從地區分割到全國統籌*——中國職工基本養老保險制度深化改革的必由之路

鄭功成

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從地區分割到全國統籌*
——中國職工基本養老保險制度深化改革的必由之路

鄭功成

職工基本養老保險是我國最重要的養老保險制度安排，其根本缺陷是地區分割統籌導致了國家法定的統一制度淪為地方性制度安排，并呈現出日趨固化的區域利益失衡格局，這既嚴重扭曲了制度的正常發展路徑，也衍生出了一系列不良后遺癥。優化這一制度的根本出路在于真正實現全國統籌，將地方“承包制”回歸到國家統一制度，使職工基本養老保險制度走向成熟、定型、穩定發展的新階段。

職工養老保險；地區分割；全國統籌

養老保險是我國社會保障體系中重要的制度安排之一，而職工基本養老保險因覆蓋人口持續擴張與基金收支規模持續擴大又構成了整個養老保險體系中的支柱性制度安排，其基本職能不僅是增進勞動者的福利并解除其養老后顧之憂，而且還承載著促進社會公平和增進國家認同等多重功能，它的長期積累特性和巨額給付規模，決定了其對整個社會保障制度的成敗具有根本性影響。[1]

我國職工基本養老保險制度采取的是社會統籌與個人賬戶相結合(以下簡稱“統賬結合”)模式，它是在借鑒絕大多數國家實行的現收現付制養老保險和以智利、新加坡等為代表的完全積累制養老保險的基礎上，具有中國特色的制度創新嘗試。在肯定從國家負責、單位包辦的傳統退休制度轉向社會養老保險制度方向正確、成效巨大的同時，我們還必須看到，由于受“摸著石頭過河”年代的思維定勢、漸進改革策略的路徑依賴、制度轉型成本以及財政與行政體制的多重制約，這一制度迄今仍處于地區分割統籌狀態，這種區域碎片化實質上是將法定的全國統一的國家制度淪為了差異性的地區性制度安排，既導致了不同地區之間費率負擔畸輕畸重，又直接制造了不同地區之間養老保險基金余缺并存的畸形格局，更突破了社會養老保險制度籌資應當公平和市場經濟條件下法定養老金成本應當公平的雙重底線。這種狀況直接損害了這一制度的公平價值取向，限制了這一制度的互助共濟功能，并對市場經濟條件下的勞工成本構成與勞動力流動產生深刻影響，進而對國家整體推進區域協同發展造成極為不利的影響。因此，深化我國養老保險制度改革的重點，是優化職工基本養老保險制度，而優化職工基本養老保險制度的關鍵，是盡快實現這一制度從地區分割統籌向全國統籌的轉變，讓職工基本養老保險制度真正步入全國統一的時代，并在統一的條件下走向定型、穩定與可持續發展的新階段。

一、地區分割統籌是職工基本養老保險制度的根本缺陷

職工基本養老保險地區分割統籌源于20世紀90年代中、后期。最初是1995年國務院決定推出企業職工養老保險實行統賬結合模式，并明確地市級政府可以在中央政府提出的兩個方案中自主選擇或者重組制度安排，這一舉措使原本統一的退休養老制度變成了地方進行改革與制度創新的試驗場，所帶來的直接效應便是全國的養老保險模式五花八門、各行其是。同時，國務院在這一時期先后批準10多個行業在全國范圍內自行統籌本行業的養老保險業務，實質上是允許不同行業在國家的原則規范下分別建立自己獨立的養老保險制度，這更加劇了制度安排的碎片化。1998年8月，針對養老保險行業統籌失控的局面，國務院發出《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，明確指出：“為了深化企業職工養老保險制度改革，加強基本養老保險基金管理和調劑力度，確保企業離退休人員基本養老金的按時足額發放，國務院決定，加快實行企業職工基本養老保險省級統籌，并將鐵道部、交通部、信息產業部(原郵電部部分)、水利部、民航總局、煤炭局(原煤炭部)、有色金屬局(原中國有色金屬工業總公司)、國家電力公司(原電力部)、中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司(原石油天然氣總公司部分)、銀行系統(工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、中保集團)、中國建筑工程總公司組織的基本養老保險行業統籌移交地方管理。”[2]這一改革的進步意義是解決了不同行業職工之間養老保險制度碎片化問題，但也因強化屬地管理而留下了不同地區之間的養老保險制度碎片化問題，現在成為優化職工基本養老保險制度安排最大的攔路虎。

職工基本養老保險全國統籌雖然寫入了2010年制定的《社會保險法》和2011年通過的國家“十二五”規劃，但還停留在政策討論階段。目前僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等少數省、直轄市、自治區實現了職工基本養老保險基金省級統收統支；大多數省、自治區還停留在建立省級、地市級調劑金階段，個別省甚至連省級調劑金也未建立。因此，作為養老保險制度主體的職工基本養老保險總體上仍然停留在市、縣一級分割統籌狀態。這種狀態帶來的負面效果主要表現在如下三個方面。[3]

