中國各省區(qū)財政償債能力的比較與演進:2005—2012

郭玉清 袁 靜 李永寧

(1.南開大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，天津 300071;2.徽商銀行 阜陽分行，安徽 阜陽 236000;3.天津工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，天津 214122)

一、引言

20 世紀(jì)90年代，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發(fā)展中國家相繼爆發(fā)地方政府債務(wù)危機，地方財政償債能力評測越來越受到國際信用評級機構(gòu)的重視(Bhatia，2002)。地方財政償債能力決定地方政府能否及時清償?shù)狡趥鶆?wù)，假如財政償債能力非常孱弱，地方政府將很難履行償債密集期到來時的償付責(zé)任，并將償債責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁而形成不斷蔓延的債務(wù)危機。為應(yīng)對國際金融危機沖擊，2008年中國推出4萬億經(jīng)濟刺激計劃，通過反周期操作有力保障了本國經(jīng)濟增速。在此期間，各級地方政府紛紛成立融資平臺公司，以銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債、政府間融資、BT 借款等方式舉債融資，隱性債務(wù)規(guī)模增長極快①中國1994年《預(yù)算法》規(guī)定地方財政應(yīng)保持收支平衡，不列赤字，這從制度上禁止了地方政府通過發(fā)行政府債券的方式進行顯性融資的權(quán)力。因此，地方政府以組建融資平臺的方式舉債是一種制度外的變通模式，大多在財政收支表外運行，增加了中央準(zhǔn)確掌握各地政府性債務(wù)規(guī)模的難度。。2013年12月，審計署的權(quán)威調(diào)查結(jié)果顯示，盡管負債率指標(biāo)“政府債務(wù)余額占GDP比重”尚未超過國際公認警戒線，但部分財力薄弱地區(qū)正背負著越來越繁重的償債壓力，蘊含著結(jié)構(gòu)性償債風(fēng)險，舉債融資行為可能在某些基層政府難以為繼。由此可見，構(gòu)建適用于中國的地方財政償債能力量化評估體系，實現(xiàn)對省級債務(wù)風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)測、預(yù)警和控制，已勢在必行。

為防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)危機，穆迪、惠譽、標(biāo)準(zhǔn)普爾等國際信用評級機構(gòu)主要采取兩種方式量化評測主權(quán)國家或行政轄區(qū)的財政償債能力:一是根據(jù)項目現(xiàn)金流和結(jié)構(gòu)類型核算歷史違約率，判斷項目風(fēng)險;二是在綜合評估地方政府的財政收支、經(jīng)濟狀況、政府間財政關(guān)系后，經(jīng)過線性加權(quán)得出地方政府的信用級別。前一種方式主要針對具體項目，后一種方式則適用于廣義的財政償債能力，基本思路是，設(shè)置一套量化指標(biāo)體系，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟、財政、金融、政治、體制等多個層面，進而通過構(gòu)建定性或定量的要素矩陣來評判信用級別，提供防范預(yù)案。信用評級機構(gòu)提供的量化評測結(jié)果取決于政府各方面的償債能力表現(xiàn)，反過來，信用評級結(jié)果也會影響受評對象的可持續(xù)融資能力，信用評級結(jié)果不佳的國家或地區(qū)往往很難得到金融機構(gòu)的進一步信貸支持，其發(fā)行的政府債券也會由于風(fēng)險溢價過高而難以獲得投資者的認同。

迄今為止，中國尚未構(gòu)建地方財政償債信用評級體系，關(guān)于各省區(qū)財政償債能力的量化評級研究仍不多見。既有研究大量集中于通過構(gòu)建量化指標(biāo)體系衡量財政風(fēng)險程度(郭玉清，2011)，指標(biāo)相對權(quán)重一般通過層次分析法，經(jīng)由專家定性判斷的方式得出。盡管層次分析法對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)量要求不高，但指標(biāo)權(quán)重判斷結(jié)果依賴于選擇的專家?guī)?，專家隨機樣本不同，指標(biāo)最終判斷結(jié)果往往也大相徑庭，影響研究結(jié)論的穩(wěn)健性。此外，以定性方式判斷指標(biāo)權(quán)重還存在研究視角的局限性問題，即當(dāng)考察期限較長時，指標(biāo)間的相對重要性可能隨時間發(fā)生變化并需被賦予漸進變動的權(quán)重，因此傳統(tǒng)研究方法更適用于短樣本期內(nèi)的區(qū)域間橫向考察，卻難以判斷償債能力隨時間的縱向演進趨勢。

