完善太湖流域控制性骨干工程運行調(diào)度管理體制機制探析

李 寧，迮振榮

（太湖流域管理局蘇州管理局，215011，蘇州）

流域控制性骨干工程是指在國家確定的重要江河流域中所處的特定地理位置及其工程規(guī)模，特別是在功能與作用上，對流域防洪、供水等多目標調(diào)度中具有關(guān)鍵性影響的骨干水利工程。流域控制性骨干工程的管理，一般可以劃分為調(diào)度管理和運行管理。調(diào)度管理是發(fā)揮水利工程的調(diào)控作用，實現(xiàn)洪澇以及水資源有效排泄、配給的重要手段，一般是由具有調(diào)度權(quán)限的單位依據(jù)工程的調(diào)度運行方案，以調(diào)度指令等形式發(fā)出，由工程運行管理單位具體執(zhí)行。運行管理是指工程運行管理單位通過對水利工程進行科學(xué)合理的運用控制，保證其按照調(diào)度指令安全、正常運行。

對流域控制性骨干工程的調(diào)度和管理，是流域管理和治理的一項重要內(nèi)容，調(diào)度管理體制機制是否協(xié)調(diào)、順暢，直接影響流域調(diào)度方案的執(zhí)行質(zhì)量，影響流域防洪安全、供水安全和生態(tài)安全。

一、太湖流域控制性骨干工程調(diào)度管理體制狀況

在“一輪治太”11項骨干工程中，望虞河工程、太浦河工程、環(huán)湖大堤工程和杭嘉湖南排工程直接控制流域洪水出路和水資源引排，其中望虞河常熟樞紐、望亭樞紐以及太浦河太浦閘、泵站四個單體工程屬于流域調(diào)度中的控制性骨干工程。

按照國務(wù)院治淮治太會議精神，太浦閘于1995年移交給太湖局直接管理、調(diào)度。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實國務(wù)院治淮治太第四次工作會議精神的通知》（國辦函〔1998〕5 號）有關(guān)精神，經(jīng)水利部與兩省一直轄市協(xié)商后，望亭樞紐由太湖局直接管理調(diào)度，常熟樞紐由太湖局與江蘇省水利廳共同管理，太湖局負責(zé)調(diào)度。太浦河泵站建成后，太湖局與兩省一直轄市協(xié)商后，確定太浦河泵站由太湖局與上海市水務(wù)局共同管理，太湖局負責(zé)調(diào)度。

太浦閘、望亭樞紐管理人員的經(jīng)費和運行經(jīng)費由浙江、上海按比例分攤承擔(dān)，工程維修養(yǎng)護經(jīng)費由中央承擔(dān)；常熟樞紐、太浦河泵站的管理人員經(jīng)費、運行經(jīng)費、工程維修養(yǎng)護經(jīng)費分別由江蘇省、上海市承擔(dān)。

四個控制性骨干工程調(diào)度和管理體制的確定，是黨中央國務(wù)院高度重視、水利部精心指導(dǎo)、太湖流域管理局與兩省一直轄市反復(fù)協(xié)調(diào)的結(jié)果，尤其以常熟樞紐和太浦河泵站為典型的流域機構(gòu)與地方水行政主管部門共同管理的模式，是基于當(dāng)時流域經(jīng)濟社會發(fā)展的階段特征、流域治理管理的實際情況提出的，對理順工程的調(diào)度和管理體制，保證管理人員隊伍穩(wěn)定，落實運行維護管理經(jīng)費，維護工程安全運行等發(fā)揮了積極的作用。四項骨干工程在抵御1999年流域特大洪水，實施“引江濟太”水資源調(diào)度以及應(yīng)對突發(fā)水危機事件中發(fā)揮了重要的綜合效益，為初步實現(xiàn)流域骨干工程的統(tǒng)一調(diào)度，形成蓄泄兼籌、以泄為主的防洪與水資源調(diào)度體系，保障流域“三個安全”奠定了基礎(chǔ)。

二、太湖流域控制性骨干工程調(diào)度管理中存在的主要問題

太湖流域控制性骨干工程在實際運行中，尚存在一定的問題，表現(xiàn)為：

一是“共管體制”尚未落實。常熟樞紐、太浦河泵站由太湖局分別與江蘇省水利廳、上海市水務(wù)局共同管理，并明確以太湖局為主。但由于缺乏共同管理的相關(guān)工作機制，沒有形成有效的共管抓手，各方約束機制不健全，尤其是工程管理單位的人、財、物等關(guān)鍵管理約束性因素均由地方水行政主管部門掌控，目前兩工程均以地方水行政主管部門管理為主，太湖局基本不參與工程日常運行管理。

二是調(diào)度指令執(zhí)行不順暢。常熟樞紐、太浦河泵站由于管理權(quán)和調(diào)度權(quán)的割離，工程調(diào)度的主體缺少對工程運行管理單位執(zhí)行調(diào)度情況的考核、約束，當(dāng)整體利益與局部利益發(fā)生沖突時，不能保證工程調(diào)度指令得到很好地貫徹和執(zhí)行，流域統(tǒng)一調(diào)度的效果尚不能得到充分體現(xiàn)。

三是團結(jié)治水大局下 “尚有雜音”。太湖流域?qū)倨皆泳W(wǎng)，上下游、左右岸的水事關(guān)系十分敏感。由于工程投資建設(shè)、功能服務(wù)的特殊性，造成控制性骨干工程調(diào)度運行成為流域各省、直轄市關(guān)注的焦點，個別工程的管理體制一直是多方爭議的焦點。涉及控制性骨干工程管理體制的爭議，勢必會對流域團結(jié)治水的良好局面產(chǎn)生一定負面影響。