(一)地區分割統籌導致地區之間養老保險實際繳費負擔畸重畸輕，突破了養老保險制度籌資公平與市場經濟競爭公平的底線

公平籌資是法定養老保險制度鐵的法則，而公平競爭是市場經濟鐵的法則。職工基本養老保險作為國家法定的統一制度安排，不應成為不同地區勞動者養老保險權益及其成本構成差異的致因，更不應成為一些地區的企業壓低勞工成本、損害勞動者權益的誘因。然而，在地區分割統籌的情形下，盡管有中央財政的補貼加以調劑，但各地實際上必須自擔其責。由于不同地區的人口年齡結構有別，老年人口撫養比有別，退休人員的歷史負擔有別，導致養老保險實際繳費率*名義繳費率是指經過主管部門批準實施的用人單位與參保者個人的繳費率，各地標準不同；而實際繳費率是根據各地人均繳費與在崗職工平均工資之比計算獲得的。名義繳費率在各地因籌資標準與規模不同而存有差異，且因繳費基數不同而在同一地區不同單位、同一單位不同群體也有所不同。如有的地區對一些單位采取按標準工資繳費，對另一些單位采取按最低工資或社會平均工資計征；有的單位對城鎮職工按正常工資標準計繳，而對農民工則按最低工資標準計繳。實際繳費率則是統一按照當地實際征繳的人均繳費額與當地在崗職工平均工資之比計算獲得的，是全國統一口徑下的繳費率。在不同地區之間存在著顯著差異。根據調查資料，東部沿海部分省區是勞動力的主要輸入地，人口相對年輕，使得企業實際繳費率偏低；中西部地區以及老工業基地因為人口老齡化較為嚴重，使得實際繳費率偏高。根據楊俊按照當地實際征繳的人均繳費額與當地在崗職工平均工資之比的統一口徑測算，廣東省2011年企業實際繳費率為5.9%，甘肅省2011年企業實際繳費率達到24.6%，即使扣除因繳費工資水平高低有別或躉繳所造成的誤差，不同地區實際繳費率高、低之間相差也高達3倍以上。*本處數據由楊俊根據官方公布的統計數據測算。這種畸輕畸重的繳費負擔，不僅直接損害了職工基本養老保險籌資應當公平的底線，而且嚴重地背離了市場經濟條件下法定勞動成本應當公平的鐵的法則。

(二)地區分割統籌嚴重扭曲了職工基本養老保險制度的實踐路徑，將國家統一制度異化成地方利益，不僅直接導致養老保險基金在不同地區之間呈現收支余缺兩極分化，而且弱化了國家認同，損害了區域協同發展

在地區分割統籌、繳費各異的情形下，廣東、浙江、江蘇、山東等省因養老負擔相對較輕，即使繳費率低也出現基金結余不斷增加的情況；黑龍江、吉林、遼寧等省因養老負擔重，即使繳費率高也出現收不抵支的狀況。據調查，廣東省職工基本養老保險基金累計結余在2003年時為456.7億元，2008年為1 621億元，2012年達到3 636.6億元，2013年增長到3 898.59億元；山東省到2014年時城鎮職工基本養老保險基金累計結余達1 930.3億元，江蘇、浙江兩者的累計結余均超過2 000億元。廣東、山東已先后將本省結余的養老保險基金中的1 000億元劃轉全國社會保障基金理事會進行委托投資運營，剩余的結余基金仍然在不斷貶值。[4]而黑龍江省2014年的養老保險基金收支缺口卻高達200多億元。這種基金余缺兩極分化的現象，造成了原本不該結余的社會統籌基金在部分地區大量結余，而原本應當實賬運行的個人賬戶基金卻在另一些地區成為空賬，從而嚴重地扭曲了統賬結合的制度模式。這種格局事實上是改革開放初期農村承包責任制的延伸，它將本該由國家統一的法定基本養老保險制度交由地方負責，中央雖然有補貼，但這種補貼根本不足以扭轉基金余缺分化的非正常局面。正是這種養老保險“地方承包制”，使職工基本養老保險制度日益固化成失衡的地方利益格局，帶來的是在制度不統一、繳費負擔不公平條件下不同地區之間的逆向調節。如果繼續維持地區分割統籌的現狀，將會進一步固化不同地區的人口結構差異和由此帶來的企業繳費負擔差異，以及地區經濟發展競爭不公平的環境，這既不利于東部沿海地區的產業升級與新競爭優勢的形成，也不利于傳統制造產業從東部地區向中西部地區轉移以及在中西部地區發展勞動密集型產業，從而不僅弱化了公眾對制度的國家認同，也不利于國家區域協同發展戰略的推進。

(三)地區分割統籌還導致了一系列其他負面效應，直接阻礙著制度優化

職工基本養老保險的地區分割統籌還造成了其他負面效果，主要包括：一是繳費基數與繳費率無法統一。各地因老年負擔比不同，所需要的資金自然不同，繳費基數與繳費率也必然不同，這使得職工基本養老保險喪失了公平、穩定的制度根基。二是名義費率偏高問題無法得到解決。因為基金不能在全國范圍內統籌，必然導致那些收不抵支地區的繳費率居高不下。三是基金貶值風險難以化解。盡管廣東、山東兩省采取了委托全國社會保障基金理事會進行投資運營的方式，但若不是全國統籌，數以萬億元計的職工基本養老保險結余資金仍然只能分散在成百上千個省級、市級甚至縣級統籌單位，這種分散局面致使基金貶值的狀況無法從根本上改變。四是直接阻礙著制度優化。由于目前實行的是中央支持下的地方“承包制”，各地情況不一，如果對制度結構進行統一優化，必然會遭遇地方抵觸。五是加大了勞動力流動的障礙與運行成本。由于各地的實際繳費率、個人賬戶規模均存在較大差異，勞動力流動便必然存在權益流失現象，也給經辦機構與勞動者辦理轉移接續手續帶來較大的時間和經濟成本。六是損壞了制度的公信力，引發了信任危機與焦慮不安情緒，這是地區分割統籌所帶來的最為嚴重的后果，因為它正在動搖公眾的信心，一旦放任下去，整個養老保險制度將失去可靠的群眾基礎。

