村推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)、實(shí)施各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略的主體，讓農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展建立在土地產(chǎn)權(quán)、專業(yè)事項(xiàng)目標(biāo)、受益主體對象統(tǒng)籌集約的基礎(chǔ)上，讓末端一公里更統(tǒng)籌、更集約、更科學(xué)、更體現(xiàn)民意。二是讓農(nóng)民組織發(fā)揮四權(quán)一責(zé)的作用，即對農(nóng)村水務(wù)設(shè)施建設(shè)管理的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和運(yùn)營維護(hù)責(zé)任，在農(nóng)民自己承包地上建設(shè)的水務(wù)設(shè)施，在目標(biāo)明確、政策明確、質(zhì)量監(jiān)督明確的前提下，應(yīng)該交由農(nóng)民自己建設(shè)；聯(lián)戶的應(yīng)該由各類合作社來建設(shè)；全村公共的應(yīng)該由村委會組織建設(shè)或由村委會決策實(shí)行代建制。三是讓農(nóng)民成為確保農(nóng)村水務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的行家里手。加強(qiáng)對農(nóng)民的專業(yè)培訓(xùn)，讓農(nóng)民成為本村基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的主角，通過實(shí)踐不斷提升農(nóng)民的專業(yè)化技能，推進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

2.讓市場發(fā)揮決定性作用

當(dāng)前涉農(nóng)水務(wù)工程項(xiàng)目由于面大分散、實(shí)施戰(zhàn)線長、項(xiàng)目工程隨著土地利用變化經(jīng)常調(diào)整、項(xiàng)目管理程序復(fù)雜、農(nóng)民主體地位發(fā)揮不充分等原因，實(shí)施進(jìn)度慢，過程矛盾多。像農(nóng)業(yè)節(jié)水、水土保持等項(xiàng)目，非工程類投入占工程總投資20%左右，環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、落地慢、中介服務(wù)質(zhì)量一般、老百姓找不到感覺，直接影響項(xiàng)目的實(shí)施效果。解決這些問題關(guān)鍵在改革，發(fā)揮市場的決定性作用。一是重大工程探索PPP等模式，比如農(nóng)業(yè)節(jié)水在區(qū)縣劃定兩田一園后，變過去分段一年一批項(xiàng)目為一個區(qū)縣批一個總項(xiàng)目，明確總規(guī)模、總投資、市級投資政策，由區(qū)縣實(shí)行PPP方式運(yùn)作，選擇專業(yè)化公司與農(nóng)民合作實(shí)施，市級相關(guān)部門年底進(jìn)行驗(yàn)收，符合條件的兌現(xiàn)投資政策。水土保持生態(tài)清潔小流域也可比照推進(jìn)。這樣可以發(fā)揮市場的決定性作用，也可更好地發(fā)揮區(qū)縣政府的作用以及調(diào)動農(nóng)民的積極性。二是分散工程可由農(nóng)戶或農(nóng)民合作組織申報(bào)，區(qū)縣確保技術(shù)服務(wù)和工程質(zhì)量，市級給予政策支持，比如農(nóng)村雨洪利用工程、農(nóng)戶承包地種植果樹的坡地水土保持措施等。三是對水庫移民的扶持以精準(zhǔn)扶持為主，分類型制定扶持政策，建立有效監(jiān)管方式，增強(qiáng)扶持效果。

3.讓水資源發(fā)揮約束性作用

一是宏觀層面必須明確農(nóng)村每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水權(quán)，作為天花板進(jìn)行考核管理。二是中觀層面按照“以水定產(chǎn)、以水定城、以水定人、以水定地”明確每個涉農(nóng)用水的公共或企業(yè)單位的用水計(jì)劃，實(shí)行總量控制、超計(jì)劃加價(jià)的管理措施。三是微觀層面要建立農(nóng)戶階梯水價(jià)、計(jì)量收費(fèi)的制度，發(fā)揮價(jià)格在節(jié)水中的作用。

三、如何提升行業(yè)管理服務(wù)水平適應(yīng)改革要求

1.減少審批，優(yōu)化程序

一是積極適應(yīng)國家行政改革的新要求，該放的盡快放，同時(shí)以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度放，要明確哪些直接放入市場，哪些放到基層，對進(jìn)入市場的要順接，由政府調(diào)節(jié)盡快轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)；對放入基層的要對接，讓基層盡快轉(zhuǎn)變角色擔(dān)當(dāng)起來。二是進(jìn)一步研究合并審批，目前推行的水影響評價(jià)主要涉及防洪影響評價(jià)、水資源論證、水土保持方案，在基層實(shí)踐中，還可探索進(jìn)一步整合相關(guān)措施的可行性，以便進(jìn)一步為社會提供便捷、高效的服務(wù)。三是要因地制宜優(yōu)化程序，對不同類項(xiàng)目應(yīng)該有針對性的程序，特別是報(bào)告的內(nèi)容不能千篇一律，而應(yīng)該抓住不同類項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出重點(diǎn)，發(fā)揮水資源的約束作用以及解決問題的效果。

2.制定政策和標(biāo)準(zhǔn)

由源頭審批管理轉(zhuǎn)向過程監(jiān)管，政府部門不僅要轉(zhuǎn)變觀念，更重要的是轉(zhuǎn)變資源配置方式，要由主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)型，要由全面參與微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀霏h(huán)境資源的剛性約束性參與，要由帶領(lǐng)干轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)干，核心是正確處理政府與市場的關(guān)系。新時(shí)期、新常態(tài)要更好地發(fā)揮政府的作用，必須突出政策制定，讓市場明白政府的追求方向，引導(dǎo)市場沿著正確的方向發(fā)揮決定性作用，推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新。同時(shí)，要制定標(biāo)準(zhǔn)，以便更好地監(jiān)管市場，保障公平，預(yù)防市場的外在性。涉農(nóng)水務(wù)項(xiàng)目當(dāng)前急需完善和修訂標(biāo)準(zhǔn)，并做好宣貫工作。

3.完善監(jiān)督與服務(wù)

一是要確定監(jiān)管的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，特別是對已經(jīng)交由市場調(diào)節(jié)的部分，要處理好過程監(jiān)管的節(jié)奏和力度，把握好監(jiān)管到位與防止干預(yù)微觀市場主體生產(chǎn)過程的關(guān)系。二是要明確監(jiān)管目錄、監(jiān)管時(shí)機(jī)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、市區(qū)縣責(zé)任分工，防止監(jiān)管中的重復(fù)、盲區(qū)、避重就輕等問題。三是要強(qiáng)化服務(wù)，在目前發(fā)展階段，水務(wù)系統(tǒng)的職工承擔(dān)著行業(yè)監(jiān)管與服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的雙重責(zé)任，因此，要強(qiáng)化對基層、末端一公里的技術(shù)、能力建設(shè)等方面的綜合服務(wù)，只有這樣，才能不斷提升基層的能力和水平。