本文借鑒國際信用評級機構(gòu)的研究方法，對中國各省區(qū)地方財政償債能力進行量化比較研究。一般來說，償債能力越強的地區(qū)，債務(wù)違約概率越小，越能夠依靠其自身的多渠道財源及時償付到期債務(wù);反之，則可能因財力緊張而不得不將償債責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁或亟需上級政府予以救助。財政償債能力評級的主要目的在于通過橫向區(qū)域比較和縱向演進規(guī)律的考察，在大范圍債務(wù)流動性危機形成之前探尋地方財政可能存在的償債薄弱環(huán)節(jié)，進而提出相應(yīng)的政策工具予以防范和控制。與既有文獻相比，本文主要創(chuàng)新點在于:一是對地方財政償債能力的影響因素進行篩選和甄別，確定適用于中國的財政償債能力量化評級指標(biāo)體系，并對各指標(biāo)的影響方式和途徑進行理論分析;二是利用審計署的多次大規(guī)模債務(wù)審計結(jié)果及萬德數(shù)據(jù)庫提供的債務(wù)數(shù)據(jù)資料，估算中國各省區(qū)債務(wù)存量數(shù)據(jù)，為其后展開的量化評級提供數(shù)據(jù)支撐;三是采用目前較為流行的熵值法進行指標(biāo)權(quán)重賦值，其優(yōu)點在于指標(biāo)權(quán)重由樣本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)內(nèi)生決定，能夠避免專家判斷難以避免的定性因素干擾，并且權(quán)重賦值由數(shù)據(jù)的時空維度同時確定，從而能夠?qū)χ袊魇^(qū)財政償債能力進行橫向與縱向雙重維度的比較研究。

二、中國地方財政償債能力量化指標(biāo)體系的構(gòu)建

中國地方財政償債能力量化評級的首要工作是構(gòu)建一套行之有效的指標(biāo)體系。量化指標(biāo)體系應(yīng)盡可能將地方財政償債能力的影響變量都囊括其中，這些影響變量可能包括正向、負向和中值指標(biāo)①在本文設(shè)置的地方財政償債能力量化指標(biāo)體系中，正向指標(biāo)是指標(biāo)值越大賦值越高的指標(biāo)，負向指標(biāo)是指標(biāo)值越低賦值越高的指標(biāo)，中值指標(biāo)則是在所有考察省區(qū)中越接近中值賦值越高的指標(biāo)。;當(dāng)指標(biāo)之間存在共線性時，舍棄次要指標(biāo)，避免量化結(jié)果形成內(nèi)生偏誤。最終形成的量化指標(biāo)體系如圖1所示，下面詳述分層指標(biāo)的選擇理由及量化方法。

A1.經(jīng)濟資源狀況

地方財政償債能力的首要決定因素是經(jīng)濟資源狀況。一般來說，受評地區(qū)可償債的各類財源均取決于該地區(qū)的經(jīng)濟增長前景和資源要素稟賦，經(jīng)濟前景越光明、資源稟賦越豐富的地區(qū)，地方政府越能從廣義稅基中汲取更多收入償還到期債務(wù)。本文以“經(jīng)濟發(fā)展前景”和“資源要素稟賦”兩類二級指標(biāo)度量經(jīng)濟資源狀況，以便量化反映一個地區(qū)的廣義償債潛力。

B11.經(jīng)濟發(fā)展前景

C111.實際GDP增長率。實際GDP增長率是國際信用評級機構(gòu)進行政府償債信用評級時通常會采用的宏觀經(jīng)濟觀測指標(biāo)，也是衡量各省區(qū)宏觀稅基擴張速度的核心指標(biāo)。省區(qū)生產(chǎn)總值的實際增長率越高，意味著征稅潛力增長越快，舉債融資的增長績效越高，相應(yīng)越能支撐本地較大規(guī)模的債務(wù)增長而不至于爆發(fā)系統(tǒng)性的債務(wù)危機。

圖1 中國地方政府償債能力的量化評級指標(biāo)體系

C112.貿(mào)易開放度。作為發(fā)展中的大國，對外貿(mào)易是拉動中國各省區(qū)經(jīng)濟增長和促進本地就業(yè)的重要途徑。在貿(mào)易開放過程中，外商投資企業(yè)利用本地廉價勞動力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，地方政府則普遍以財政返還、稅收減免、土地折價等隱性競爭方式招商引資，涵養(yǎng)本地區(qū)的預(yù)算內(nèi)稅基(陶然等，2009)，強化地方財政償債能力。

C113.城市化水平。城市化率較高的地區(qū)，外部流入要素推動本地土地資產(chǎn)升值較快，能為地方政府貢獻土地增值稅、城市建設(shè)附加稅、房產(chǎn)稅等預(yù)算內(nèi)稅收以及土地出讓金、城建配套費等預(yù)算外租、費收入。城市化水平較低的地區(qū)需要以市政建設(shè)拉動本地增長，但又欠缺可用于償債的財產(chǎn)類稅基，因此與高城市化地區(qū)相比償債能力往往更加孱弱①本文采用“城鎮(zhèn)人口占地區(qū)總?cè)丝诒戎亍狈从骋粋€地區(qū)的城市化水平，為保證穩(wěn)健性，也用“城鎮(zhèn)建成區(qū)面積占省區(qū)總面積比重”指標(biāo)從地理空間視角反映城市化，但這兩個指標(biāo)的量化評級結(jié)果差異極其微弱。。

C114.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的第二、三產(chǎn)業(yè)比重越高，吸收非農(nóng)就業(yè)及貢獻預(yù)算內(nèi)稅源的產(chǎn)業(yè)承載力越強。同時，該指標(biāo)也反映了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高附加值部門調(diào)整以提高經(jīng)濟競爭力的能力，代表了產(chǎn)業(yè)梯度升級的方向。本文用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占省區(qū)生產(chǎn)總值比重反映各省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級程度，該比值越高，越有利于增強財政償債能力。