綜上可見，地區分割統籌確實是現行職工基本養老保險制度的重大缺陷。因此，從2008年以來，筆者一直強調推進全國統籌的重要性與緊迫性。[5]2010年全國人大常委會通過的《中華人民共和國社會保險法》就明確了全國統籌的法定目標。在2011年中共十八大報告，以及國家“十二五”規劃、社會保障“十二五”專項規劃和國務院深化收入分配制度改革的若干意見中，都明確提出要實現職工基本養老保險基礎養老金全國統籌。新一屆中央政府曾將“研究制定基礎養老金全國統籌方案”列為2013年改革重點范疇，但事實上并未得到有效推進。2015年是國家“十二五”規劃的“收官之年”，能否讓這一制度真正實現全國統籌，引起了各界人士的廣泛關注。在2014年12月28日第十二屆全國人大常委會第十二次會議上，國務院分管領導及主管部門負責人回應全國人大常委的專題詢問時，明確表示將在2015年拿出全國統籌方案。李克強總理在2015年3月5日代表國務院向全國人大做的《政府工作報告》中，再次將“推進城鎮職工基礎養老金全國統籌”列為2015年的政府工作任務。所有這些，均表明職工基本養老保險(或基礎養老金)全國統籌作為法律明確規定的建制目標和中央政府既定的工作目標，確實具有刻不容緩的緊迫性。

二、全國統籌必須克服觀念、利益、體制三大障礙

實行全國統籌是矯治職工基本養老保險制度根本缺陷的治本之計。當前已經暴露出來的制度危機已較深刻，若再延續下去，制度發展就會愈加被動，不良效應就會愈加惡性化，改革的阻力也會越來越大，不僅需要持續付出高昂的經濟代價，而且還會付出相應的社會與政治代價。那么，實現職工基本養老保險全國統籌到底能夠解決什么問題呢？首先，全國統籌能夠讓職工基本養老保險制度從“承包制”的地方性制度安排回歸到國家法定的統一制度安排，國家的全局、長遠利益會替代地方的局部、近期利益，從而確保法定養老保險制度籌資公平的底線和市場經濟條件下法定勞工成本應當公平的底線，同時伴生的還有增進公民國家認同的政治效應，以及有力促進地區之間的經濟社會協同發展。其次，全國統籌必定在全國范圍內推行繳費基數計算依據和繳費率的統一，實現各地區、各單位、所有參保人繳費負擔公平，同時讓統賬結合的財務機制正常化，并因結余基金的集中管理而為保值增值創造有利條件。再次，全國統籌還可以帶來一系列正面效應。例如，可以真正厘清中央政府與地方政府的財政責任，節約行政運行成本，提高行政管理效率，避免勞動者的養老保險權益在地區之間轉移而出現收益滲漏或損失的現象。一旦實現了全國統籌，就能真正實現職工群體平等的基本養老保險權益，并且保障這種權益不因為職業身份的變化和就業地點的變化而受到損害，從而有利于維護社會公平、促進社會流動，為勞動者提供穩定的安全預期，因為國家統一的制度安排無疑較地方化的制度安排更具可靠性與穩定性。全國統籌還有利于經濟結構調整、經濟發展方式轉型和高質量城鎮化的實現，因為繳費的公平可以促進投資環境的公平，基本養老保險制度的統一能夠促進全國勞動力市場的統一。因此，無論是從制度發展的客觀規律出發，還是考慮到地區分割統籌的諸多弊端及其帶來的巨大利益損失與社會、政治代價，中央政府都應該下定決心、排除阻力、理性決策，盡快推進全國統籌。

然而，雖然全國統籌屬法定基本養老保險制度的內在要求并可以帶來上述多方面的積極效應，但當前面臨的觀念、利益與體制障礙同樣巨大。因此，在盡快推進基礎養老金實現全國統籌的同時，客觀評估現實阻力并加以應對將是十分必要的。

