完善太湖流域控制性骨干工程運行調度管理體制機制探析

李 寧，迮振榮

（太湖流域管理局蘇州管理局，215011，蘇州）

流域控制性骨干工程是指在國家確定的重要江河流域中所處的特定地理位置及其工程規模，特別是在功能與作用上，對流域防洪、供水等多目標調度中具有關鍵性影響的骨干水利工程。流域控制性骨干工程的管理，一般可以劃分為調度管理和運行管理。調度管理是發揮水利工程的調控作用，實現洪澇以及水資源有效排泄、配給的重要手段，一般是由具有調度權限的單位依據工程的調度運行方案，以調度指令等形式發出，由工程運行管理單位具體執行。運行管理是指工程運行管理單位通過對水利工程進行科學合理的運用控制，保證其按照調度指令安全、正常運行。

對流域控制性骨干工程的調度和管理，是流域管理和治理的一項重要內容，調度管理體制機制是否協調、順暢，直接影響流域調度方案的執行質量，影響流域防洪安全、供水安全和生態安全。

一、太湖流域控制性骨干工程調度管理體制狀況

在“一輪治太”11項骨干工程中，望虞河工程、太浦河工程、環湖大堤工程和杭嘉湖南排工程直接控制流域洪水出路和水資源引排，其中望虞河常熟樞紐、望亭樞紐以及太浦河太浦閘、泵站四個單體工程屬于流域調度中的控制性骨干工程。

按照國務院治淮治太會議精神，太浦閘于1995年移交給太湖局直接管理、調度。按照《國務院辦公廳關于貫徹落實國務院治淮治太第四次工作會議精神的通知》（國辦函〔1998〕5 號）有關精神，經水利部與兩省一直轄市協商后，望亭樞紐由太湖局直接管理調度，常熟樞紐由太湖局與江蘇省水利廳共同管理，太湖局負責調度。太浦河泵站建成后，太湖局與兩省一直轄市協商后，確定太浦河泵站由太湖局與上海市水務局共同管理，太湖局負責調度。

太浦閘、望亭樞紐管理人員的經費和運行經費由浙江、上海按比例分攤承擔，工程維修養護經費由中央承擔；常熟樞紐、太浦河泵站的管理人員經費、運行經費、工程維修養護經費分別由江蘇省、上海市承擔。

四個控制性骨干工程調度和管理體制的確定，是黨中央國務院高度重視、水利部精心指導、太湖流域管理局與兩省一直轄市反復協調的結果，尤其以常熟樞紐和太浦河泵站為典型的流域機構與地方水行政主管部門共同管理的模式，是基于當時流域經濟社會發展的階段特征、流域治理管理的實際情況提出的，對理順工程的調度和管理體制，保證管理人員隊伍穩定，落實運行維護管理經費，維護工程安全運行等發揮了積極的作用。四項骨干工程在抵御1999年流域特大洪水，實施“引江濟太”水資源調度以及應對突發水危機事件中發揮了重要的綜合效益，為初步實現流域骨干工程的統一調度，形成蓄泄兼籌、以泄為主的防洪與水資源調度體系，保障流域“三個安全”奠定了基礎。

二、太湖流域控制性骨干工程調度管理中存在的主要問題

太湖流域控制性骨干工程在實際運行中，尚存在一定的問題，表現為：

一是“共管體制”尚未落實。常熟樞紐、太浦河泵站由太湖局分別與江蘇省水利廳、上海市水務局共同管理，并明確以太湖局為主。但由于缺乏共同管理的相關工作機制，沒有形成有效的共管抓手，各方約束機制不健全，尤其是工程管理單位的人、財、物等關鍵管理約束性因素均由地方水行政主管部門掌控，目前兩工程均以地方水行政主管部門管理為主，太湖局基本不參與工程日常運行管理。

二是調度指令執行不順暢。常熟樞紐、太浦河泵站由于管理權和調度權的割離，工程調度的主體缺少對工程運行管理單位執行調度情況的考核、約束，當整體利益與局部利益發生沖突時，不能保證工程調度指令得到很好地貫徹和執行，流域統一調度的效果尚不能得到充分體現。

三是團結治水大局下 “尚有雜音”。太湖流域屬平原河網，上下游、左右岸的水事關系十分敏感。由于工程投資建設、功能服務的特殊性，造成控制性骨干工程調度運行成為流域各省、直轄市關注的焦點，個別工程的管理體制一直是多方爭議的焦點。涉及控制性骨干工程管理體制的爭議，勢必會對流域團結治水的良好局面產生一定負面影響。

