關(guān)于水資源論證后評(píng)估工作的探討

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院水資源所，430010，武漢）

自2002年水利部和原國(guó)家計(jì)委聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》以來(lái)，水資源論證制度已正式實(shí)施了13年。為全面系統(tǒng)地總結(jié)水資源論證工作取得的成效，回顧論證中存在的問(wèn)題，水利部于2011年印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作的通知》。隨后，各級(jí)水行政主管部門和流域機(jī)構(gòu)分別選取試點(diǎn)開(kāi)展了該項(xiàng)工作。鑒于后評(píng)估工作的重要性，基于推進(jìn)該項(xiàng)工作制度化的需要，本文特進(jìn)行探討。

一、工作依據(jù)分析

開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作是水利部的要求，同時(shí)也是基于《中華人民共和國(guó)行政許可法》（簡(jiǎn)稱《行政許可法》）和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定開(kāi)展的工作。

1.《行政許可法》的有關(guān)條款

《行政許可法》是開(kāi)展水資源論證后評(píng)估工作的主要依據(jù)。根據(jù)第六十一條之規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。據(jù)此，水資源論證作為一項(xiàng)行政許可，應(yīng)開(kāi)展相應(yīng)的監(jiān)督工作，水資源論證報(bào)告書(shū)的行政許可審批機(jī)關(guān)應(yīng)該核查建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主（被許可人）對(duì)水資源論證審查意見(jiàn)提出的許可事項(xiàng)的落實(shí)情況。

2.《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第四十五條，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，有權(quán)采取下列措施：①要求被檢查單位或者個(gè)人提供有關(guān)文件、證照、資料，②要求被檢查單位或者個(gè)人就執(zhí)行本條例的有關(guān)問(wèn)題作出說(shuō)明，③進(jìn)入被檢查單位或者個(gè)人的生產(chǎn)場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查。

因此，可依據(jù)上述規(guī)定，要求項(xiàng)目業(yè)主配合開(kāi)展水資源論證后評(píng)估工作。

二、工作定位探討

水資源論證是一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，其后評(píng)估是隨著水資源論證制度的深入推進(jìn)而需要配套跟進(jìn)的一項(xiàng)工作內(nèi)容。具體來(lái)看，是對(duì)取（退）水工程建設(shè)完成并正常運(yùn)行一定時(shí)間的建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證、建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)回顧，核查取用退水方案和各項(xiàng)措施落實(shí)情況，反映水資源論證工作成效，并改進(jìn)水資源論證工作水平的一項(xiàng)具體工作。

根據(jù)《行政許可法》，水資源論證后評(píng)估是《行政許可法》關(guān)于建立健全行政許可監(jiān)督制度的要求在水資源論證這項(xiàng)行政許可方面的具體體現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是水資源論證的一項(xiàng)監(jiān)督檢查工作，而不是一項(xiàng)新的制度。開(kāi)展這項(xiàng)工作的目的可以是多樣的，可以基于制度完善的需要而開(kāi)展，也可以出于加強(qiáng)具體項(xiàng)目的論證或取退水管理而開(kāi)展，但評(píng)估的重點(diǎn)、程序以及相應(yīng)的管理措施都有所不同。本文主要從加強(qiáng)具體項(xiàng)目的論證和取退水管理的角度進(jìn)行探討。

三、評(píng)估階段及內(nèi)容

為了更好地發(fā)揮后評(píng)估作用，水資源論證后評(píng)估結(jié)合論證及項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)的全過(guò)程來(lái)考慮。根據(jù)發(fā)生時(shí)序，可將涉及的過(guò)程分為論證階段、建設(shè)及試運(yùn)行階段和正式運(yùn)行階段，各階段有各自不同的評(píng)估內(nèi)容。

1.論證階段評(píng)估

論證階段起于水資源論證報(bào)告書(shū)編制單位開(kāi)始論證工作，止于水資源論證報(bào)告書(shū)獲批。該階段的主要工作是水資源論證報(bào)告書(shū)編制單位收集資料、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、制定工作大綱，并按水資源論證導(dǎo)則要求編制及修改水資源論證報(bào)告書(shū)。

