對余江縣潢溪鎮有關水利工程管理改革的調研分析

（江西省水利廳，330009，南昌）

小型水利工程長期存在資產構成復雜、管理權責不明、管理主體缺位、管護經費難以落實等問題，導致工程處于“有人用、無人管”的局面，工程效益大打折扣，嚴重影響了工程效益發揮和農村經濟的發展。2015年6、7月間，江西省水利廳組成調研組前往余江縣潢溪鎮調研有關水利工程管理改革情況，走訪了桂林村農民用水戶協會、丁山村委會，實地查看了中心溝、導托溝、東西老港管理現狀，了解工程清淤、管護工作情況，以解剖麻雀的方式對該鎮進行了相關分析，以期為全省水利工程管理改革工作提供指導借鑒。

一、潢溪鎮小型水利工程管理體制改革情況

江西省余江縣潢溪鎮共有小型水利工程328座，其中小型水庫6座、中小河流及其堤防1座、小壩塘13座、灌溉溝渠123座、小型泵站62座、機電井119口、小型引水陂堰2座、集中供水1座、農村飲水工程1座，現有耕地約2.7萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），人均耕地面積約0.7畝，是個農業、水利基礎設施相對較薄弱的鄉鎮。

余江縣是江西省小型水利工程管理體制改革11個省級試點示范縣之一，于2014年6月正式啟動試點工作，潢溪鎮被確定為試點縣內的試點鄉鎮。目前潢溪鎮的試點工作基本完成，全縣的改革試點工作已于2015年4月份全面鋪開，將在2015年年底按要求完成試點驗收工作。

通過實地走訪村委會、農民用水戶協會和當地農民，調研組了解到，潢溪鎮黨委、政府十分重視小型水利工程管理體制改革工作，并采取了一些措施。鎮、村均成立了領導小組，制定了實施方案，并對鎮村兩級干部進行相關業務培訓，召開了村、組干部及黨員大會，各村小組成立理事會，推選理事長，并向全鎮群眾發放《潢溪鎮人民政府致全鎮農民朋友的一封公開信》《潢溪鎮農村小型水利工程管理體制改革相關問題問答》，宣傳改革的重大意義、政策法規、措施方案，充分調動了農民群眾參與改革的積極性。

目前全鎮小型水利工程已完成權屬登記造冊工作，對小型水利工程設施明確了管護責任人，并進行公示。為進一步明確責任主體，完善工程管護機制，潢溪鎮成立了農民用水戶協會總會，由分管水利的鎮領導任會長，各村委會組建農民用水戶分會，落實管護人員，明確管護責任。為籌措管護經費，由各村農民用水戶協會負責按照每畝5元的標準向農戶征收工程維護資金，并負責資金管理，向農戶收集的工程維護資金用于管護人員補貼和小型工程的簡單維護。潢溪鎮政府因勢利導，根據農戶繳納的維養資金額度，按照1∶1的比例進行配套，縣財政也給予一定補貼，配套的資金由鄉鎮的用水總會管理，統籌用于全鎮工程維修使用。

潢溪鎮小型水利工程管理體制改革工作經過一年時間的努力，基本建立與市場經濟體制和農村經濟社會發展相適應的水利工程管護新機制，取得了“三有”“五促進”良好效果。“三有”即有人管事、有錢辦事、有章理事，“五促進”即促進了農業生產、促進了管理體制創新、促進了水利事業發展、促進了生態環境改善、促進了社會和諧。

二、潢溪鎮有關水利改革的主要成效

潢溪鎮小型水利工程管理體制改革以及東西老港的清淤管護工作已基本完成，并取得一定的成效。主要有4個方面的成效。

一是摸清了家底，做好了產權登記基礎工作。鎮里成立工作組，深入各村組開展了調查摸底工作，摸查了全鎮小型水利工程分布、類型、數量，同時根據“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，明晰工程產權，明確管護責任，并登記造冊。目前已上報余江縣水利局審核，下一步將上報余江縣政府，待全縣改革工作全面鋪開后，再統一頒發產權證。

二是成立了鎮、村兩級農民用水戶協會，村小組成立理事會。潢溪鎮政府成立了農民用水戶協會總會，負責鎮財政一級維養資金的統籌，由分管水利的鎮領導任會長；各村委會組建了農民用水戶協會，作為屬地工程管護責任主體，負責每畝5元的工程維護資金的征收和管理，并負責全村農田水利設施工程管理和用水管理；各村民小組成立了理事會，主要通過“一事一議”，對本村改革中的重要事項進行決策，堅持改革的程序、方法、內容和結果“四公開”，讓廣大群眾真正成為改革的主體。

三是明確了小型水利工程管護主體。通過明確產權進一步明確管護主體，并劃分管理段，明確責任人。主要由兩種管理模式，一是各村委會及各村農民用水戶協會管理，包括小水庫、小塘壩、引水陂堰等；二是委托管理，如農村飲水集中供水工程及農村飲水工程委托給村民進行管理。目前全鎮所有小型水利設施均設置了公示牌，標明了責任段、職責、責任人及聯系電話，調研組實地看到東西老港、中心溝、導托溝均劃分了管護責任段，并進行公示。管護責任人一般為當地村支書、村主任、老黨員等。

