農田水利投入主體的分析

（安徽省水利廳，230022，合肥）

關于農田水利的投入主體問題，往往有不同的認識。有的認為，農民種田，農田水利的投入應當以農民投入為主。然而，從國家糧食安全和新中國成立以來我國農田水利發展歷程看，農田水利的建設和管理應當由政府主導，公共財政特別是中央財政應當加大對農田水利建設和管理的投入。

一、從國家糧食安全看，需要加大農田水利的投入

中國有13億人口，中國人的吃飯問題是世界性的問題。從國家安全層面看，中國人的飯碗必須端在自己的手里，而且必須裝自己的糧食。如果中國人自己不解決糧食問題，世界上任何一個國家都解決不了中國人的吃飯問題。即使別的國家可以供應我們部分糧食，我們也將受制于人。

滿足我國農產品消費需求，需要約30億畝（15畝=1 hm2）農作物的播種面積，但現在實際播種面積只有24億畝左右（包括復種面積），進口糧食占國內糧食總量的10%左右，相當于在境外利用了6億～7億畝耕地。隨著我國經濟建設和城鎮化的推進，雖然有占補平衡政策，實際耕地面積還在減少，要想增加我國的糧食產量只有在單產上下功夫。

隨著農業科技的推廣應用、農業生產機械化的普及，良種、耕種、田管、收割等科技水平和機械化水平已經有了很大的提高。如果要提高糧食單產，必須在農田水利上下功夫，改善農田灌排條件，實現旱澇保收。

以安徽省為例，安徽雖然也是糧食輸出大省，但與自然條件相近的鄰省相比，全省小麥平均畝產381.6 kg，比河南低28.9 kg；玉米平均畝產336.1 kg，比山東低92.4 kg；水稻平均畝產410.2 kg，比江蘇低150 kg。究其原因，主要是安徽省農田水利基礎設施比較薄弱。與河南、山東相比，豫、魯兩省常年降雨量偏少，每年必須灌溉，農田水利設施常年使用，完好率高；與江蘇相比，江蘇的財力比較強，農田水利投入大，農田水利基礎設施條件比較好。

就全國來說，18億畝耕地中水澆地只有9億畝，也就是說全國有一半的耕地是望天田、靠天收，抗災能力非常弱。所以，要增加和穩定糧食產量，就必須加強農田水利建設和管理，就必須加大農田水利投入。

二、從農業比較效益看，農民投入農田水利的積極性不高

由于種糧食的投入產出效益低，農民收入少，嚴重影響農民投入農田水利等農業基礎設施建設的積極性。以種小麥為例，2015年國家小麥最低收購價為50 kg 118元，2014年安徽小麥平均畝產381.6 kg，1畝小麥收入約900.576元。去掉種子、水、化肥、農藥、種植、收割等費用，不計算農民人工成本，1畝地小麥從當年10月種植到第二年5月收割，約7個月時間，收入600多元，只相當于一個農村勞力3～4天的打工收入。因此，農民種糧積極性不高，所以投入農田水利建設管理的積極性也不高。

三、從對地方財政直接貢獻看，地方政府投入農田水利的積極性不高

農業生產對經濟社會穩定健康發展具有巨大貢獻。但對地方財政來說，農業稅取消后，糧食生產對當地財政沒有直接的貢獻，只有不斷的投入。因此，地方政府投入農田水利的積極性不高。更何況糧食主產區往往都是經濟欠發達地區，財政本身就比較困難，要辦的事很多，要花錢的地方很多，很難有錢投入農田水利。

《古謠諺》曰：“湖廣熟，天下足”。從我國的自然條件看，南方地區的水資源、氣溫、光照等糧食生產條件遠好于北方，以前南方地區是我國糧食主產區，南糧北運；而現在我國的糧食主要輸出省，變成了東北以及河北、山東、河南這些北方省份。而北方地區又是水資源嚴重短缺的地區，以至于國家花巨資建設南水北調工程。這種局面的出現與糧食生產效益低、對地方財政直接貢獻小不無關系。無農不穩但有農無工不富，往往造成經濟發達地區主要精力在發展工業上，不愿種糧食。

四、從事權劃分看，中央財政應當加大對農田水利的投入

糧食安全是國家戰略，若按照事權劃分，應當是中央政府的事。多年來，中央政府一直十分重視糧食生產，不斷加大水利投入。但是一些部門和同志在水利資金投向上也還存在一些誤區。比如，比較重視大江、大河、重大水利工程的投入，相對忽視面上農田水利的投入。認為重大水利工程建設是國家的事，面上農田水利建設是地方的事。當然，重大水利工程建設十分重要，也十分必要，但無論從國家糧食安全、農村脫貧致富、城鄉統籌發展、全面實現小康等方面來說，中央財政都應當加大對農田水利的投入。

