甘肅省農業水價改革的實踐與思考

（甘肅省水利廳水利管理局，730000，蘭州）

促進全社會提高對水資源稀缺性的認識，實現節約用水，是一個復雜的社會系統工程，任務十分艱巨。農業是最大的用水戶，通過水價改革調整農業用水結構，促進水資源高效利用，達到節約用水的目的，是問題突破的瓶頸。農業水價改革有利于減輕地方政府財政負擔，有利于供水工程可持續發揮效益，也是吸引社會資金投入水利工程的重要措施。

甘肅省是一個資源性、工程性、水質性缺水嚴重的地區，干旱缺水是制約農業乃至全省經濟社會發展的一個重要瓶頸因素。與此同時，農業用水占比高、灌溉方式粗放、大水漫灌普遍、灌水定額高和水價偏低的現象并存，農業節水潛力巨大。自20世紀90年代以來，甘肅積極推進農業水價改革，利用價格杠桿來推進節約用水并取得很大成效，但仍存在著一些問題，需要進一步深化改革。

一、農業水價改革探索和效益

1995年以來，甘肅省農業水價改革經歷了3個階段：一是調整階段（1995—1998年），把農業水價納入商品價格管理，農業水費實現了從行政事業性收費向商品價格的轉變，此階段以調整水價水平為主；二是發展階段（1999—2011年），以規范水利工程成本核算為基礎，并依據供水成本逐步調整水價，促進了水價調整的科學性和合理性；三是綜合階段（2012年以來），以農業水價綜合配套改革為主，以水權制度改革促進水價改革。經過三輪農業水價改革，全省農業水價已由1994年的0.01元/m3逐步調整到0.147元/m3，達到平均供水成本0.253元/m3的58%，農業水費平均收繳率達到92%，全省農業水費總收入9.4億元。水價改革在水資源優化配置、水需求調節、促進用水結構和農業種植結構調整等方面發揮了積極作用。

1.水價政策體系初步建立，水商品意識逐步增強

1995年以來，甘肅省相繼出臺了一系列關于供水成本核算、水費計收和使用管理等農業水價改革文件，逐步形成了水價管理、成本核算、水費計收“三位一體”的農業水價政策框架制度。通過對各地用水戶進行的隨機調查，大多數受訪用戶都認同水是商品，使用水利工程供應的水應該交費的意識已普遍形成。

2.水價成本核算逐步科學化，水費計收走向規范化

一是在供水成本核算方面，核算方法、內容、步驟逐步做到了制度化、規范化，實現全面、真實核算。二是在水費計收和管理方面，初步建立了計收辦法較為完善、收費程序相對健全、計量設施基本具備、財務管理較為嚴格的水費計收管理制度。目前，全省以計量設施和建筑物量水按方收費的農田面積達到1 300萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），占全省總灌溉面積 的60%。

3.多種水價制度逐步形成，節約用水效果明顯

在水資源緊缺的武威、酒泉等地區，超定額用水累進加價制度、差別水價制度、終端水價制度得到有效施行，有力地促進了農業種植結構的調整和農業用水的節約。如石羊河流域武威市采取“總量控制、定額管理、水權流轉、水價調節、以水定地、以電控水”的辦法，規定用水超定額在30%以下或31%～50%、50%以上時，超額部分分別按標準水價的150%、200%、300%收取水費；實行“有增有減”的差別水價制度，對日光溫室等設施農業、大田作物實施滴灌的，地表水水價優惠25%，地下水水價優惠50%；特色林果業種植和生態用水，按農業水價的50%計收；對高耗水低效益作物，地表水水價上浮25%，地下水水價上浮50%。武威市通過農業水價和水權改革，逐步破解結構性缺水問題，農業種植結構得到了優化，全市糧經比由2006年的75∶25調整到2012年的62∶38，水資源利用量由1995年的25億m3降低到現在的16億m3。

4.水權交易市場已見雛形，協會漸成交易主體

近些年，在水價改革的同時同步推進水權改革，積極培育水權交易市場，推進水權在行業內外進行交易。如武威市連續7年制定年度水資源配置方案，將水權逐級分配到灌區、鄉鎮、協會，明晰到31.06萬個用水戶，加強了水權過程性控制，并摸索出了一套比較完整的交易制度。農民用水戶協會在農村用水管理、末級渠系管理及水費計收等方面發揮了積極作用。近年，部分農民用水戶協會逐漸成為農業灌溉用水水權交易的主體，為農業灌溉用水實現市場交易奠定了基礎。

5.水價定價市場化得以試行，供水工程運行良好

近些年，部分地區在小型水利工程管理中嘗試了工程供水水價定價市場化、政府部門只進行日常監督的管理模式。如定西地區許多個人投資修建的地下取水井，由于水價制定、水費計收實行市場化，供水及時，農戶均由過去種植小麥轉為種植蔬菜，畝均毛收入由過去的600元/畝提高到8 000元/畝，農戶真正把水作為商品對待，繳納水費的積極性高，經營者表示，按當前的水價和水費收入，不僅工程投資能夠回收，而且三四年后就可盈利。

