創制性政策的執行機制研究*
——基于政策學習的視角

楊宏山

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創制性政策的執行機制研究*
——基于政策學習的視角

楊宏山

政策執行力是國家治理能力的應有之義。在激勵理論的基礎上，引入中央政策的明晰度、地方政府的學習能力兩個自變量，構建政策執行的新模型，可分為四種不同的模式。政策執行既是采取行動的過程，也是增進認知的過程，學習機制在其中發揮根本性作用。地方政府的學習能力受制于本地的財政能力、領導人的創新意愿、政策問題的顯著性以及可利用的智庫資源等。提升創制性政策的執行力，需要提升地方政府的學習能力，在政策學習中細化政策內容。

創制性政策；學習能力；政策執行力；地方政府

政策執行力是中國改革過程中廣受關注的一個現實問題。推進國家治理體系和治理能力現代化，不僅要提升頂層設計、戰略規劃和科學決策能力，也要提升地方政府的政策執行力。在中共中央就全面深化改革做出戰略部署之后，如何貫徹落實這些重大決策，確保到2020年全面完成改革任務，在重要領域和重大議題上取得決定性成果，已經成為中國新一輪改革的重要問題。

在政策執行的理論分析中，一種流行性思路是以政策內容完備為前提預設，認為政策執行就是采取行動落實公共政策，保證實施手段、行政流程、執行標準與政策規定相一致。然而，對于一項創制性政策來講，在其剛出臺時，由于認知尚不充分，政策內容大多并不完備，決策者往往只是提出總體性要求，并未規定具體目標和政策手段。①本文界定的創制性政策是相對于一般性政策而言的。前者是為了填補政策空白或從總體上改變現有政策而出臺的新政策，它提出新的價值導向，而政策內容相對模糊，有待在學習中增進認知，進一步細化政策目標和工具；后者是隨著認知水平的提升而制定的實施細則，它對政策目標和工具的規定更為翔實，更具有可操作性和可評估性。美國公共政策學者馬特蘭德發現，在政策制定過程中，為了減少在合法性階段面臨的爭議和沖突，新政策也會對政策目標做模糊化處理。[1]當政策內容不完備時，執行部門既要增進政策認知，也要結合實際細化政策方案，為政策執行提供操作化的行動路徑。中國改革不是一攬子的理性制度設計，而是“利用各種形式的實踐和實驗進行學習獲取必要的經驗教訓，進而調整政策目標和政策工具以回應不斷變化的社會環境”[2]。創制性政策既要通過執行轉化為實際結果，也要在執行中檢驗、調整和不斷完善政策內容。

本文從政策學習的視角構建政策執行力的一個理論模型，討論政策執行中的學習使命及學習能力的影響因素。這一研究的目的在于為提升創制性政策的執行力提供更為清晰的路線圖。

一、政策執行力的兩種理論

在單一制的制度結構下，上下級政府之間存在命令—服從關系，中央政府不僅提出施政目標，還要求地方政府執行中央政策和指令，將政策目的和目標轉化為實際結果。中央政策通過自上而下的途徑進行傳播，對各級地方政府都具有約束力。然而，地方政府也會采取拖延性、象征性策略，致使中央政策不能落到實處。政策執行力的影響因素很多，美國公共政策學者奧圖爾梳理了100多篇政策執行研究文獻，發現其中涉及300多個變量。[3]在中國政策執行研究中，激勵因素一直是學界關注的關鍵變量，并形成了兩種競爭性觀點：一種觀點關注中央對地方的政治激勵，認為地方政府和當事官員具有自利性，如果缺乏晉升激勵和問責約束，政策執行就會出現“上有政策、下有對策”現象；另一種觀點則聚焦于中央對地方的經濟激勵，認為經濟利益對地方政府行為的影響更為顯著。