B12.資源要素稟賦

C121.固定資產(chǎn)投資。長期保持的高固定資產(chǎn)投資率使中國在路網(wǎng)、通訊、電力、碼頭等方面擁有了較完善的基礎(chǔ)設(shè)施(林毅夫，2012)，未來中國經(jīng)濟增長仍將長期依賴環(huán)境保護、綠色產(chǎn)業(yè)、保障房建設(shè)等領(lǐng)域的投資，這將使債務(wù)負擔(dān)率在不斷擴張的經(jīng)濟總量中得以稀釋，避免爆發(fā)系統(tǒng)性償債危機，甚至“轉(zhuǎn)危為機”。

C122.人力資本稟賦。人力資本是吸收前沿技術(shù)、提升發(fā)展質(zhì)量的生產(chǎn)要素，假如經(jīng)濟體不斷擴張的物質(zhì)資本難以與人力資本的改善升級相配合，宏觀經(jīng)濟將陷入低效增長均衡。本文用“大專及以上學(xué)歷人口占總?cè)丝诒戎亍焙饬渴^(qū)人力資本稟賦，但由于人力資本對既往經(jīng)濟增長的貢獻低于物質(zhì)資本，預(yù)期該指標(biāo)對地方財政償債能力的影響權(quán)重也相對較小。

C123.土地資源收益。土地是非流動要素，依托快速推進的城市化進程，中國地方政府的預(yù)算外融資普遍形成了“土地收儲和掛牌出讓→為融資平臺舉債提供借債信用擔(dān)保→債務(wù)融資投資于市政基礎(chǔ)設(shè)施→助推城市土地資產(chǎn)升值→土地收儲和掛牌出讓”的循環(huán)傳導(dǎo)模式，土地出讓收益被作為償債資金的主要來源①國家審計署2013年底公布的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果表明，地方政府對土地出讓收入依賴程度較高，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收益還債，占省、市、縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。。但上述融資模式也會激勵地方政府不斷擴張杠桿化融資規(guī)模，蘊含著資產(chǎn)泡沫化風(fēng)險，因此本文將土地資源收益作為一項中值指標(biāo)。

A2.財政運行績效

國際信用評級機構(gòu)普遍重視對財政運行績效的考察，特別關(guān)注財政收支狀況能否保障政府債務(wù)的適時清償和教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的有效提供。一般來說，財政運行績效越高，地方政府越能從有限財源中靈活汲取可用財力用于償債，出現(xiàn)償債危機的可能性也越低。本文基于財政收入和財政支出兩方面觀測地方財政的運行績效。

B21.財政收入能力

C211.宏觀稅負。宏觀稅負是稅收收入、非稅收入等預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重。盡管中國地方政府債務(wù)的舉債主體主要是各類融資平臺公司，但融資平臺債務(wù)受地方財政隱性擔(dān)保，一旦出現(xiàn)債務(wù)償付困境，財政部門將承擔(dān)連帶償付責(zé)任。宏觀稅負越高，則地方政府從宏觀稅基中汲取可支配收入的能力越強，相應(yīng)具備越充足的財政儲備資金用于償還政府債務(wù)。

C212.財政收入穩(wěn)定性。財源越穩(wěn)定，地方政府的可持續(xù)償債能力越強;反之，假如地方政府主要依賴順周期的非穩(wěn)定收入償債，則當(dāng)宏觀經(jīng)濟遭受外生沖擊時，將因可支配財力的巨量波動而出現(xiàn)償債困境。在稅、費、租、債等各類財源中，稅收收入是最穩(wěn)定的財源，本文以“稅收收入占一般預(yù)算收入比重”反映可償債收入的穩(wěn)定性。

C213.收入征管努力。地方政府的收入征管努力程度決定稅收能否及時足額征收入庫。由于中國地方政府不具備稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，陷入償債困境的地方政府應(yīng)主要采取強化收入征管和改善征稅績效的方式補充償債基金。本文以“一般預(yù)算收入決算額占預(yù)算額比重”反映收入征管努力程度，該比值越高代表稅收實際入庫率越高，收入越靈活。

B22.財政支出狀況

C221.保障性支出占比。醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等保障性支出反映地方政府的被動支出壓力，Brixi和Schick(2002)將其視為政府的一項直接隱性債務(wù)。中國長期存在社?；痣[性缺口，人口老齡化趨勢和城市戶籍人口增長將使地方政府面臨日益嚴(yán)峻的保障性支出壓力，進而對財政償債資金形成制度擠壓，因此這是一項影響地方財政償債能力的負向指標(biāo)。

C222.財政支出靈活性。財政支出靈活性反映地方政府因債務(wù)沖擊實施財政調(diào)整時，能否靈活調(diào)整支出以增強償債適應(yīng)能力。本文以“人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費支出占一般預(yù)算支出比重”指標(biāo)逆向反映財政支出靈活性，人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費具有基數(shù)加增長的剛性機制，屬于行政管理支出中較難壓縮的支出，該比率越高，越不利于地方政府靈活適應(yīng)償債需求的變化。

C223.財政自給率。財政自給率反映預(yù)算內(nèi)地方政府支出有多大比例可以依賴自身的財政收入予以滿足，如果預(yù)算收入不足以迎合預(yù)算支出需求，即財政自給率小于1，地方政府將不得不采取其他途徑擴充可支配財力。中國財政自給率較低的地方政府大多依賴土地批租收益及其擔(dān)保衍生的杠桿化舉債，從而加重財政償債壓力，因此本文將其設(shè)置為負向指標(biāo)。