對(duì)該階段評(píng)估的內(nèi)容包括：①取水、用水、退水等論證內(nèi)容的全面性，②水資源論證報(bào)告書(shū)編制依據(jù)的水文資料、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料、項(xiàng)目取退水設(shè)計(jì)資料等基礎(chǔ)資料的充分性和可靠性，③論證方法和論證結(jié)論的合理性。

對(duì)該階段的評(píng)估分析主要以水資源論證導(dǎo)則為標(biāo)準(zhǔn)，分析水資源論證報(bào)告書(shū)是否按照導(dǎo)則要求的內(nèi)容進(jìn)行全面論證，依據(jù)的基礎(chǔ)資料是否充分可靠，采用的分析論證方法是否合理可行，得到的結(jié)論是否可信。在論證階段的評(píng)估案例中發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目論證內(nèi)容的全面性存在一定的問(wèn)題，比如注重取水、輕視退水，注重水量、輕視水質(zhì)等問(wèn)題，尤其是一些編制時(shí)間較早的報(bào)告書(shū)。

2.建設(shè)及試運(yùn)行階段評(píng)估

建設(shè)階段起于項(xiàng)目正式開(kāi)工建設(shè)，止于項(xiàng)目獲得取水許可證。該階段的主要工作是項(xiàng)目主體及取水設(shè)施、用水設(shè)施、退水設(shè)施和取退水影響工程補(bǔ)償措施及水資源節(jié)約保護(hù)工程的建設(shè)，并在工程取水試運(yùn)行期滿后，通過(guò)管理部門組織的取水設(shè)施驗(yàn)收并獲得取水許可證。

對(duì)該階段評(píng)估的內(nèi)容包括：①取水水源、取水方式、取水口的設(shè)置（形式、位置等）、取水總量及年內(nèi)分配，②取水用途、用水工藝及耗用水指標(biāo)，③退水方式、退水口設(shè)置、退水水質(zhì)、退水量及年內(nèi)分配，④取退水影響消減措施，⑤水資源節(jié)約保護(hù)措施。

對(duì)該階段的評(píng)估分析主要以經(jīng)批復(fù)的水資源論證報(bào)告書(shū)及批復(fù)文件關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)報(bào)告、取退水及計(jì)量設(shè)施設(shè)計(jì)報(bào)告、取水工程驗(yàn)收材料和評(píng)估工作現(xiàn)場(chǎng)查勘結(jié)果，對(duì)比分析項(xiàng)目及取退水設(shè)施建設(shè)情況、計(jì)量和監(jiān)測(cè)設(shè)施安裝情況、工程補(bǔ)償措施建設(shè)情況、水資源節(jié)約和保護(hù)工程措施建設(shè)情況是否與報(bào)告書(shū)及批復(fù)文件一致。該階段的評(píng)估中容易出現(xiàn)的問(wèn)題是取退水位置發(fā)生了調(diào)整和取退水及生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)方案發(fā)生了改變，比如將河道取水改為水庫(kù)取水，或取水泵的參數(shù)發(fā)生了變化，還有的調(diào)整了建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致取水用途和工藝均發(fā)生了變化。

3.正式運(yùn)行階段評(píng)估

正式運(yùn)行階段起于項(xiàng)目正式取水運(yùn)行（獲得取水許可證），止于根據(jù)后評(píng)估需要所劃定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。該階段的主要工作是項(xiàng)目按照水資源論證及批復(fù)取退水運(yùn)行，并落實(shí)取退水影響補(bǔ)償措施和水資源節(jié)約保護(hù)措施。

對(duì)該階段的評(píng)估內(nèi)容包括：①項(xiàng)目取水水量及年內(nèi)分配、水位和水質(zhì)的保障情況，②項(xiàng)目節(jié)水和減污措施的實(shí)施效果，③取水和退水對(duì)水環(huán)境及其他取用水戶的實(shí)際影響。