政治激勵論凸顯了上下級政府之間、行政部門之間的利益沖突，認為上級政府(部門)提供的政治激勵發揮了更大作用，提升政策執行力的根本路徑在于強化監督和問責機制。周黎安提出了“晉升錦標賽”概念，將中國經濟奇跡視為干部晉升激勵制度的結果，認為地方官員執行中央政策的根本動機在于職位晉升。[4](P99)郁建興、高翔分析了中國地方政府行為的制度環境，認為橫向問責機制不健全和縱向問責機制有限性，導致地方政府選擇性履行職能，提出只有完善政治問責機制才能確保地方政府全面履行職能。[5]

與政治激勵論的邏輯不同，經濟激勵論認為，預期經濟收益對地方政府執行中央政策的影響更具根本性，如果執行一項政策能夠增加財政收益或獲取附加性優惠政策，地方政府就會真正行動起來，將政策目標轉化為實際結果。錢穎一提出，行政和財政分權擴大了地方政府的自主權，為地方政府發展經濟提供了強激勵，為了謀求財政收益最大化，地方政府在政策執行中采取了市場親善性行為。[6]實證研究發現，20世紀90年代以后，中國地方財政支出存在結構性偏向，即偏好于促進經濟增長，優先保障基礎設施和重點項目建設支出，而對社會管理和公共服務領域的政策執行不力。[7]

政治激勵論和經濟激勵論對理解中國地方政府的政策執行力具有一定解釋力，但兩者也都存在局限性。根據上述理論，在同樣的激勵機制和強度下，政策執行將會形成相同的產出和結果。然而，對于同一項政策，在同樣的激勵和約束強度下，地方政府的政策執行結果卻存在差異性：有的地方政府通過建立學習機制，進一步細化政策內容，并根據本地情況探索新機制、新工具，政策執行取得了超乎預期的成效；有的地方政府只是轉發上級文件，并未建立專門的政策學習機制，政策執行未能實現預期目標，甚至連執行都難以持續。政策執行既是落實上級政策的行動過程，也是理解政策意圖、分解政策目標、探尋執行工具的學習過程。地方政府的學習和創新能力不僅影響到對政策意圖的理解，也影響著政策工具的開發應用，進而影響執行結果。

可見，在自上而下的激勵因素與地方政府的政策執行力之間還存在一個中介變量，即地方政府的學習能力，它是激勵因素對政策執行力產生影響的實質性的和內在的原因。由于認識到學習機制在政策過程中的重要性，美國公共政策學者薩巴蒂爾、詹金斯-史密斯提出“政策導向的學習”(policy-oriented learning)概念，指出“以政策為導向的學習是在人們針對價值的權威分配和運用政府政策工具維護自身利益、展開相互競爭這一政治過程的背景下發生的”[8](P44)。這種政策學習不同于為了尋求“真理”而展開的自由探索，它具有明確的目的性和導向性，并致力于探尋有效的政策工具。鑒于學習能力對政策執行結果的關鍵作用，本文引入這一中介變量，探究激勵因素對政策執行力產生影響的內在機理，進而探討提升創制性政策執行力的路徑選擇。

二、政策執行的分類模型

在中國政治制度下，決策權高度集中于中央黨政系統。在黨委集體領導和個人分工負責相結合的制度安排下，中國政策過程的顯著特點是政治與行政相互交融，沒有明確的界限，政治決策關注于重大問題和總體方案，行政決策負責細化政策內容。對于填補空白或改變已有規定的政策創制，由于認知的有限性，為了減少決策偏差，新政策剛提出時，決策者往往僅提出價值導向和總體性要求，并不規定具體目標和政策工具，授權中央部門和地方政府根據實際情況制定實施細則。[9]可見，公共政策并非都有明確的政策目標和工具。作為一項創制性政策，新的價值導向則是不可或缺的構成要素。從政策執行看，除國防、外交、海關事務之外，大多數領域的公共政策都由地方政府負責實施。當政策內容不夠明晰時，有效的政策執行依賴于建立學習機制，在學習中領會政策精神，細化政策目標，探索新的行動工具。