四是工程運行管理總體水平仍有提升空間。部分骨干工程的管理隊伍不健全、不穩(wěn)定，管理手段落后、管理方式粗放的現(xiàn)象還一定程度存在，部分工程維修養(yǎng)護機制還需完善，尚未實現(xiàn)真正的管養(yǎng)分離，工程管理的信息化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平還需要進一步提高。

三、完善太湖流域控制性骨干工程管理體制機制的思路與建議

1.繼續(xù)強化控制性骨干工程的統(tǒng)一調(diào)度和管理

黨中央、國務(wù)院高度重視太湖流域骨干工程的調(diào)度管理工作。1991年國務(wù)院《關(guān)于進一步治理淮河和太湖的決定》（國發(fā) 〔1991〕62 號）、1998 年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院治淮治太第四次工作會議精神的通知》（國辦函〔1998〕5 號）、2008 年國務(wù)院批復(fù)《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》（國函 〔2008〕45 號）、2011 年國務(wù)院頒布實施 《太湖流域管理條例》（國務(wù)院第604號令），均強調(diào)“加強流域機構(gòu)統(tǒng)一管理的職能。流域內(nèi)重要水利工程由流域機構(gòu)直接管理、統(tǒng)一調(diào)度”。

應(yīng)繼續(xù)保持太浦閘和望亭樞紐由流域機構(gòu)直接管理、直接調(diào)度的管理體制，不斷提高兩個工程的運行管理水平，繼續(xù)推進管養(yǎng)分離，積極推行水利工程物業(yè)化管理，確保工程安全運行和發(fā)揮工程效益。

進一步完善常熟樞紐、太浦河泵站由流域機構(gòu)直接調(diào)度，并與地方水行政主管部門共同管理的體制。建議分別成立兩工程共同管理的決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行的組織機構(gòu)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管協(xié)調(diào)作用，流域機構(gòu)增派工作人員參與運行管理，加強工程運行管理的督促指導(dǎo)，體現(xiàn)出“以流域機構(gòu)為主”的原則；制定共同管理的工作制度，健全調(diào)度指令形成、執(zhí)行和監(jiān)督機制，在制度的框架下不斷提高工程管理單位執(zhí)行調(diào)度指令的水平；積極爭取中央維修養(yǎng)護、歲修、大修等補助經(jīng)費，或牽頭各受益地區(qū)落實地方補助經(jīng)費，對工程服務(wù)流域防洪、供水和改善水環(huán)境中發(fā)生的費用給予相應(yīng)補助，以加強補助經(jīng)費支持，促進提升工程管理水平和調(diào)度執(zhí)行力。

2.積極推進工程調(diào)度管理的事權(quán)劃分

現(xiàn)有的調(diào)度管理模式、框架比較穩(wěn)定，運行機制基本成型，但也存在體制機制問題。完善調(diào)度管理體制機制要充分考慮、尊重現(xiàn)狀，兼顧整體和局部、當(dāng)前和長遠，積極開展流域機構(gòu)和地方水行政主管部門對控制性骨干工程的調(diào)度管理事權(quán)劃分，理順關(guān)系，明確職責(zé)，確保流域機構(gòu)對起關(guān)鍵作用的控制性骨干水利工程的直接調(diào)度，并逐步提高控制性骨干工程的運行調(diào)度管理水平和防洪、供水安全的保障能力。

按照中央關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，圍繞《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》提出的“建立事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范高效、監(jiān)管到位的水行政管理體制”要求，流域機構(gòu)會同地方水行政主管部門共同對控制性骨干工程調(diào)度管理事權(quán)進行劃分。可繼續(xù)保持太浦閘、望亭樞紐現(xiàn)有的管理體制，明確常熟樞紐和太浦河泵站由地方水行政部門直接管理，流域機構(gòu)負責(zé)兩工程的調(diào)度控制、監(jiān)督指導(dǎo)，地方水行政主管部門負責(zé)工程的有效管理和調(diào)度指令的準確執(zhí)行。

3.探索流域控制性骨干工程調(diào)度管理體制的改革創(chuàng)新

意見明確，“健全流域綜合管理體制機制，推進以流域為單元的綜合管理，強化流域機構(gòu)在防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度、河湖管理等方面的職能，建立各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負責(zé)的流域議事協(xié)調(diào)機制和高效執(zhí)行機制，在有條件的流域探索建立利益相關(guān)方參加的流域管理委員會。”太湖流域具備開展骨干工程調(diào)度管理體制機制改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)和條件，應(yīng)積極探索，大膽推進，適時開展控制性骨干工程調(diào)度管理的創(chuàng)新試點。按照“建立各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負責(zé)的流域議事協(xié)調(diào)機制和高效執(zhí)行機制”的精神，借鑒國內(nèi)外先進流域管理的成功經(jīng)驗，完善太湖流域骨干工程調(diào)度管理體制，整合現(xiàn)有管理隊伍，成立控制性骨干工程管理機構(gòu)，負責(zé)對控制性骨干工程統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。

該機構(gòu)可由流域機構(gòu)直接管理，作為流域調(diào)度工作的執(zhí)行機構(gòu)和統(tǒng)一調(diào)度管理工作平臺，統(tǒng)籌防汛和水資源調(diào)度兩方面工作，規(guī)范調(diào)度行為，樹立流域調(diào)度權(quán)威，減少矛盾和沖突，促進流域綜合管理，提高流域調(diào)度效能。

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