A3.政府舉債規(guī)模

舉債規(guī)模是地方財政償債能力量化評級的核心變量，涉及從總量、結(jié)構(gòu)、流動性等視角觀測負債狀況。目前官方尚未公布地方政府債務(wù)的詳細分省數(shù)據(jù)，本文基于國家審計署的三次審計公告，通過萬德資訊(WIND)查詢到各省地方融資公司的債務(wù)演變情況，估算了省際政府債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)，從而能夠從橫向和縱向上量化比較各省舉債規(guī)模及財政償債能力。

B31.債務(wù)負擔(dān)規(guī)模

C311.人均負債規(guī)模。人均債務(wù)規(guī)模從轄區(qū)公眾的平均債務(wù)負擔(dān)額度視角考察地方財政償債能力，由于政府舉債投資項目大多難以形成穩(wěn)定利潤流，社會公眾面臨的債務(wù)負擔(dān)最終要靠其他財政收入渠道解決，因此該指標(biāo)過高會對地方財政償債能力構(gòu)成不利影響。

C312.債務(wù)依存度。債務(wù)依存度是地方政府債務(wù)余額占一般預(yù)算支出比重，反映財政支出有多大比例需要靠政府借債支撐。債務(wù)依存度過高，意味著公共品供給和經(jīng)濟干預(yù)主要依賴債務(wù)融資而非穩(wěn)定的預(yù)算內(nèi)收入，勢必將弱化地方財政償債能力。本文以地方政府債務(wù)余額同一般預(yù)算支出的比值反映債務(wù)依存度，并將其處理為負向指標(biāo)。

B32.債務(wù)可持續(xù)性

C321.債務(wù)率。債務(wù)率是“地方政府債務(wù)余額占財政收入比重”，該指標(biāo)能夠量化地方政府動用各類財政收入償還到期債務(wù)的能力。緊急狀態(tài)下，地方政府可以選擇變現(xiàn)政府資產(chǎn)的方式償債，但一般來說政府資產(chǎn)變現(xiàn)難度較大，因此，本文的償債資金來源主要考慮預(yù)算內(nèi)稅收收入以及規(guī)費、基金形式的官方口徑預(yù)算外收入和土地批租收益。

A4.管理體制因素

省區(qū)間經(jīng)濟前景、財政績效、舉債狀況的差異，往往來自于央地財權(quán)分權(quán)以及相配套的財政轉(zhuǎn)移支付形成的制度激勵。在縱向失衡背景下，基層政府不得不依賴預(yù)算外融資渠道爭奪上級財政轉(zhuǎn)移支付，同時也影響著其預(yù)算外舉債的財政清償能力(Huang，1996)。

B41.財政分權(quán)程度

C411.財政支出分權(quán)度。財政分權(quán)包括收入和支出分權(quán)兩個層面。中國財政收支分權(quán)體現(xiàn)出財權(quán)上移、事權(quán)下放的縱向失衡態(tài)勢，支出分權(quán)程度高于收入分權(quán)，意味著地方政府在財權(quán)不斷上收的同時，更需要通過舉債融資渠道迎合不斷增長的支出事責(zé)。因此，本文主要從支出分權(quán)角度研究財政分權(quán)框架對地方財政償債能力的影響，且將其設(shè)置為負向指標(biāo)。

C412.財權(quán)事權(quán)匹配度。當(dāng)不斷增長的事責(zé)能夠與財權(quán)相匹配時，地方政府就能利用制度性分配財力滿足支出需求，預(yù)算外舉債融資激勵則相應(yīng)下降。本文以“財政收支出分權(quán)比值”衡量財權(quán)與事權(quán)是否匹配，該比值一般低于1，比值越低意味著地方政府越有可能轉(zhuǎn)而依賴債務(wù)融資支持本地的區(qū)域性公共品供給，從而弱化其財政償債能力。

B42.財政轉(zhuǎn)移支付

C421.中央財政轉(zhuǎn)移支付依賴度。中央財政轉(zhuǎn)移支付會引發(fā)“公共池”效應(yīng)，使地方政府不必承擔(dān)公共品供給的全部成本，這會增加地方政府以預(yù)算外舉債融資爭奪中央財政轉(zhuǎn)移支付的道德風(fēng)險(Singh and Plekhanov，2005)，并因過度投資于低效政績項目而降低地方財政償債能力，因此，本文將其作為一項負向指標(biāo)引入指標(biāo)體系。

三、數(shù)據(jù)來源及估算說明

本文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)大多取自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《地方財政統(tǒng)計資料》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》等公開或內(nèi)部發(fā)行的財經(jīng)數(shù)據(jù)資料。其中，測算各省區(qū)貿(mào)易依存度時的“進出口總額”為歷年《中國統(tǒng)計年鑒》公布的以“萬美元”累計的“各地區(qū)按經(jīng)營單位所在地分貨物進出口總額”，并按人民幣兌美元年均匯率折算為人民幣“億元”單位。分省GDP全部以平減指數(shù)調(diào)整為2005年實際值，GDP平減指數(shù)采用如下估算程序:

首先，審計署2011年第35 號公告公開了政府性債務(wù)增長率和2010年地方政府債務(wù)余額，根據(jù)這兩組數(shù)據(jù)可以推算2005—2009年地方政府債務(wù)余額。審計署于2013年6月和12月又分別公布了2011年36個地方政府本級債務(wù)的抽樣增長率及2012年全國地方政府債務(wù)余額，由此可推算2011年債務(wù)余額。但審計署2012年公布的地方政府債務(wù)包含省、市、縣、鄉(xiāng)四級，同2010年公布結(jié)果不具備可比性。本文扣除2012年地方政府債務(wù)余額中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)額，初步得到2005—2012年包括省、市、縣三級地方政府的債務(wù)余額。

其次，審計署第35 號公告公示了2010年東、中、西部三大區(qū)域及5個計劃單列市的地方政府債務(wù)余額。在萬德資訊(WIND)查詢到東、中、西三大區(qū)域各自所包含大部分省區(qū)的地方政府債務(wù)余額，并將5個計劃單列市分別并入相應(yīng)省份，缺失省份數(shù)據(jù)按其所在三大區(qū)域扣除已查詢到的省區(qū)債務(wù)總量后，以2005—2010年土地出讓金的年度均值作權(quán)重進行債務(wù)余額分配，得到31 省市2010年地方政府債務(wù)余額。

再次，通過萬德資訊可查詢340家在資本市場公開發(fā)債的地方融資公司債務(wù)數(shù)據(jù)，由于不同省份抽取的省、市、縣級融資公司數(shù)不一致，因此不能用抽樣額作簡單比較。本文處理方法是，以省級、市級、縣級的資產(chǎn)負債額為權(quán)重計算加權(quán)債務(wù)均值，假如某省共有n1家省級融資公司、n2家市級融資公司、n3家縣級融資公司，省級融資公司的負債和資產(chǎn)額分別為PL和PA、市級融資公司的負債和資產(chǎn)額分別為XL和XA、縣級融資公司的負債和資產(chǎn)額分別為ZL和ZA，則政府性債務(wù)的樣本加權(quán)均值測算公式為:

根據(jù)這種方法可以得出2005—2012年各省政府性債務(wù)的可比增長率，結(jié)合2010年各省債務(wù)余額的查詢和測算結(jié)果，即可得到2005—2012年分省債務(wù)余額。假如各省債務(wù)余額加總后與全國相應(yīng)年份的總量數(shù)據(jù)不一致，則按各省債務(wù)比率進行等比例調(diào)整，但結(jié)果顯示，全國分省數(shù)據(jù)測算結(jié)果加總后與全國總量數(shù)據(jù)誤差極小，體現(xiàn)出估算方法的穩(wěn)健性。

最后，按上述程序估算的分省數(shù)據(jù)僅包含省、市、縣三級，將2012年審計署公布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)余額結(jié)合上述方法估算的政府債務(wù)增長率，測算出2005—2012年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，并以各省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)目占比為權(quán)重測算出歷年各省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)額，與上述測算結(jié)果加總，從而得出省市縣鄉(xiāng)四級地方政府債務(wù)額。

四、分層指標(biāo)的熵值法權(quán)重賦值測算

1.熵值法權(quán)重賦值原理

地方財政償債能力量化評級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是確定分層指標(biāo)權(quán)重。本文采用客觀熵值法測算指標(biāo)權(quán)重，其優(yōu)點是避免了專家判斷方法的主觀隨意性缺陷。假定需要評價m個樣本的財政償債能力，樣本觀測值是省區(qū)數(shù)目和考察年份的乘積，從而能夠進行省區(qū)間橫向和縱向比較。評價體系共包括n個指標(biāo)，則量化評價系統(tǒng)的數(shù)據(jù)矩陣為:

由于指標(biāo)間存在量綱差異，直接測算權(quán)重會導(dǎo)致評級結(jié)果存在系統(tǒng)偏誤，需要對指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理。處理過程根據(jù)正向、負向或中值指標(biāo)存在差異，標(biāo)準(zhǔn)化程序分別是:

其中:pij是標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)比率;ej是指標(biāo)j的信息熵值;dj是指標(biāo)信息效用，信息效用越高，對指標(biāo)綜合評價的影響越大，量化權(quán)重值也越高;單指標(biāo)信息效用與同層級指標(biāo)信息效用累計和的比率定義為wj，即最終測算得出的熵值法指標(biāo)權(quán)重。

2.熵值法權(quán)重賦值結(jié)果

本文以中國31 省區(qū)2005—2012年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對各類正向、負向和中值指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，利用熵值法確定各分層指標(biāo)權(quán)重，量化結(jié)果在表1中列示。