二、存在的問題和原因分析

1.存在的主要問題

甘肅省農業水價改革在取得階段性進展的同時，也存在著不容忽視的問題。

（1）水利設施薄弱，水價改革支撐不強

全省斗口以下計量設施配套不足23%，導致農民用水戶之間仍以計時或“搭伙”方式灌溉，影響了農民的節水積極性；輸配水過程“跑、冒、滴、漏”仍存在，農民承擔了“隱形”水費，影響水價改革的深入發展。

（2）水價改革發展不平衡，價格形成機制不合理

從區域上看，各地改革發展差距較大，河西缺水地區好于中東部地區，長江流域的隴東南地區平均水價僅在10元/畝左右，且水費收繳率不足50%。各地的水價調整機制不完善，水價的形成不能反映水資源的緊缺程度，也不能依據市場供求關系變化而及時調整，水價仍處在行政命令和行政行為之下，導致水價調整困難，現行水價與成本長期倒掛。

（3）供水成本逐年攀升，財政負擔逐步加大

水價與成本倒掛現象日益加重。一是隨著電價、職工工資福利及固定資產等逐步提高，供水成本增加較快；二是水價調整的幅度與速度嚴重滯后于成本增加的幅度，致使水管單位收支差額不斷擴大。據統計，全省萬畝以上灌區平均供水成本的增速是水價調整增速的3倍多，全省平均農業水價占成本水價的比重由1999年的63%降低到目前的53%，全省農村人飲集中供水工程平均水價僅占成本的68%。水利投入資金來源單一，財政負擔逐步加大。同時，現行的水價形成機制難以吸引社會資金廣泛參與水利建設，對建立多元化水利投入長效機制非常不利。據統計，2012年，全省水利投入86.17億元，其中公共財政投入占98.3%，社會資本投入僅占1.7%。各級政府不僅要投資新建水利供水工程，還要改造已建工程，并承擔公益性人員經費、公益性工程維修養護經費等“兩費”，補貼高揚程電力提灌電費，財政負擔重。

（4）供水工程體系不完善，服務質量不高

由于供水工程供水價格沒有達到成本水價，公益性“兩費”不能足額到位，致使供水工程管理單位大多以“不提折舊、少維修”“拼工程、拼設備”“吃項目”“欠社保”“虧職工”“降服務”等方式維持工程簡單運行，造成已建工程老化失修，運行壽命縮短。工程體系不完善、供水服務質量低，導致用水戶滿意度較低，農民用水戶對低水價并不買賬，相比供水質量與水價高低，他們更在意供水質量的保證。

2.主要原因分析

水價改革存在的諸多問題，究其原因，主要有4條。

（1）自然稟賦差異大是農業水價改革區域不平衡的客觀原因

甘肅省地形狹長，各地的水土資源自然稟賦差異大。河西地區土地資源豐富，水資源總量不足，農業灌溉依賴性強，較好的水土資源匹配條件使得灌溉工程供水成本較低，強烈的節水需求使得農業水價改革較為深化、細致。中部地區水低地高，提水工程眾多，致使供水成本和水價均較高。隴東南地區水資源相對豐富，土地零散，小型農田水利工程眾多，水源多為小河流，供水保障率低，灌溉依賴性不強，致使水價改革滯后于全省平均水平。

（2）頂層設計不配套是制約水價改革的政策原因

農業水價改革政策性強，關聯面廣，涉及財政、價格、稅收等宏觀經濟調控政策，與水利投入政策、財政補助水利政策緊密相關。當前，種子、化肥、農藥、機耕、勞力等農資價格已經放開，糧價也實行最低限價，而唯獨水價仍然是政府定價。在水價制定中，對于水價成本政策性倒掛的問題，始終沒有明確的、常態化的補償辦法。供水經營者“事業不像事業、企業不像企業”，在供水生產中沒有成本控制意識和制度措施，在水價制定中供水經營者話語權小于用水者。

（3）體制機制不完善是制約水價改革的根本原因

一方面，管理體制不順，導致水管單位“造血”功能差。水管單位受其事業單位身份的限制及水價受政府定價制約，無法像企業一樣走向市場，通過水價改革提高收入，自身“造血”功能差，缺少推進水價改革的內在動力。另一方面，投入機制不健全，“輸血”功能不足。一是農村稅費改革之前，農田水利工程投入主要依賴于“兩工”投入，農村稅費改革之后，農田水利工程投入主要依賴于公共財政特別中央財政投入，但長期以來，多元化、多層次的水利投入機制沒有建立起來。二是灌區管理單位均定性為準公益性事業單位，承擔著大量公益性任務，但是公益性“兩費”沒有落實或落實嚴重不足。國有水管單位“投入靠國家，改造靠財政，運行靠補助”，習慣于向政府要錢，不善于向市場融錢。既靠財政又靠市場，實際上是“兩頭靠，兩頭靠不住”。