美國政治學者林德布洛姆指出，公共政策并非一經制定就不可動搖，相反，公共政策總是“不斷地被制定并修正”，每次修正都是根據實踐對現行政策做出漸進的、邊際性的小調整。[10]考察改革開放以來中國社會轉型歷程可以看到，它并不是照搬國際機制的整體制度設計，也不是一味地埋頭苦干的結果，而是針對現實問題，不斷地對現有政策進行調整的結果。在此過程中，地方政府并非被動執行，而是會根據本地情況采取調適性策略，努力實現更好的結果。有學者將這種發展路徑稱為“邊干邊學”模式。[11]地方政府開展政策學習不僅有利于提升執行效果，也有利于完善中央政策。創制性政策出臺以后，中央政府也要總結各地的創新性探索，調整和優化政策內容。

根據中央政策的明晰度、地方政府的學習能力兩個自變量，我們可以區分出四種不同的政策執行模式(表1)。

表1 政策執行的四種模式

政策明晰度是指一項公共政策對政策目標、政策工具的規定情況。由于有限認知的原因*現代認知科學的研究表明，個體通常借助某種認知模式來組織認知資源從事認知活動。個體的心智只能根據自身的認知對外部輸入的信息進行分類。參見Friedrich A.Hayek.The Sensory Order: An Inquiry into the Foundations of Theoretical Psychology.Chapter Ⅰ.Chicago: University of Chicago Press,1952。，任何決策者都不可能完全知曉政策問題和環境狀況，也不可能準確預見其演化的各種可能性。政策制定只能基于有限理性，關注矛盾突出的公共問題，在認知演化的基礎上制定新政策。從本質上講，公共政策都是不完備的規則體系。一般而言，一項公共政策由政策目的、政策目標和政策工具三個要素組成。其中，政策目的即基本的價值定位，它反映了決策者的價值偏好和取向；政策目標是為解決特定政策問題而期望實現的結果、指標或效果；政策工具是達成政策目標的手段。公共政策一般都會提出價值取向，向執行者傳遞決策者的價值偏好，而對政策目標和工具的規定則不盡然。[12]當對政策問題的認知較為充分時，公共政策一般會明確規定政策目標，反之，決策者則可能予以模糊處理。一項新政策有可能明確規定政策工具，也可能并不提及，給予執行者較大的自主行動權。

地方政府的學習能力是指在政策實施過程中，地方政府利用自身實踐和外部信息開展具有明確目標導向的學習，在學習中細化政策方案、創新政策工具的能力。地方政府的政策學習能力，包括政策理解能力和政策創新能力兩個方面：前者表現為了解政策背景、領悟政策精神、熟悉政策內容的能力；后者是在政策理解的基礎上，提出新的思路、手段和方法，以更好地實現政策目的和目標。美國政策學者薩巴蒂爾和佩爾基指出，以政策為導向的學習會引發為實現政策目標，而在一定時間內試用一系列指導性工具和實施機制。[13]從學習源看，政策學習包括內生學習和外部學習兩個方面[14]：前者從自身實踐中汲取經驗教訓；后者從其他地區以及國外實踐中獲取啟示，提出新的思路和政策工具。通過政策學習，地方政府可將自身經驗和外部啟示應用于政策執行，以更好地解決實際問題。

(一)調適性執行

當政策內容明晰、地方政府的學習能力也很強時，政策實施會形成調適性執行模式。在這種情況下，公共政策不僅具有明確的目標導向，還清晰界定了執行機構和當事官員的職責，以及在落實政策時需要應用的手段和方法；同時，執行機構具有很強的學習和創新意愿，能夠快速發現問題、形成新思路、探索新方法、應對新挑戰。這樣，執行者會根據環境和問題的變化，及時對政策實施做出局部調整，以更好地實現政策目標。