該階段的評(píng)估分析主要以經(jīng)批復(fù)的水資源論證報(bào)告書(shū)及批復(fù)文件關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)行的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)取水計(jì)量數(shù)據(jù)、退水計(jì)量和水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、評(píng)估期內(nèi)年度用水總結(jié)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研及查勘結(jié)果，對(duì)比分析是否與報(bào)告書(shū)及批復(fù)一致。該階段評(píng)估中最常見(jiàn)問(wèn)題是項(xiàng)目實(shí)際取水量與許可水量有出入，通常是實(shí)際取水量小于許可水量，在個(gè)別項(xiàng)目中甚至出現(xiàn)實(shí)際取水量?jī)H有許可水量1/10的情況。出現(xiàn)這種情況的原因有兩種：一種是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的原因，即項(xiàng)目投入產(chǎn)能不足導(dǎo)致的取水量小。另一種是論證的原因，主要是一些化工、造紙、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)的行業(yè)，用水定額通常是針對(duì)一個(gè)完整產(chǎn)業(yè)鏈制定的，而一些企業(yè)實(shí)際只生產(chǎn)中間產(chǎn)品或者基于半成品的深加工，并不是由原料到最終產(chǎn)品的全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)。比如有的鋼鐵企業(yè)是將鐵礦石煉鋼再制作成鋼筋，有的是基于廢舊鋼鐵制作成鋼筋，后者的單位產(chǎn)品用水量就小于前者，而用水定額一般是不做區(qū)分的，這樣一來(lái)用水定額對(duì)設(shè)計(jì)取水量計(jì)算的指導(dǎo)性就比較弱了，由此就出現(xiàn)了實(shí)際取水量遠(yuǎn)小于許可水量的情況。

四、管理措施

1.觸發(fā)機(jī)制

（1）前提條件

為了達(dá)到既定的評(píng)估效果，開(kāi)展后評(píng)估的項(xiàng)目應(yīng)具備一定的基礎(chǔ)條件：一是項(xiàng)目應(yīng)開(kāi)展水資源論證工作，且水資源論證報(bào)告書(shū)已獲批復(fù)；二是項(xiàng)目已進(jìn)入正式運(yùn)行階段，已達(dá)到或接近設(shè)計(jì)產(chǎn)能穩(wěn)定運(yùn)行3～5年。實(shí)際評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，由于產(chǎn)品產(chǎn)量受市場(chǎng)供求關(guān)系影響，一些項(xiàng)目建成后長(zhǎng)期達(dá)不到設(shè)計(jì)產(chǎn)能，部分生產(chǎn)線處于停機(jī)狀態(tài)，項(xiàng)目的取用水量難以直接反映達(dá)到設(shè)計(jì)產(chǎn)能的實(shí)際用水需求，對(duì)項(xiàng)目取水量合理性的評(píng)估存在一定困難，評(píng)估的意義大打折扣，對(duì)這種項(xiàng)目的評(píng)估最好延后開(kāi)展，待項(xiàng)目達(dá)到設(shè)計(jì)產(chǎn)能穩(wěn)定運(yùn)行一段時(shí)間，積累了3～5年的取水?dāng)?shù)據(jù)后再行評(píng)估。

（2）觸發(fā)條件

對(duì)于滿足上述前提條件的項(xiàng)目，研究提出啟動(dòng)后評(píng)估工作的觸發(fā)條件，初步考慮三類條件：第一類是項(xiàng)目的水資源相關(guān)建設(shè)、運(yùn)行方案與水行政主管部門的審批方案有較大變化，水資源論證報(bào)告書(shū)及批復(fù)文件的執(zhí)行已出現(xiàn)偏離，需要及時(shí)通過(guò)后評(píng)估程序予以糾正或認(rèn)定，從而保證行政許可的約束力。第二類是項(xiàng)目運(yùn)行一定年限后，需要進(jìn)行例行監(jiān)督檢查，為換發(fā)取水許可證等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。至于具體的評(píng)估時(shí)點(diǎn)，可以設(shè)置在取水許可證屆滿前一定時(shí)間。第三類是水資源論證審批機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)加強(qiáng)項(xiàng)目水資源論證管理的特別需要或制度完善需要時(shí)，可以責(zé)成項(xiàng)目業(yè)主或自行委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展后評(píng)估。這類后評(píng)估具有一定的隨機(jī)性，不作詳細(xì)探討。