由權(quán)重賦值結(jié)果可見，在經(jīng)濟、財政、債務(wù)、體制四類A 級指標(biāo)中，地方舉債規(guī)模權(quán)重為0.173，其重要性略高于管理體制因素，經(jīng)濟和財政因素比舉債本身對地方財政償債能力的影響更大，這一權(quán)重賦值結(jié)果同穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾兩個國際信用評級機構(gòu)進行主權(quán)債務(wù)信用評級時所設(shè)定的權(quán)重基本一致(劉琍琍，2009)。這說明，衡量地方財政償債能力不能僅觀察舉債規(guī)模，經(jīng)濟資源、財政績效往往更能反映一個國家或地區(qū)的償債實力。事實上，很多曾爆發(fā)地方政府債務(wù)危機的國家和地區(qū)，舉債規(guī)模并不顯著高于其他國家，但其經(jīng)濟前景和財政管理難以支撐地方政府舉債，最終導(dǎo)致大范圍地方政府債務(wù)違約并不得不實施嚴(yán)厲的事后調(diào)整措施。中國一些落后地區(qū)的基層政府同樣存在政績考評誘發(fā)的舉債道德風(fēng)險，往往不考慮舉債項目能否取得穩(wěn)定而持續(xù)的利潤流?？冃л^差的舉債項目利于凸顯經(jīng)濟績效，在晉升博弈中占據(jù)有利地位;謹(jǐn)慎決策和規(guī)避風(fēng)險的地方官員則在GDP競爭中處于劣勢，甚至被淘汰出政治晉升競賽，誘發(fā)“逆向選擇”效應(yīng)(郭玉清，2011)。債務(wù)權(quán)重偏低的另一個原因是缺失指標(biāo)可能使客觀賦值結(jié)果存在向下偏誤，例如:“債務(wù)流動性”指標(biāo)組中還應(yīng)該考察還本付息率，即債務(wù)年度還本付息額占債務(wù)余額比重;“債務(wù)負擔(dān)規(guī)?！敝笜?biāo)組中還應(yīng)該考察資產(chǎn)負債率，即債務(wù)余額占政府資產(chǎn)比重。盡管各省區(qū)債務(wù)還本付息額和政府性資產(chǎn)數(shù)據(jù)無法獲得，這部分指標(biāo)數(shù)據(jù)的缺失一定程度上弱化了地方舉債規(guī)模權(quán)重，但由于本文考慮的財政償債能力指標(biāo)非常全面，缺失指標(biāo)并不會對評級結(jié)果構(gòu)成實質(zhì)影響。在“地方舉債規(guī)?！敝笜?biāo)組中，債務(wù)流動性指標(biāo)對評級結(jié)果高貢獻同樣偏低，僅占37%，這是由于本文主要考察省際財政償債能力，而債務(wù)流動性對財政償債能力的制約主要體現(xiàn)于省級以下政府，特別是市縣層級。財權(quán)上移、事權(quán)下放的縱向失衡框架具有從中央到地方的示范延伸效應(yīng)，使省級政府集中了相對較多的財力，一般不存在債務(wù)流動性困境，并有余力通過財政轉(zhuǎn)移支付救助出現(xiàn)償債困境的下屬市縣。隨著政府層級的下移，債務(wù)流動性對償債能力的影響權(quán)重將隨之提升，量化評級程序也應(yīng)會動態(tài)微調(diào)。

表1 地方財政償債能力量化評級指標(biāo)體系的熵值法權(quán)重賦值結(jié)果

五、中國各省區(qū)財政償債能力的量化評級結(jié)果

測算出熵值法權(quán)重后，對財政償債能力的量化評級指標(biāo)值逐層加權(quán)匯總，在表2中給出2005—2012年中國31 省區(qū)財政償債能力的量化評級結(jié)果①限于篇幅，本文僅列示了各省區(qū)財政償債能力的最終量化評級結(jié)果及綜合指數(shù)，如對各分層指標(biāo)賦值的測算結(jié)果感興趣，可向作者索取。。由于熵值法權(quán)重測算采用了全樣本數(shù)據(jù)，量化評級結(jié)果既能用于不同省區(qū)間的橫向比較，也能根據(jù)評級結(jié)果的年度變化，觀察各省區(qū)財政償債能力的動態(tài)演進，進而提出償債風(fēng)險管控預(yù)案。

1.中國各省區(qū)財政償債能力的橫向比較

首先，對2005—2012年各省區(qū)財政償債能力的量化評級結(jié)果測算縱向均值，并按從高到低的排序?qū)⑷渴^(qū)劃分成三組，即高償債能力組(H)、中等償債能力組(M)和低償債能力組(L)。不難發(fā)現(xiàn)，財政償債能力分組與東、中、西三大地理區(qū)域分組具有強相關(guān)性，省際財政償債能力形成從東到西依次減弱的階梯狀分布格局，上海、北京、天津三個直轄市穩(wěn)居前列。分層指標(biāo)顯示，東部三個直轄市的舉債規(guī)模并不低，其“地方舉債規(guī)?！敝笜?biāo)組的量化評級結(jié)果均排在15 位以后，說明直轄市的城市融資平臺公司通過銀行信貸、發(fā)行企業(yè)債等方式累積了相對較重的債務(wù)負擔(dān)。但這三個地區(qū)經(jīng)濟資源和財政績效指標(biāo)組的量化評級結(jié)果均排在全國前5 位，意味著其經(jīng)濟潛力、要素資源、財政管理及由此形成的區(qū)域競爭力能夠支撐高債務(wù)存量，特別是三個直轄市在城市化推進過程中土地升值幅度較大，能夠帶來穩(wěn)定的預(yù)算內(nèi)財產(chǎn)類稅收和預(yù)算外土地批租收益，形成其他省區(qū)所不具備的償債財源優(yōu)勢。與三個直轄市類似，東部省區(qū)中江蘇、廣東兩省債務(wù)絕對額最高，但其財政績效和管理體制指標(biāo)評級結(jié)果靠前，能夠通過財政收支的制度性調(diào)整和與支出事責(zé)更加匹配的財力基礎(chǔ)抵御償債風(fēng)險。