在調適性執行模式下，執行者既要細化政策方案，又要對部分操作性內容做出變通。美國政治學家馬奇和奧爾森指出，政治行為的基本邏輯在于對恰適性的追求。[15](P160)公共政策經正式程序出臺以后，在一定時期內具有穩定性。在實踐中，當操作性規定與實際情況不相契合、不利于實現政策目標時，學習能力強的執行者就會探索新的政策工具。一些研究發現，在中國政策過程中存在自下而上的“變通”現象，執行者在未得到政策制定者的正式準許、未通過改變政策的正式程序的情況下，自行做出改變原政策中某些部分的決策，從而推行一些新規則，變通后的規則依靠實際績效而獲得合法性，最后通過正式程序成為公共政策的組成部分。[16](P554-583)這種“變通”現象就是對調適性執行的一種形象表達。

(二)行政性執行

這一模式的發生背景是政策內容明晰，而執行機構的學習能力不強。在此情境下，政策文本明確了政策目標和工具，政策執行具有清晰的實施路線圖；執行機構的學習能力不強，在政策實施中汲取經驗教訓的能力有限，不能根據環境變化對執行目標和手段做出調適。在單一制的組織制度下，地方政府有責任執行中央政策和指令，確保中央政府的價值訴求和治理目標得到落實。如果地方政府的學習能力不強，政策執行就會按圖索驥，一切從政策規定出發，強調令行禁止、不打折扣，嚴格按照規定辦事。

行政性執行依托于行政科層組織，授權專門機構履行職責，并根據工作量撥付業務經費，將政策實施納入常態運作之中。在行政性執行模式下，公共政策明確規定了政策目標、實施方式、運作流程和評估標準，政策執行根據指令行事，并接受自上而下的監督和考評。由于學習能力較弱，在面臨復雜環境和不利條件時，執行者往往感到手足無措，不能從實踐中獲取經驗教訓，無法找到解決問題的更有效辦法。

(三)試驗性執行

當政策內容不明晰而地方政府的學習能力很強時，政策實施就會形成試驗性執行模式。在這種情況下，決策者明確意識到政策問題并納入政策議程，但對解決對策的認知很不充分，對政策目標和工具也存在爭議。于是，新政策只是提出價值導向和總體原則，不明確規定具體目標和措施，執行機構具有較大自主權。在此情境下，學習能力強的地方政府就會主動采取行動，探索恰適的政策目標和實施手段。為了提升新政策的公信力，決策者也會提供一定的政策優惠，支持地方政府開展政策試驗。

地方政府既可以從本地實踐中吸取經驗教訓，也可以從其他地區以及國外的政策創新中獲得啟迪、靈感。一個地區解決同類問題的創新性實踐，經由一定的信息傳播途徑，會引起其他地區關注并學習。通過借鑒其他地區的創新實踐，地方政府會試用一些新的政策工具和實施機制。試驗性執行不僅有利于探索新的政策工具，也為完善新政策提供了試錯機會。

(四)象征性執行

當公共政策的內容不夠明晰、地方政府的學習能力不強時，政策實施則會采取象征性執行模式。一項政策的目標和工具不清晰，就難以對執行者提出剛性的任務指標和時限要求，也難以對執行結果進行評估考核。在這種情況下，學習能力弱的地方政府就只能停留于做表面文章，更多地著眼于組織形式性、儀式性活動，如召開座談會、轉發政策文件、媒體宣傳報道等，難以邁出有實質意義的步伐。在干部考核的壓力下，學習能力弱的地方政府也可能先觀望其他地區的行動，然后采取模仿行動。

當公眾高度關注某一社會問題時，政策模糊也可能是決策者的一種回應策略。一些突發事件會引起公眾和媒體關注某一問題，要求政府采取應對措施。為維護政府公信力，決策者有必要將焦點問題列入政策議程，出臺應對政策。在認知不充分的情況下，決策者會對政策目標和工具進行模糊化處理。此時，政策制定更多地傳遞了政府致力于解決問題的一種態度，決策者也沒有期望政策制定能夠立即取得效果。