(一)傳統的“承包制”觀念與屬地管理思維定勢是最大障礙

從學理、法理與制度常識出發，任何一個主權國家都不應當按照地域的不同來分割實施籌資有別、權益不等的法定基本養老保險制度，都不可能出現以省級為本位或者以市級甚至以縣級為本位等不同層次的混亂格局，但這種現象在我國似乎很正常。通常被引用得最多的理由，是各地區的老年人撫養比或者退休人口多寡不一造成了各地區養老保險籌資的不平等和基金余缺兩極分化，而制度不能統一的理由則歸結為中國的地區發展不平衡，似乎包括養老保險在內的社會保障制度不是要尋求促進地區均衡發展、縮小地區發展差距，而是只能屈從乃至固化地區發展的失衡格局。在國家層面，繼續沿用“摸著石頭過河”年代采取地方政府“承包制”和突出屬地管理的思維定勢，而不是基于法定基本養老保險制度必須由中央政府出面來確保全國范圍內籌資機制公平、運行規范有序、待遇權益統一的本質要求。在這種觀念與思維定勢下，中央與地方的關系也被異化成為中央與地方的一對一的關系，即中央政府對基金收支狀況好的省份不提供財政補貼或者少提供財政補貼，而對收支存在缺口或者缺口較大的地區采取給予較多財政補貼的做法，在此，國家扮演的不是強力推進制度統一的角色，而是扮演地區之間調和者的角色，制度在區域之間碎片化及其導致的系列問題也就不可能得到真正解決。在地方層面，同樣視法定基本養老保險為地區利益，有基金結余的地方不認為自己降低繳費率已經損害了這一制度的公正性，而是將結余基金視為本地區應得的利益；收支有缺口的地區則將缺口視為自己的責任，同時向上級政府直至中央政府尋求支援。近十來年的實踐已經證明，如果過時的地區“承包制”觀念不更新，不樹立國家統一觀和制度公平觀，就不可能有推動這一制度走向全國統一的真正動力。正是由于國家與地方兩個層面均不以地區分割為異常，亦對地區分割統籌及其嚴重后果缺乏足夠的估量，導致職工基本養老保險制度全國統籌被一再拖延，已經喪失了最好的時機。

(二)日益固化的地區利益格局已經形成了強勁的路徑依賴

在10年前，雖然地區分割統籌存在著前述缺陷，但廣東等省的結余基金有限，黑龍江等省的收支缺口不大，地區利益還處于差距不大的狀態。如果當時推進制度的全國統一，無疑阻力不會太大。然而，由于觀念障礙與認識不足，致使這種分割格局延續至今，已經形成了日益失衡的地區利益格局。隱藏在這種顯著的基金收支余缺格局背后的，還有越是基金結余多的地區，其實際繳費率越低；越是基金收支缺口大的地區，其實際繳費率就越高。這種失衡的利益格局，不是因為基金結余多的地區經營有方，而是因為制度分割下各地區養老負擔比不同造成的結果。如果要實現職工基本養老保險制度統一即全國統籌，繳費低的地區就必然要增加繳費，而繳費高的地區也會相應地降低繳費，這是對這一制度已經失衡的利益格局的深刻調整。以維持現有職工基本養老保險水平和基金收支總體規模為基點，以確保繳費負擔公平為基本原則，根據對職工基本養老保險基金收支的測算，全國統籌采取全國統一的繳費基數、統一的繳費率后，有23個省區的實際繳費率會相對下降，8個省區的實際繳費負擔會有所加重。負擔降低的省區集中在中西部地區，負擔上升的省區集中在東部發達地區，其中廣東省的繳費負擔約增長1倍，浙江省的繳費負擔約增長50%左右。*本處數據是由楊俊根據全國人均繳費額與在崗職工平均工資之比計算得出的結果。這種情形雖然是對職工基本養老保險制度地區繳費負擔不公及其破壞市場經濟公平競爭環境的必要矯治，但實際繳費負擔上升的地區必然會出現勞動成本迅速上升的現象，短期內會影響其競爭力，這些地區必然反對全國統籌。同時，發達地區也會有全國統籌導致當地退休人員養老金水平下降的擔憂。不僅如此，在國家層面，也有人擔心可能會因全國統籌而導致中央財政補貼規模擴張，導致中央政府壓力增大，從而消極對待全國統籌。因此，日益固化的地區利益格局構成了推進全國統籌的強大阻力，缺乏明確責任劃分的中央與地方關系亦形成了強勢的路徑依賴。

(三)現行體制、機制不利于推進全國統籌

一方面，職工基本養老保險制度全國統籌意味著中央政府對這一制度直接負責，必然帶來相應的干部管理體制與社會保險行政管理體制的變化，地方黨委、政府將喪失對這一制度的直接控制力與影響力；而現行財政分級負責體制也并未與養老保險制度有機地結合起來，所采取的是中央與各省、直轄市、自治區單個對應、單個處理的關系，既缺乏統一的政策規范，亦缺乏平等的公共博弈。另一方面，全國統一的制度安排必然要求統一經辦機構并采取垂直管理的方式，養老保險經辦機構將真正步入專業化、法人化運行階段，而現行的經辦機構是隸屬于各級社會保險行政部門的，這種機制與全國統籌存在著內在沖突。還有基金管理及其投資運營，亦會帶來不同層級政府之間的利益沖突。所有這些，在現階段均很難達成共識，從而增加了推進全國統籌的難度。

此外，全國統籌還面臨著基礎準備不足的障礙。例如，各地的繳費基數標準不一，一些地區的彈性過大，而全國統籌應當實現全國范圍內統一繳費基數的計算口徑。同時，職工基本養老保險的信息系統并未真正實現全國統一，它構成了全國統籌的技術障礙。

綜上所述，職工基本養老保險制度通過全國統籌走向全國統一，面臨的阻力是多方面的，盡管深化改革必須明辨是非、堅守原則，但改革還需要化解誤區、增進共識，從而特別需要認真應對。