2.介入機(jī)制

后評(píng)估是一項(xiàng)新工作，在介入機(jī)制上應(yīng)注重與水資源論證和取水許可的銜接，并充分利用相關(guān)工作來(lái)推動(dòng)后評(píng)估。

（1）項(xiàng)目審批時(shí)介入

基于水資源論證后評(píng)估是水資源論證監(jiān)督管理內(nèi)容的認(rèn)識(shí)，在水資源論證報(bào)告書(shū)的審查審批文件中可以明確提出后評(píng)估要求，要求企業(yè)在滿足評(píng)估觸發(fā)條件（第一和第二類）時(shí)開(kāi)展自評(píng)估，為后評(píng)估工作的啟動(dòng)預(yù)設(shè)窗口。

（2）項(xiàng)目審批后介入

由于當(dāng)前水資源論證程序在水資源論證報(bào)告書(shū)獲批后即完結(jié)，沒(méi)有延伸至項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的全過(guò)程，報(bào)告書(shū)及其批復(fù)文件對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行行為缺乏實(shí)質(zhì)性約束。因此，對(duì)于已批項(xiàng)目的后評(píng)估還必須依賴于取水許可驗(yàn)收、發(fā)證和后期的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)來(lái)推進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，比如在項(xiàng)目年度取水總結(jié)和用水計(jì)劃中，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和取退水運(yùn)行方案發(fā)生變更時(shí)，或基于取水許可監(jiān)督管理需要，在取水許可證即將屆滿時(shí)，責(zé)成項(xiàng)目業(yè)主開(kāi)展自評(píng)估。

3.組織方式

（1）管理權(quán)限

基于水資源論證后評(píng)估作為水資源論證行政許可一項(xiàng)監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)，原則上應(yīng)與水資源論證報(bào)告書(shū)的審批權(quán)限保持一致，即誰(shuí)批復(fù)誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，即審批部門負(fù)責(zé)水資源論證后評(píng)估。

（2）評(píng)估形式

根據(jù)項(xiàng)目取水量大小和項(xiàng)目級(jí)別，宜采取自評(píng)與他評(píng)相結(jié)合的原則，對(duì)取水量較小、項(xiàng)目級(jí)別較低且無(wú)敏感涉水問(wèn)題的項(xiàng)目以自評(píng)為主，自評(píng)材料報(bào)原水資源論證審批機(jī)關(guān)備案即可，類似于一次較為系統(tǒng)的用水總結(jié)；對(duì)于取水量較大、項(xiàng)目級(jí)別較高或有敏感涉水問(wèn)題的項(xiàng)目，采取業(yè)主委托資質(zhì)單位編制后評(píng)估自評(píng)報(bào)告，報(bào)原水資源論證審批機(jī)關(guān)審查。

（3）經(jīng)費(fèi)來(lái)源

水資源論證后評(píng)估作為水資源論證這項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的監(jiān)督管理工作，業(yè)主有義務(wù)配合行政部門開(kāi)展工作并提供資料，自評(píng)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由業(yè)主承擔(dān)。

（4）相關(guān)方職責(zé)

①管理方職責(zé)。按照政府主導(dǎo)的原則，由政府水行政主管部門承擔(dān)水資源論證后評(píng)估工作的管理，具體負(fù)責(zé)制定和完善后評(píng)估管理規(guī)定和技術(shù)要求，推進(jìn)和監(jiān)督后評(píng)估制度的實(shí)施，組織審查后評(píng)估報(bào)告。