三、政策執行中的學習使命及影響因素

(一)政策執行中的學習使命

政策執行既是采取行動將政策目標轉化為結果的過程，也是通過政策學習增進認知的過程。美國哈佛大學公共政策學者彼得·霍爾指出，在公共政策領域，學習是一種“根據過去政策的結果和新的信息，調整政策的目標和技術的有意嘗試，以更好地實現政府的最終目標”[17]。政策制定需要通過學習這種活動，改變已有的信念系統和價值偏好，提出新的政策方案，構建倡導聯盟，并爭取獲得共識性支持。[18](P41、44)政策執行和評估也要通過學習途徑發現問題，完善政策方案，更好地實現政策目標。

政策執行中的學習使命包括理解和創新兩個層次：理解是政策學習的第一層次，它通過閱讀、講座、會議等途徑，獲得政策內容的全面信息，形成對一項公共政策的認知模式；創新屬于更高層次的學習要求，它通過分析研究和開展實踐活動，獲得新的認知、經驗和方法，進而對政策內容進行再規劃，將政策目標變成操作性很強的行動方案，并安排恰當的政策工具。

公共政策的目標可分解為總體目標、基本目標和具體目標三個層次。總體目標是高度抽象的宏觀目標，它反映了決策者對政策執行運作機制的基本偏好。澳大利亞公共行政學者馬克·康西迪從治理偏好的視角，將政策執行分為法律治理(legal governance)、社群治理(corporatist governance)、市場治理(market governance)和網絡治理(network governance)四種模式，它們在運作機制上具有各自的偏好。[19](P21-36)美國公共政策學者戈德史密斯和埃格斯從公私合作程度、網絡管理能力兩個維度，將政策執行區分為層級制政府(hierarchical government)、第三方政府(outsourced government)、協同政府(joined-up government)、網絡化政府(networked government)四種模式。[20](P18)這種對治理模式的界定，就屬于總體目標的范疇。政策執行的第一要務是確定總體目標，它影響著基本目標和具體目標的選擇。基本目標介于總體目標和具體目標之間，它規定了不同治理模式的外部邊界。例如，在市場治理模式下，需要識別市場失靈領域，確定矯正市場失靈的基本手段和工具類型。具體目標屬于操作層次的目標，它為基層行動者設置了明確的量化目標和考核標準，中央政策常常不明確提及。

與上述三個層次的政策目標相對應，政策工具也可分為工具偏好、工具類型和具體手段三個層次。工具偏好反映了執行者為實現總體目標而對政策工具的主觀傾向。[21]在特定政策領域，執行者可能偏好于國家干預，也可能偏好于市場治理、社群治理或網絡治理的政策手段。在某一工具偏好下，政策工具還存在不同類型。根據政府機構的介入程度，政策工具可分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具三種類型。[22](P144)其中，自愿性工具包括家庭、社區、志愿性組織、市場等形式，強制性工具有管制、公共事業、政府生產等形式，混合型工具介于兩者之間，主要有信息發布、勸誡、補貼、產權拍賣、稅收、使用費、政府購買服務等。工具類型的選擇需與公共政策的基本目標相協調。具體手段是在對工具類型做出選擇之后，進而確定實施方式及運作標準。以政府采購為例，它涉及確定采購對象、采購方式、運作程序等操作性安排。見圖1。

圖1 創制性政策執行流程

對于全國性政策來講，由于各地的政策環境差異較大，中央政策一般只對總體目標和工具偏好做出規定，不明確規定具體目標和手段。對于新出臺的重大改革政策，為了減少決策偏差，中央政府在全面實施前會選擇少數地區開展政策試驗，授權其暫不執行相關規定，探索新的政策機制和手段。這種政策試驗經常伴隨著政策優惠和財政支持，對于試點取得成效的，主事官員也更可能獲得晉升機會。隨著政策試驗的推進，中央政府通過總結可復制的地方性經驗，將其納入國家政策之中，在更大范圍予以推廣。逐漸地，創制性政策的目標和工具就會越來越明晰化，政策執行隨之走向規范化。在創制性政策的制定過程中，也可能出現認知偏差甚至錯誤，導致政策目標與工具不相協調，學習能力強的執行者則會采取調適性行動。