過去若干年，由于剪刀差，農村、農業、農民為我國的經濟發展作出了巨大貢獻?，F在從國家發展戰略來看，不管是為了糧食安全，還是讓改革發展成果共同惠及全體人民，還是發揮水利工程從重大骨干工程到田間的整體效益，都應當加大農田水利投入，解決農田水利“最后一公里”的問題。至少應當把農田水利建設和重大工程建設放在同等重要的位置。

五、從我國農田水利發展歷程看，只有政府主導農田水利才能有較好的發展

20世紀50—70年代，人民公社時期大集體生產，農田水利作為農業生產的基本條件和農村公共基礎設施，其建設、管理、維護得到了各級黨委、政府的普遍重視?，F有的農田水利骨干工程很多都是“大躍進”和“學大寨”時期所建設。以安徽為例，全省共有水庫5 826座、堤防21 073 km、水閘4 066座、泵站7 415座（裝機184萬kW），其中20世紀50—70年代建設的，分別占80%、64%、44%、37%。

20世紀80年代初，全面實行家庭聯產承包責任制，土地和部分包括水利設施在內的公共設施都分到了戶。一家一戶的農業生產，對按水系設計、建設和使用的農田灌溉、排水設施產生了很大的影響。農田水利設施投入、建設和管護主體缺失，已建工程老化失修，效益衰減，嚴重影響了農業生產。

20世紀90年代初，針對實行家庭聯產承包責任制后農田水利出現的問題，1991年國務院出臺政策，決定每個農村勞力每年要投入5～10個義務工和10～20個勞動積累工，用于農村公共基礎設施建設，而這些投工投勞主要都投向了農田水利建設和管理維護，基本能夠維持農田水利設施的低水平運行。據統計，1991—2000年安徽省共投入水利勞動積累工61億個，平均每年6.1億個，完成土石方52億m3，平均每年5.2億m3，按現行的勞動力價格測算平均每年投入約千億元。

21世紀初，伴隨著農村綜合改革，2001年以后各地相繼取消了農村的義務工和勞動積累工。農田水利建設和管理原有的投入機制被打破，新的機制沒有建立起來，農田水利建設和管理出現了較大滑坡，塘壩河溝淤積、水閘泵站失修、工程效益衰減，農田水利設施一度毀壞嚴重。根據《安徽省小型水利工程改造提升規劃（2013—2017年）》，2010年全省塘壩共62萬口，需要清淤擴挖的有47萬口，占76%；河溝4.9萬條，需要清淤疏浚的有3.7萬條，占75%；單站裝機300 kW以下的農村小型泵站85萬kW，需要更新改造的51萬kW，占60%。

2011年黨中央、國務院做出了《關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號），指出：農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，加快扭轉農業主要“靠天吃飯”局面任務越來越艱巨。要求大興農田水利建設。把堅持政府主導，發揮公共財政對水利發展的保障作用，形成政府社會協同治水興水合力，作為水利改革發展的基本原則。

從以上可以看出，新中國成立60多年，前30年大力投入農田水利建設，初步建立了農田水利骨干工程體系；近30年幾乎是10年一輪回，黨委、政府重視，出臺政策、積極引導、加大投入，農田水利就會有長足的發展，反之就會受到很大的影響，甚至是大的破壞。

六、從當前經濟全局看，政府投入農田水利是拉動經濟、改善民生、保障安全的最好選擇

農田水利事業是公益性事業，農田水利設施是農村公共基礎設施，公共基礎設施的建設本身就是政府主導的事。當前我國經濟下行壓力很大，要保持經濟的平穩健康發展，就要加大投資。而加大農田水利投入，既可以拉動經濟，又可以改善農村民生，還可以保障國家糧食安全，是政府擴大投資、拉動經濟的最好選擇。應對當前經濟下行壓力，保持經濟運行在合理區間，積極的財政政策必須加力增效。為此，政府要大力推進包括農田水利在內的公共設施建設，通過加大對農田水利的投入來擴大有效投資需求，推動結構調整和相關產業發展。

[1]陳錫文.在安徽市縣分管領導現代農業培訓班上的講話[R].2012.

[2]肖晨光，宋夏.關于農村小型水利工程產權制度的設計[J].中國農村水利水電，2014（11）.