（4）認識不到位是制約水價改革的主觀原因

由于地方政府領導對“水價是促進水資源節約和保護的重要經濟杠桿，是調整水供求關系、優化用水結構的有效措施”的認識不到位，簡單地將水價改革理解為提高水價，對推進水價改革缺乏信心，擔心影響社會穩定，畏難情緒嚴重，水價改革工作沒有牽引力。長期以來，用水戶吃“大鍋水”“免費水”“低價水”，存在“水利工程供水是社會公益事業”的思維定式，缺乏供水成本意識，總想以惠農政策為借口，讓政府免收水費。

三、深化農業水價改革的對策和建議

根據甘肅省農業水價改革的實踐和國家農業水價綜合改革的導向，提出對策和建議。

1.農業水價改革工作要實現5個轉變

一是在注重政府宏觀管理的同時更加注重市場機制。二是在注重水價政策制度建設的同時更加注重落實和執行改革政策。三是在注重水價調整的同時更加注重推行科學合理的計價方式、計收方法。四是在注重補償成本的同時更加注重建立獎補機制。五是在注重水價杠桿作用的同時更加注重保障群眾的用水權益。

2.實施農業水價改革要抓住6個要點

一是要推進綜合配套改革。以節水為目的，水價為抓手，完善水利工程體系，明晰工程產權，開展農業水價綜合配套改革。通過改革，探索出符合農業水價特點，有利于保證農業生產特別是糧食生產安全的農業水價形成機制，促進農村產業結構調整和節約用水。二是要建立水權分配制度。農業水權分配與土地承包制結合、法定土地面積和供水總量結合確定用水權，水權與土地面積匹配，并隨土地使用權的流轉而流轉。三是要科學合理制定灌溉用水定額。要以定額為基礎實行分類水價和差別水價，建立“定額為界、超罰節獎”的水價機制，既體現用水的公平性又體現水資源的稀缺性。四是要建立節水獎補機制。對用水戶在定額之內節約的水指標給予節水獎勵，對種植糧食作物的給予公共財政補貼。五是要完善工程體系。要完善末級渠系和計量設施，為農業用水實現公開透明、精準計量、按方收費創造條件。六是要建立水權交易平臺和市場，開展水權交易，讓節水戶通過水權轉讓獲得收益，促進灌溉用水權的商品化。

3.改革水利投資機制，加大水利投入力度

加快組建水利投融資平臺，吸引市場資本、社會資金大規模投入水利建設。通過公共財政、市場資金兩方面的投入，加快完善供水工程體系，提高供水保證率，提升供水服務質量，為水價改革奠定良好的物質基礎。

4.建立政府牽頭、部門聯動的水價改革工作機制

農業水價改革工作牽涉多個部門，單純依靠水利部門一家難以全面推進，特別是地方政府要高度重視，形成政府牽頭、部門聯動的機制，有效地推進這項工作。實行農業水價綜合改革工作責任制，明確地方政府和相關部門責任，將農業水價改革工作納入政府績效考核內容，強化農業水價改革的組織領導和推動工作，增強政府對水價改革的牽引力。

5.加強制度建設，提高改革操作性

研究制定農業水價綜合改革指導意見，從水價管理體制、定價機制、獎補機制、水價制度、工程完善等方面指導和規范農業水價綜合改革。把水權制度建設作為農業水價改革的基礎，加大水權分配工作力度，建議出臺水權制度改革意見，借鑒土地承包權和林權的改革政策，將初始水權和土地承包權同步匹配分配到戶到人，為全面推進水價改革奠定基礎。

6.依托項目推進水價改革

凡實施灌區改造、泵站改造、中央財政小型農田水利重點縣建設、流域綜合治理等項目的縣區，在編制項目申報文件時就需按要求確定水價改革內容，項目實施方案必須實行“三同步”，即項目方案、工程建設、項目驗收的各個環節要與水價改革同步安排、同步推進、同步驗收；工程完工，但水價改革沒有完成的，下一年度不再安排水利投資。在完善供水工程基礎條件的同時，通過項目建設，推動水價改革工作，形成工程改造與水價改革相互結合、相互促進的格局。

7.深化供水工程管理單位改革，激發供水單位水價改革的內動力

分類推進供水單位改革，實行事企分開，向真正意義上的企業管理、市場運營方向發展，激活供水單位水價改革的內動力。如對工程基礎設施完善、供水系統完備、供水對象單一的供水工程管理單位，可嘗試由供水工程管理單位在政府確定的供水成本限價范圍內根據市場和服務質量確定供水價格，實行工程自我維護、自我保養、自主經營、自負盈虧、良性運行；對萬畝以下灌區、單機單泵提水工程，實行承包經營或直接轉讓給個人或企業經營，水價實行完全市場化，具體水價由供水單位依據市場自行調整。

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