三、全國統籌需要理性確立 推進思路與實踐路徑

既然全國統籌是促使職工基本養老保險制度走向成熟、定型的治本之計，就必須堅定不移地加速推進。但若推進的思路和路徑存在問題，深化改革就不可能真正成功。因此，特別需要理性地確立正確的改革思路和合理的實踐路徑。

(一)全國統籌應當堅持公平、互濟、責任分擔、統賬分離、平穩過渡的原則

職工基礎養老金全國統籌的目標，是依法將已經在一定程度上淪為地方性制度安排的職工基本養老保險制度真正恢復為國家法定的統一制度安排，并以此為契機，全面優化這一制度的結構，提高制度的吸引力與激勵性，促使其早日實現定型、穩定、可持續發展。因此，在推進全國統籌過程中，需要遵循如下五項原則：

(1)公平性原則。職工基本養老保險是國家法定的統一制度安排，必須確保籌資公平、待遇公平，這不僅是這一制度的本質要求，也是市場經濟對公平競爭環境的內在要求，從而必須做到全國范圍內繳費基數計算口徑統一、繳費率統一，實現名義繳費率與實際繳費率完全一致，做到養老金待遇計發及正常增長辦法統一。

(2)互濟性原則。互助共濟是現代社會保障制度的基本特征，也是基本養老保險制度應當遵循的普遍規律。我國現行的職工基本養老保險制度因個人賬戶過大而削弱了參保人之間的互濟性，地區分割統籌又使其喪失了區域之間的互濟性，導致現行制度逐漸陷入難以自我克服的困境。因此，推進全國統籌時應當強化這一制度的互濟性，包括通過全國統籌實現區域之間的基金互濟，以及縮小個人賬戶規模、擴大社會統籌(基礎養老金)規模來增強參保人之間的互濟性。

(3)責任合理分擔原則。一個理性的養老保險制度安排一定是養老責任得到合理分擔的制度安排。我國現行的職工基本養老保險制度雖然已經確立了責任分擔的機制，但政府與勞資雙方的責任邊界并不清晰，勞資雙方承擔的繳費義務比例失衡，政府承擔兜底責任既使制度喪失自我平衡的動力，也讓政府承擔的風險難以估量并喪失主動，而中央政府與地方政府亦缺乏合理的責任劃分。因此，推進全國統籌時應當進一步明確責任合理分擔原則，并使這一原則在政府、用人單位與個人之間得到合理貫徹，總體取向應當是通過相對固定的比例分擔機制來穩定政府責任，降低用人單位繳費負擔，適當強化參保者個人責任；同時，要明確劃分中央政府與地方政府的責任。只有責任分擔明確并相對均衡，才能有效地調動主體各方的積極性，并使制度發展保持理性。

(4)統賬分離原則。在職工基本養老保險地區分割統籌的條件下，由于歷史責任與現實責任混淆在一起，只能采取混賬運行的方式，這是造成統賬結合模式在實踐中被嚴重扭曲的根源。因此，推進全國統籌時應當將現收現付的社會統籌板塊與完全積累的個人賬戶板塊相隔離，即由混賬管理變為分賬管理，前者采取現收現付制并實行全額預算管理，后者采取完全積累制并在縮小賬戶規模的條件下實現集中投資運營，并確保個人賬戶所有者獲得應有的投資回報。

(5)平穩過渡原則。由于實行全國統籌是對被扭曲的職工基本養老保險制度的矯正，是這一制度變革從長期試驗性狀態走向定型、穩定、可持續發展階段的轉折點，必須確保平穩過渡。為此， 在籌資方面，基于當前養老保險基金收支總體平衡的基本判斷，以維持現有籌資總量指標為基本出發點，必須統一繳費基數計算口徑，優化籌資結構，確保絕大多數企業實際繳費負擔不變或有所下降，確保財政對當期養老保險基金補助與劃撥全國社會保障基金兩者的規模總量保持相對穩定，并對費率統一等指標設計相應的過渡方案。在優化制度安排的同時，還必須及時將管理體制、經辦機制及信息系統調整到位。