與東、中部省區(qū)相比，西部省區(qū)財政償債能力偏弱，制約西部償債能力的重要因素是管理體制和舉債規(guī)模。“管理體制因素”指標(biāo)組的量化評級結(jié)果表明，西部省區(qū)支出責(zé)任配置過多，財權(quán)與事權(quán)高度不匹配，且更依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付補充其薄弱的預(yù)算內(nèi)財力。大多數(shù)西部省區(qū)的預(yù)算內(nèi)收入僅夠保持機關(guān)運轉(zhuǎn)和工資發(fā)放，為爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付，同時預(yù)期一旦出現(xiàn)償債危機中央政府將予以救助，西部省區(qū)普遍加大了預(yù)算外舉債融資力度，其“人均債務(wù)”、“債務(wù)依存度”、“債務(wù)率”等指標(biāo)值均顯著高于東、中部地區(qū)，這是西部償債能力低下的主因。由此可見，如果說縱向失衡的分權(quán)框架使基層政府面臨更大償債困境，那么未來出現(xiàn)流動性危機的基層政府可能集中在償債能力相對落后的西部省區(qū)，如排名墊底的甘肅、青海、西藏等省份，甚至由于償債責(zé)任的向上轉(zhuǎn)嫁而沖擊省級財政運行安全。

表2 2005—2012年中國各省區(qū)財政償債能力的量化評級結(jié)果

在財政償債能力的階梯狀布局中，九省份出現(xiàn)地理區(qū)域分布和償債能力分布的異化。其中，中部資源大省山西上調(diào)至高償債能力組，西部新疆、陜西、貴州三省份上調(diào)至中等償債能力組，東部遼寧、廣西、海南及中部吉林、湖南的量化評級則被下調(diào)，廣西和海南甚至跨級降至低償債能力組，表現(xiàn)出與地理區(qū)位極不相稱的償債能力。上調(diào)量化評級的中西部四省份財政績效評級靠后，特別是收入穩(wěn)定性較差，可支配財力中源于稅收的比例較低，財政自給率也不足，這些特征與其他中西部省區(qū)殊無二致，但這四個省份的相對舉債規(guī)模不高，債務(wù)指標(biāo)優(yōu)化的量化評級結(jié)果推動綜合評級結(jié)果前移。東部廣西、海南兩省份經(jīng)濟資源評級結(jié)果靠后，相對舉債規(guī)模也偏高，這兩項劣勢使其綜合評級結(jié)果跨級下調(diào)至低償債能力區(qū)間。這說明對經(jīng)濟落后省區(qū)來說，增強其償債能力的政策著力點是控制舉債規(guī)模，事實上，越是償債能力孱弱的落后地區(qū)，地方官員越依賴債務(wù)融資，爭取上級轉(zhuǎn)移支付，投資市政基礎(chǔ)設(shè)施和凸顯政績;舉債規(guī)模較小的地方官員反而可能因政績不佳在年終考核時被一票否決，排擠出政治競爭市場，從而形成官員舉債競爭中的“逆向選擇”。因此，在地方官員政績考評中納入融資風(fēng)險因素，明晰各級政府的償債權(quán)責(zé)，對造成償債困境的地方官員離職追責(zé)，將有效緩解地方政府舉債的預(yù)算軟約束和道德風(fēng)險(郭玉清，2009)。

2.中國各省區(qū)財政償債能力的縱向演進

除橫向比較外，在圖2(a)和圖2(b)中，分別以各省區(qū)財政償債能力量化評級的年度均值和標(biāo)準(zhǔn)差觀察地方財政償債能力的縱向演進。圖2(a)中的均值演變情況顯示，中部省區(qū)與全國均值曲線高度重合，表明東、西部省區(qū)與中部省區(qū)財政償債能力的量化級距基本等同，從而在對全國所有省區(qū)(未包括港、澳、臺)的償債能力求均值時，東、西部與中部省區(qū)的正向和負向差額恰能相互抵消。2009年東、中、西部省區(qū)償債能力均大幅震蕩下滑，是由于中國銀監(jiān)會頒布信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)意見，鼓勵各地組建地方融資平臺，配合中央4 萬億投資計劃多渠道舉債融資，各地債務(wù)存量的飚升使財政償債能力驟降。鑒于債務(wù)增速過快、積累風(fēng)險較高，2010年，國務(wù)院要求各地加強融資平臺公司管理，對存量債務(wù)進行清理整頓，償債能力曲線迅速恢復(fù)之前的趨勢，因此，2009年出現(xiàn)的短期波動主要是由政策性因素所引致的。