四是工程運行管理總體水平仍有提升空間。部分骨干工程的管理隊伍不健全、不穩定，管理手段落后、管理方式粗放的現象還一定程度存在，部分工程維修養護機制還需完善，尚未實現真正的管養分離，工程管理的信息化、規范化、現代化水平還需要進一步提高。

三、完善太湖流域控制性骨干工程管理體制機制的思路與建議

1.繼續強化控制性骨干工程的統一調度和管理

黨中央、國務院高度重視太湖流域骨干工程的調度管理工作。1991年國務院《關于進一步治理淮河和太湖的決定》（國發 〔1991〕62 號）、1998 年國務院辦公廳《關于貫徹落實國務院治淮治太第四次工作會議精神的通知》（國辦函〔1998〕5 號）、2008 年國務院批復《太湖流域水環境綜合治理總體方案》（國函 〔2008〕45 號）、2011 年國務院頒布實施 《太湖流域管理條例》（國務院第604號令），均強調“加強流域機構統一管理的職能。流域內重要水利工程由流域機構直接管理、統一調度”。

應繼續保持太浦閘和望亭樞紐由流域機構直接管理、直接調度的管理體制，不斷提高兩個工程的運行管理水平，繼續推進管養分離，積極推行水利工程物業化管理，確保工程安全運行和發揮工程效益。

進一步完善常熟樞紐、太浦河泵站由流域機構直接調度，并與地方水行政主管部門共同管理的體制。建議分別成立兩工程共同管理的決策、協調、執行的組織機構，充分發揮其應有的監管協調作用，流域機構增派工作人員參與運行管理，加強工程運行管理的督促指導，體現出“以流域機構為主”的原則；制定共同管理的工作制度，健全調度指令形成、執行和監督機制，在制度的框架下不斷提高工程管理單位執行調度指令的水平；積極爭取中央維修養護、歲修、大修等補助經費，或牽頭各受益地區落實地方補助經費，對工程服務流域防洪、供水和改善水環境中發生的費用給予相應補助，以加強補助經費支持，促進提升工程管理水平和調度執行力。

2.積極推進工程調度管理的事權劃分

現有的調度管理模式、框架比較穩定，運行機制基本成型，但也存在體制機制問題。完善調度管理體制機制要充分考慮、尊重現狀，兼顧整體和局部、當前和長遠，積極開展流域機構和地方水行政主管部門對控制性骨干工程的調度管理事權劃分，理順關系，明確職責，確保流域機構對起關鍵作用的控制性骨干水利工程的直接調度，并逐步提高控制性骨干工程的運行調度管理水平和防洪、供水安全的保障能力。

按照中央關于加快轉變政府職能的要求，圍繞《水利部關于深化水利改革的指導意見》提出的“建立事權清晰、權責一致、規范高效、監管到位的水行政管理體制”要求，流域機構會同地方水行政主管部門共同對控制性骨干工程調度管理事權進行劃分?？衫^續保持太浦閘、望亭樞紐現有的管理體制，明確常熟樞紐和太浦河泵站由地方水行政部門直接管理，流域機構負責兩工程的調度控制、監督指導，地方水行政主管部門負責工程的有效管理和調度指令的準確執行。

3.探索流域控制性骨干工程調度管理體制的改革創新

意見明確，“健全流域綜合管理體制機制，推進以流域為單元的綜合管理，強化流域機構在防洪和水資源統一調度、河湖管理等方面的職能，建立各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域議事協調機制和高效執行機制，在有條件的流域探索建立利益相關方參加的流域管理委員會?！碧饔蚓邆溟_展骨干工程調度管理體制機制改革創新的基礎和條件，應積極探索，大膽推進，適時開展控制性骨干工程調度管理的創新試點。按照“建立各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域議事協調機制和高效執行機制”的精神，借鑒國內外先進流域管理的成功經驗，完善太湖流域骨干工程調度管理體制，整合現有管理隊伍，成立控制性骨干工程管理機構，負責對控制性骨干工程統一管理、統一調度。

該機構可由流域機構直接管理，作為流域調度工作的執行機構和統一調度管理工作平臺，統籌防汛和水資源調度兩方面工作，規范調度行為，樹立流域調度權威，減少矛盾和沖突，促進流域綜合管理，提高流域調度效能。

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