(二)全國統籌需要明確全國統收統支、中央與地方分擔支出責任的財務模式

從當前討論的情況來看，如何實現全國統籌，似乎有兩種方案可供選擇：一種是全國范圍內實現職工基本養老保險社會統籌基金的統收統支；一種是在省級范圍內實現職工基本養老保險社會統籌基金的統收統支，中央則建立調劑金，對各省收支余缺進行調節。在這兩種方案中，有關部門傾向于選擇第二種方案。然而，這種取向雖然名義上可以強化省級政府的責任而讓中央政府處于較為超脫的位置，但它并非真正意義上的全國統籌，也不可能帶來這一制度的全國統一。因為從法定養老保險制度全國統一的內在要求出發，最為核心的指標應當是實現籌資公平，即統一規范繳費基數、統一采取同一標準費率。如果只建立調劑金制度，在同一繳費基數與同一費率條件下，現在低費率、高結余地區還會有更多的基金結余，現在高費率、低結余甚至存在缺口的地區將出現更大的缺口；反之，如果不采取統一繳費基數與同一費率，現行格局下籌資不公及其所帶來的國家認同危機與地區競爭不公等問題仍然無法解決。因此，建立中央調劑金的方案，并非統一制度安排的合理選擇，它完全可能像當前部分省采取調劑金制而讓省級統籌煮成“夾生飯”一樣， 亦會將這一制度的全國統籌煮成“夾生飯”，最終還將付出巨大代價。筆者不贊同以調劑金方案替代全國統收統支方案，這不僅是基于制度統一的本質要求，也是基于部分省建立省級調劑金的實踐并不成功的教訓。*廣東省從2009年開始實施“省級調劑與預算管理相結合”的養老保險省級統籌模式，建立了各級政府養老保險責任分擔機制——各市按收支平衡原則，編制養老保險基金預算，同時按單位繳費總額的9%上繳省級養老保險調劑金，由省統一調配，主要撥給養老保險基金支付壓力大的地區，確保企業離退休人員養老金的按時、足額發放。這種模式雖然增強了廣東全省范圍內養老金的統籌調劑能力，但由于廣東省各地養老負擔比不同，社保基金還是各市分散管理，沒有在全省范圍內實現統收統支，各地繳費基數、費率依然不可能統一，有的地方單位繳費率低于廣東省統一規定的13%～15%，有些地方繳費基數低，各地基金結余數量相差懸殊、苦樂不均，因此，調劑金制度下的省級統籌并未改變繳費負擔不公和基金余缺分化的狀況，所存問題亦未得到有效緩解。全國統籌應當吸取這方面教訓。有鑒于此，筆者依然堅持主張，全國統籌必須堅持全國統收統支的財務模式，可以安排一定的過渡期讓各省、自治區、直轄市逐步過渡到全國統一的繳費基數、繳費費率，但不能采取調劑金方式來繼續留下后遺癥。同時，為控制中央政府承擔過大的財政責任，可以明確中央與地方的財政責任分擔機制，合理的取向應當是固化政府財政對養老金支出的補貼責任，并將這種責任在中央財政與地方財政之間對半分攤。根據當前國家財政對養老金補貼達到了養老金支出的15%左右的事實，參照養老保險制度起源國——德國政府財政補貼占養老金支出的20%的標準，國家可以確定以20%為限，由中央財政與省級財政各負擔10%的份額，以此強化地方政府的責任。全國統收統支+中央與地方均擔固定比例的養老金支出補貼責任，不僅能夠創造統一繳費基數、統一費率標準的公平籌資條件，而且亦使中央與地方政府的財政責任在合理分擔中得以明確，從而奠定養老保險制度在公平的軌道上實現可持續發展的穩定基石。

(三)全國統籌需要明確實現制度統一的目標與合理路徑

基于職工基本養老保險制度實踐現狀，要實現全國統籌，需要明確實現制度統一的目標與合理路徑。全國統籌的目標就是實現職工基本養老保險由地區分割統籌的地區性制度安排真正回歸到國家法定的統一制度安排，其標志是五個統一：統一社會統籌與個人賬戶的結構與規模、統一繳費基數計算口徑、統一繳費率、統一社會統籌基金收支、統一個人賬戶基金收益回報率，核心是實現統收統支，讓中央政府真正成為這一制度的管理本位與主體責任本位。為實現這一改革目標，需要明確如下實踐路徑：

(1)明確繳費基數的計算口徑與繳費率，確保全國范圍內采用統一標準。這是全國統籌的實質內容，也是促使這一制度走向成熟、定型的關鍵性條件。

(2)在堅持統賬結合的大格局下，將當前的統賬混合轉化為統賬分離。強調保持統賬結合的大格局，是因為優化養老保險制度需要保持制度基本框架的連貫性，確保制度信用和政治信用，并有利于和機關事業單位養老保險制度與城鄉居民養老保險制度的銜接。同時，從全國統籌之日起，實現社會統籌賬戶與個人賬戶的徹底分離，在資金管理上不再有交叉，而是按照各自的繳費記賬比率在征繳基本養老保險費時分別記入兩個基金賬戶，在兩條平行的軌道上各自運行。基于基本養老保險制度的公共職能，筆者認為，必須確保其公共性與互濟性，以便為每個勞動者提供穩定的安全預期，因而一直主張適度擴大社會統籌份額，縮小個人賬戶規模(以3%左右為宜)。對社會統籌部分即基礎養老金部分實行全國統收統支，采取現收現付財務模式，實行全額預算管理，由中央政府承擔最終責任。個人賬戶基金采取完全積累式財務模式，用于支付個人賬戶養老金。在實現全國統籌后，考慮到個人賬戶屬私人所有，并具有強制性儲蓄的性質，個人賬戶基金的投資回報率(記賬利率)應當保持一致，即全國統一個人賬戶基金的投資收益率，以確保制度對所有參保人的公平性。