圖2 中國31省區(qū)財政償債能力指數(shù)均值及標(biāo)準(zhǔn)差的動態(tài)演進

需要警惕的是，圖2(a)顯示，近年來，全國及東、中部省區(qū)的財政償債能力均呈下降趨勢，特別是東部省區(qū)負債率和債務(wù)率兩項舉債規(guī)模指標(biāo)持續(xù)攀升，養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保障性支出壓力增大，使財政償債能力下降較快。與東、中部省區(qū)不同，西部省區(qū)財政償債能力均值曲線不降反升，整體償債能力提高了2.8%。分層指標(biāo)研究表明，西部省區(qū)財政償債能力的改善主要得益于經(jīng)濟和舉債狀況，近年來，西部省區(qū)固定資產(chǎn)投資和實際GDP增速較快，在市政基礎(chǔ)設(shè)施存量低于東、中部區(qū)的前提下，舉債融資發(fā)揮了更高的邊際增長績效，使債務(wù)負擔(dān)率穩(wěn)步趨降。但相對來看，西部省區(qū)財政績效和管理體制兩組指標(biāo)仍不理想，人員和辦公經(jīng)費支出比重較高，預(yù)算內(nèi)可支配財力拮據(jù)，債務(wù)余額占可用財力比重反映的債務(wù)率指標(biāo)仍呈攀升態(tài)勢，這一點與東、中部省區(qū)是一致的。

圖2(b)是31 省區(qū)財政償債能力標(biāo)準(zhǔn)差的演變情況，標(biāo)準(zhǔn)差越高，反映省區(qū)間財政償債能力的差異越大。不難發(fā)現(xiàn)，東、西部省區(qū)財政償債能力形成“俱樂部收斂”趨勢，即在東部償債能力整體弱化、西部償債能力相對改善的過程中，兩大區(qū)域內(nèi)部的償債能力差距均有所降低;中部省區(qū)間的財政償債能力差距則保持波動穩(wěn)定。東、西部省區(qū)償債能力的整體趨同及兩大區(qū)域內(nèi)部的俱樂部收斂導(dǎo)致全國省區(qū)間財政償債能力持續(xù)逼近，多省區(qū)出現(xiàn)密集財政償債困境的可能性增大，這意味著未來防控地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策著力點，應(yīng)從個案監(jiān)控轉(zhuǎn)向區(qū)域聯(lián)防，避免形成大范圍的債務(wù)流動性危機。

六、結(jié)論與建議

本文借鑒國際信用評級機構(gòu)的主權(quán)信用評級管理經(jīng)驗，設(shè)計中國各省區(qū)財政償債能力的量化評級分層指標(biāo)體系，進而以客觀熵值法賦予分層指標(biāo)權(quán)重值，測算2005—2012年省域財政償債能力的量化評級結(jié)果。研究表明，自1998年積極財政政策淡出后，中國省際財政償債能力持續(xù)走低，2010年國務(wù)院規(guī)范地方融資平臺管理的緊縮性舉措并沒有扭轉(zhuǎn)地方財政償債能力的下滑趨勢，地方政府依然通過各種隱性渠道求政績、謀發(fā)展，使償債風(fēng)險不斷積聚。盡管包括中央和地方政府債務(wù)在內(nèi)的債務(wù)存量占GDP比重仍處于60%的國際警戒線之內(nèi)，地方債務(wù)風(fēng)險整體可控，但從結(jié)構(gòu)上看，省域財政償債能力呈現(xiàn)出從東到西逐級遞減的階梯狀布局，西部省區(qū)面臨的償債風(fēng)險較高。此外，各省區(qū)均具有居高不下的債務(wù)率，多數(shù)已超過國際警戒閥值;從中央到省級以下政府示范延伸的非對稱財權(quán)事權(quán)分配框架致使西部基層政府的償債能力尤其孱弱，而東、西兩大區(qū)域內(nèi)部的償債能力正逐步趨同。

上述結(jié)論表明，當(dāng)前中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為償債資金不足引發(fā)的債務(wù)流動性風(fēng)險，并可能通過政府間償債責(zé)任的被動轉(zhuǎn)嫁而使風(fēng)險傳導(dǎo)升級。由于落后省區(qū)預(yù)算內(nèi)財力主要保障人員和辦公經(jīng)費等自利性支出，財政績效監(jiān)督機制的缺失更加劇了基層政府出現(xiàn)系統(tǒng)性償債困境的可能。為實現(xiàn)地方財政償債風(fēng)險的區(qū)域聯(lián)動預(yù)警，中國亟需借鑒澳大利亞、法國、德國等成熟市場經(jīng)濟國家的政府債務(wù)管理經(jīng)驗，在財政部門內(nèi)設(shè)立地方政府債務(wù)監(jiān)控機構(gòu)，解決長期困擾實際部門的債務(wù)信息搜集和政府層級間信息不對稱問題。專業(yè)性債務(wù)監(jiān)控機構(gòu)的組建使中央政府能夠?qū)嵤笆虑霸O(shè)限、事中控管、事后調(diào)整”的“三位一體”式風(fēng)險防控預(yù)案，即利用地方財政償債能力指標(biāo)體系對各省區(qū)債務(wù)的運行狀況進行動態(tài)監(jiān)管和量化評級，限制低償債能力地區(qū)的舉債規(guī)模，并對陷入償債危機的地區(qū)實施“增收節(jié)支”等事后調(diào)整。而強化財經(jīng)紀(jì)律、遏制地方自利性支出傾向以及在分權(quán)框架中明晰償債責(zé)任，使基層政府財權(quán)事權(quán)相匹配的制度設(shè)計，也將成為增強地方財政償債能力的政策要義。

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