②項(xiàng)目業(yè)主方責(zé)任。在達(dá)到水資源論證后評(píng)估觸發(fā)條件的企業(yè)，項(xiàng)目業(yè)主方應(yīng)當(dāng)及時(shí)自行或委托符合管理要求的單位開(kāi)展水資源論證后評(píng)估，編制水資源論證后評(píng)估報(bào)告，并報(bào)水行政主管部門備案或?qū)彶椋鋵?shí)后評(píng)估中提出的相關(guān)要求；在后評(píng)估報(bào)告編制和修改中，業(yè)主方應(yīng)提供真實(shí)有效的工程設(shè)計(jì)和運(yùn)行資料，配合管理方落實(shí)和執(zhí)行好水資源管理要求，配合技術(shù)評(píng)估方做好后評(píng)估報(bào)告的編制工作。

③水資源論證報(bào)告書(shū)編制方責(zé)任。進(jìn)入后評(píng)估階段后，水資源論證報(bào)告書(shū)編制單位盡管已經(jīng)完成報(bào)告書(shū)的編制任務(wù)，但作為對(duì)項(xiàng)目取退水信息掌握比較全面、專業(yè)的相關(guān)方，應(yīng)提供水資源論證階段有關(guān)資料，配合后評(píng)估單位了解水資源論證階段的相關(guān)情況，解答水行政主管部門關(guān)于水資源論證報(bào)告書(shū)編制有關(guān)問(wèn)題的質(zhì)疑。

4.結(jié)論形成機(jī)制

水資源論證后評(píng)估結(jié)論的形成主要包括項(xiàng)目業(yè)主自評(píng)估和管理部門認(rèn)定兩個(gè)主要環(huán)節(jié)。

（1）項(xiàng)目業(yè)主自評(píng)估

項(xiàng)目業(yè)主可根據(jù)管理要求自行開(kāi)展或委托具有水資源論證和水資源調(diào)查評(píng)價(jià)資質(zhì)的單位開(kāi)展自評(píng)估工作，并編制自評(píng)估報(bào)告。

（2）管理部門審查

水資源論證后評(píng)估報(bào)告編制完成后，后評(píng)估報(bào)告由項(xiàng)目業(yè)主報(bào)送管理部門，由管理部門組織專家對(duì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，從技術(shù)上對(duì)報(bào)告依據(jù)的基礎(chǔ)資料、技術(shù)路線和主要結(jié)論進(jìn)行認(rèn)定，形成專家評(píng)審意見(jiàn)和審查意見(jiàn)。

5.處理機(jī)制

水資源論證后評(píng)估結(jié)論形成并經(jīng)認(rèn)定后，評(píng)估結(jié)論的處理是確保后評(píng)估工作實(shí)效的重要一環(huán)。

（1）對(duì)項(xiàng)目業(yè)主違規(guī)的處理

對(duì)提交虛假材料和后評(píng)估結(jié)論認(rèn)定為“擅自更改項(xiàng)目取退水工程、用水工藝或取用水方案而沒(méi)有申報(bào)”的項(xiàng)目業(yè)主，應(yīng)責(zé)令其限期整改或重新進(jìn)行水資源論證，并按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。方案改動(dòng)不大或經(jīng)后評(píng)估認(rèn)為是合理的改變，后評(píng)估報(bào)告可作為對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行方案改變進(jìn)行認(rèn)定的支撐材料，在取水許可中獲得認(rèn)可。

（2）對(duì)水資源論證報(bào)告書(shū)存在問(wèn)題的處理

對(duì)因未按照水資源論證相關(guān)法規(guī)、技術(shù)導(dǎo)則和有效的基礎(chǔ)資料編制水資源論證報(bào)告書(shū)的編制單位，應(yīng)責(zé)令其提出書(shū)面情況說(shuō)明；因編制單位原因?qū)е马?xiàng)目實(shí)際建設(shè)運(yùn)行方案與批準(zhǔn)的論證方案不一致的，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

[1]水利部.關(guān)于開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作的通知[R].2011.