(3)固化財政補貼責任，并在中央與地方之間實行合理分擔。根據現行法律，政府對基本養老保險承擔的是兜底責任，即當養老保險基金出現收支缺口時，由國家財政補貼，這種責任承擔方式實際上是將基本養老保險制度與國家財政緊緊地捆綁在一起，所帶來的效應是基本養老保險制度缺乏自我平衡的動力，國家財政則存在著難以估量的風險。因此，全國統籌不能放棄政府對基本養老保險制度的補貼責任，但應當順勢理順政府與這一制度的財政關系，即將財政責任按照一定的責任分擔比例固定下來并始終保持穩定狀態，在此條件下，真正實現職工基本養老保險制度的自我平衡與自我發展。根據有關部門提供的數據，政府對職工基本養老保險制度支出的補貼規模在2011年時占職工基本養老保險金支出的比重為15.8%，近年來基本維持在這一水平，而養老保險制度起源國——德國是將這一比例定為20%。我國也可以明確為20%，并將這一責任在中央政府與省級政府之間進行均攤，即中央與省級政府各負擔10%的支出補貼。這種有限責任有利于打消各級政府的疑慮，有利于中央與地方政府合理配置財力并不再受養老金支付的沖擊，還有利于均衡歷屆政府的責任負擔，避免歷屆政府責任畸輕畸重的非正常局面出現。如果能夠做到這一點，就能從根本上理順國家財政與養老保險制度的關系。

(4)剝離舊賬，分別處置。在推進全國統籌時，必須剝離之前形成的個人賬戶歷史欠賬，即凍結已經形成的個人賬戶空賬與符合法律及政策規定的視同繳費，以徹底厘清新、舊制度之間的責任，切斷歷史責任模糊化對新制度下現實責任的直接影響。對歷史欠賬應當遵循“分類處理、分級負責、逐步償還”的原則。所謂分類處理，是指針對不同原因形成的空賬，明確不同的資金來源。形成個人賬戶空賬的基本原因是個人賬戶基金被用于當期基礎養老金的發放，而基礎養老金收不抵支的原因有兩個：一是國有企業職工視同繳費年限的存在，針對這部分空賬(即賬戶所有人在參保時的職業身份是國有企業職工)，宜用國有資產及其收益來彌補；二是各級財政未能全面履行在基礎養老金中的兜底責任，針對這部分空賬，可以通過動用所在地區基本養老保險基金累計結余和財政性資金來彌補。所謂分級負責，是指在財政責任部分，可以根據不同省區的實際財政承受能力，按照7∶3、6∶4、5∶5三個檔次由中央財政和地方財政分擔。所謂逐步償還，是指由于個人賬戶養老金無需一次性發放，且建立個人賬戶制度時(1995年)參保的多數職工距離退休還有一段時間，因此，可以設置10～20年左右的期限，用一個相對較長的時間段來逐步化解歷史欠賬，避免將長期形成的歷史責任由某一屆政府來全部承擔。當然，也可以在中央政府與地方放政府明確責任分擔比例后，通過發行10～20年特種國債來一次性償還，但采取這種方式需要以能夠實現有效投資為前提，否則，一次性做實個人賬戶的結果將是基金大幅度貶值，這在經濟上將是效率極低的選擇。當基礎養老金實現全國統籌后，個人賬戶就不會再出現空賬現象。因此，全國統籌是厘清歷史責任并實現職工基本養老保險制度健康、持續發展的最佳契機。

(5)統一監管，垂直經辦。全國統籌要求統一監管，為此，必須明確由國家社會保險行政部門對這一制度行使統一的監督管理權，以確保制度統一實施，并切實推行行政問責制，省級社會保險行政部門根據財政分級負責的規模來承擔相應的監管責任，地市級以下政府則不再介入基本養老保險制度的監管。全國統籌還要求實現統一經辦，可以按照“一級法人、兩級管理、網絡經辦”的思路來構建新型經辦機制。根據管辦分離原則，中央層級應當設置具有獨立法人地位的養老保險總局或類似的法人機構，負責全國職工基本養老保險制度的運行，編制全國基礎養老金預算，直接對這一制度的良性運行負責；同時，鑒于省級政府也分擔了相應的責任，加之中國幅員遼闊，可以在各省區設置養老保險局或分局(受中央養老保險總局與省政府社會保險行政部門的雙重領導)，省以下則設置網絡狀的業務經辦中心，借助銀行等系統的力量，負責全國基本養老保險業務的經辦。如果實現了監管統一和經辦機構的法人化與垂直管理，全國統籌就有了應有的組織保證。

(6)全國同步推進。為確保全國統籌順利推進，國家應明確在全國范圍內同步推進全國統籌，但在地區利益嚴重失衡的背景下，它可能導致少數省份在短期內難以承受繳費水平大幅上升的壓力，為此，可以允許當地政府動用以往結余的養老保險基金適度補貼用人單位繳費，以此為用人單位提供一個緩沖期，經過3年左右的過渡，全面實現全國統籌的目標。