四是建立了工程管護經費保障機制。工程管護經費通過多種方式籌措：一是通過向本地村民按照每畝5元的標準收繳工程維護資金；二是鎮財政根據各村收繳工程維護資金情況按1∶1配套；三是積極爭取上級財政支持等。以自然村為單位，農民交的維護資金全部用于本地水利工程管護開支，主要用于發放管護人員補貼和小型工程簡單維護，當地農民監督嚴、參與度高；鎮財政資金配套用于全鎮水利工程管護，多做多配、少做少配，鄉鎮有抓手；上級財政支持的資金用于工程量較大項目的維養，用于稍大一些工程的管護。

三、存在的主要問題

潢溪鎮的小型水利工程管理體制改革和農田水利設施運行管護工作雖然措施較實、成效較好，但通過調研，也發現存在著一些不足和問題，主要有以下4個方面：

一是明晰產權不到位。當地做好了工程的摸底調查和登記造冊工作，等待縣里統一發證。但從查閱現狀調查表來看，有相當一部分小型水利工程產權所有人不明確，沒有確權到法人、自然人或社會組織。

二是有人管事未盡責。潢溪鎮對小型水利工程劃分了管理段和管護責任人，并進行公示，尤其是對東西老港、中心溝、導托溝的管護責任劃分較明確，但是部分工程面貌不夠好，管護效果還是不夠理想，說明責任人未盡全責。

三是有錢辦事不夠用。目前潢溪鎮能夠保持長效的工程管護資金只有每畝5元的水費和鄉鎮等比例配套的資金，合計每畝10元，但從測算來看，每畝維護資金要在20元左右。這些管護資金還不能滿足農田水利設施日常維養標準，只能進行基本的管護。

四是有章可循不太用。調研發現，當地農民用水戶協會的章程、制度還是比較健全，但只是停留在紙面上，協會管理人員、農民對其真正意義理解不夠，也沒有真正按照維養制度進行巡查、記錄，工程檔案、資料管理還有待加強。

四、小型水利工程管理體制改革與農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作的區別

按照國家發改委、水利部、財政部的部署，近兩年正在開展兩項改革，即：小型水利工程管理體制改革、農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點，相當一部分人對兩項改革的區別不太清楚。兩項改革在改革對象、改革內容、改革時間、牽頭部門等方面均有一些不同，應加以區別對待。

1.改革對象不同

小型水利工程管理體制改革包括小水庫、中小河流及其堤防、小型水電站、小型水閘、一定規模的農村飲水安全工程（日供水1 000 t以下的集中式、分散式供水工程）、小型農田水利工程；農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點僅針對農田水利設施，與前者有一定的包含與被包含關系。

2.改革內容和目標不同

小型水利工程管理體制改革主要是通過明晰產權來落實管護主體，做到建管用相一致、責權利相統一，包括明晰工程產權、落實工程管護主體和責任、落實工程管護經費、探索工程管理模式等。農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點除了明晰和移交工程產權、創新運行管護模式（與前者相當）之外，還有改革項目實施方式（即強調建設方式的創新），即不僅要明確工程是誰的、誰來管，還要探索怎么建、怎么管。

3.改革時間不同

小型水利工程管理體制改革的啟動時間為2013年上半年，江西省有1個全國試點縣（新干縣，于2014年年底完成驗收）、11個省級試點縣，省級試點縣將于2015年年底完成驗收工作，接下來將全面鋪開；農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制的啟動時間為2014年9月，到2017年8月結束試點，為期3年時間，江西省有4個全國試點縣（高安市、新干縣、興國縣、寧都縣），尚未啟動省級試點縣，尚沒有全面鋪開。

4.牽頭部門不同

小型水利工程管理體制改革國家層面由水利部、財政部組織，水利部由建管司主抓，省級層面由省水利廳建管處牽頭；農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制改革試點國家層面由水利部、財政部、國家發改委組織，水利部由農水司主抓，省級層面由省水利廳農水處牽頭。兩個改革的具體實施部門到了縣、鄉層面則大多沒有明確區分，一般是統籌協調。由于牽頭部門不同，各地在推進改革的時候，需認真領會上級文件政策精神，加以甄別，以防混淆改革、張冠李戴。

五、對潢溪鎮有關水利工程管理改革的建議

一是加強指導。潢溪鎮小型水利工程管理體制改革工作尤其是東西老港的管護工作在省、市、縣各級水利部門的指導下，取得了一定的成效，具有一定示范作用，但還有不完善、不到位的地方，江西省水利廳有關處室將督促市縣加強指導、盡力完善，達到國家驗收標準。

二是分類推進。鑒于小型水利工程管理體制改革與農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點在改革對象、改革內容、改革時間以及牽頭部門4個方面有區別，全省各級水利部門應加強統籌協調工作，分類推進，相關業務部門既要縱向對接，也要橫向銜接，共同推進小型水利工程管理體制改革、農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點兩項改革工作。江西省水利廳建管處、農水處應加強指導，分類推進、各司其職。

三是適時推廣。針對潢溪鎮在小型水利工程管理體制改革中取得的好經驗、好做法，江西省廳將在目前開展的農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作中以及下一步全省推開時予以推廣。

四是資金支持。小型水利工程的各項改革，上級資金支持是關鍵，建議借鑒潢溪的做法，在資金支持上，建立起縣、市、省的基金，真正做到有錢辦事，有足夠的錢辦必辦的事。