(四)全國統籌需要同步完善相關機制

作為職工基本養老保險制度深化改革的治本之計，實現全國統籌還必須同步完善相關機制。

(1)將二元并存的養老保險費征繳機構整合成一元化的征繳機構。從2000年起，中央政府允許地方政府選擇社會保險經辦機構或者稅收機構負責征繳包括養老保險費在內的社會保險費，結果出現了世界上唯一在一個國家由不同機構在不同地區分別征收社會保險費的現象，這種征繳機制不僅違背了制度統一性的原則，增加了行政成本，降低了經辦效率，而且在一些地區出現了記賬不明、記賬不實等損害參保者利益的情況，給制度的定型與可持續發展埋下了隱患。因此，養老保險費征繳體制的調整應當納入制度優化范疇，在推進全國統籌時，遵從養老保險制度的客觀發展規律，按照服務社會化的目標和管辦分離的原則，建立由社會保險經辦機構統一負責稽核、記賬，由銀行等社會機構代征的養老保險費征繳體制。采取這種征繳體制的基本理由如下：一是由社會保險經辦機構負責稽核，是因為它能夠全面掌握所有參保單位和參保人的信息，從而能夠準確地確定繳費數額。二是由于社會保險經辦機構對養老保險基金的總體平衡負責，因此更有動力督促參保單位與參保人按時、足額繳費，進而實現權利和責任的有機結合。三是由于社會保險經辦機構是以參保個體為管理單元，能夠清楚地將社會統籌繳費與個人賬戶繳費分離，確保個人賬戶記錄的清晰與連貫。四是由銀行、郵局等社會機構代收養老保險費能夠降低行政與經辦成本，方便參保人繳費。

(2)建立全國統一的養老保險信息系統，為實現全國統籌提供必要的技術支撐。對目前相互分割、無法兼容的各省社會保險信息系統進行聯網和兼容，是確保國家社會保險經辦機構真實、快捷地了解全國所有參保人參保信息及基金征繳與待遇支付情況的前提條件。因此，應當將信息系統的全國聯網、無縫對接作為全國統籌的基礎性工程，力爭在2016年前完成這一任務。同時，盡快完善征信體系和懲戒機制，強化數據稽核與運行監管，通過信息系統實現中央社會保險經辦機構及時、準確地了解、監督每個參保單位和參保職工的信息，并加強與就業、稅務、工商、審計等部門的信息共享與信息核查，對違法違規的組織與個人給予相應的懲罰，以此切實化解全國統籌后可能出現的地方將壓力全部轉移給中央政府的風險。

(3)盡快制定養老保險基金投資政策。目前，全國職工基本養老保險基金累計結余達3.18萬億元*作者根據人力資源和社會保障部發布的《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》及《2014年人力資源社會保障年度數據》合并計算。，但這筆數量龐大的資金分散在各省、直轄市、自治區及地市縣，如果放開投資，將因投資風險巨大而失控，因此，伴隨全國統籌的推進，國家需要同步制定養老保險基金投資政策，明確適當集中管理并有效營運不斷壯大的養老保險基金。

(4)同步推進養老保險法制建設，讓職工基本養老保險制度運行在法制的軌道上。我國的《社會保險法》對基本養老保險制度做了相應的規范，但這種規范過于原則化，包括養老保險基金與財政的關系、個人賬戶的屬性、社會保險費的征繳、養老保險繳費基數統計口徑、養老保險費率等均無明確的法律規定。因此，在全面推進依法治國的背景下，必須同步推進養老保險法制建設，以便為推進全國統籌提供具體的法律依據。在短期內無法制定專門的養老保險法的條件下，可以盡快修訂《社會保險法》的相關條文，以滿足推進全國統籌的法制需要；或者由國家立法機關明確授權國務院制定專門法規，為推進全國統籌提供具體的依據。

總之，職工基本養老保險制度改革已經進入到必須觸動地方利益格局的關鍵時期，除了真正實現全國統籌并使這一制度盡快走向成熟，已經別無選擇。而要推進全國統籌，就必須充分認識到這一制度可能帶來的地區利益嚴重失衡的負面效應，由中央政府擔負起自上而下地強力推進全國統籌的責任。這一輪改革還特別需要吸取以往改革不足或決策失誤的教訓，充分尊重法定養老保險制度的客觀規律，真正擺脫現實格局與局部利益的掣肘，盡快建成可以解除全體勞動者養老后顧之憂并為自由流動創造條件的統一制度。

[1][3] 鄭功成：《全國統籌：優化養老保險制度的治本之計》，載《光明日報》2013-07-23。

[2] 全國老齡工作委員會辦公室：《中國老齡法律法規文件匯編》， 北京，華齡出版社，2010。

[4] 張曉巍、范粟、張春曉：《山東千億養老保險結余基金委托運營》，載《大眾日報》，2015-03-30。

[5] 鄭功成：《實現全國統籌是基本養老保險制度刻不容緩的既定目標》，載《理論前沿》，2008(18)。

(責任編輯 武京閩)

From Regional Segmentation to National Pooling ——The Only Way for Deepening Reforms in Urban Employees’ Basic Pension Insurance System of China

ZHENG Gong-cheng

(China’s Social Security Research Center, Renmin University of China, Beijing 100872)

Urban employees’ basic pension insurance is the most important pension insurance in China. Its fundamental deficiencies are that regional segmentation has degraded the statutory unified system to a regional institutional arrangement and resulted in an increasingly solidified unbalanced pattern of regional interests, which has not only seriously distorted the normal development path of the system, but also caused a series of adverse sequelae. The fundamental way to optimize the system is the real implementation of the national pooling which reverses the regional “contracting-out system” back to a national uniform system, and to take this as an opportunity to prompt the system to be more mature,fixed and steady.

urban employees’ basic pension insurance; regional segmentation; national pooling

國家社會科學基金決策咨詢點項目“中國社會保障與民生問題研究”(14GJZ002)

* 楊俊副教授、魯全副教授參與了本課題的研討，在此謹致感謝。但本文文責完全由作者自負。

鄭功成：中國人民大學中國社會保障研究中心教授，博士生導師(北京100872)