可見，在多層級的政府體系中，地方政府執行上級政策的具體模式受制于政策內容的明晰度以及自身的學習能力。對于內容不完備的創制性政策，提升執行力的根本在于識別學習能力強的地方政府，給予必要的政治和經濟激勵，支持其建立專項學習機制，通過政策試驗增進認知，進而完善政策內容。決策機構也要建立學習機制，及時總結地方性經驗，加強頂層設計和規劃，提升公共政策的明晰度。隨著政策內容越來越清晰，政策執行就會轉向新的運行模式(見圖2)。

圖2 創制性政策執行的模式演化

(二)政策學習能力的影響因素

一項創制性政策在剛提出時，政策內容大多比較模糊，它只是傳遞了新的治理理念和目標取向，尚無明確的政策目標和工具。在這種情況下，如果不能建立政策導向的學習機制，不能在學習中細化政策方案，政策執行就會無所依據，不得已只好采取象征性策略。在政策內容模糊的情況下，執行機構不真實付諸行動，往往也不至于被問責。如果決策者急于推進一項改革，就需要提供選擇性激勵，支持學習能力強的地方政府開展政策試驗，結合本地情況推進政策創新，并在試驗中檢驗其實際效果。

政策創新是建立專項學習機制的結果，提升地方政府的政策創新能力，首先要探尋影響政府學習能力的主要因素。西方政策學者圍繞這一問題進行了大量實證研究，形成了兩種解釋模式。內部因素決定論認為，地方政府的學習和創新能力是自身政治、經濟和社會特征的結果，其動力主要來自系統內部的激勵和促進因素。外部擴散模型論認為政策創新是地方政府之間相互交流和學習的結果。[23](P227)

總結起來，地方政府的政策學習能力主要受到以下幾個因素影響：

(1)本地的經濟實力和財政能力。政策學習需要投入人力和財力資源，創新性試驗更是要增加大量財政支出，而其收益具有滯后效應，因此經濟實力和財政支持是地方政府學習能力的先決條件。密歇根大學公共政策學者杰克·沃克對美國州政府創新能力的實證研究發現，經濟發展水平高的州更可能采納新政策，“一個州的經濟能力對廣泛的公共服務和專業化的立法機構的財政支持，是創新傾向的最終決定性因素”[24]。考察中國地方政府創新獎(2001—2012)前六屆獲獎項目的地區分布，可以看到經濟越發達的地區，地方政府的創新活動越活躍，東部地區獲獎項目占總量的60%以上，遠超過中部和西部地區。*中國地方政府創新獎創設于2000年，每兩年組織一次評獎。前六屆共有135個項目獲獎，其中東部地區占61.4%，西部地區占26.7%；中部地區占11.9%。這些數據系匯總“中國地方政府創新獎”官網相關信息形成。

(2)地方領導人的政策創新意愿。除了本地經濟因素外，地方領導者的個人能力也是重要的影響因素。地方領導者的受教育程度高、閱歷深、視野寬，對新事物的接受能力會更強。作為政治企業家，如果地方領導人有意推進政策學習和創新，就會產生很強的學習型創新驅動力。有研究對中國地方政府創新獎入圍項目進行分析發現，58%的創新思路由“某位有見識的領導者率先提出”[25]。

(3)政策問題的顯著性。政策學習的源泉之一來自于汲取已有實踐的經驗和教訓。通過檢視過去的實踐，在反省中總結經驗，更可能優化政策目標、政策工具和技術標準。一個地區的政策問題如果不顯著，針對現實問題的思考和反省就難以深入，汲取的經驗教訓就只是局部的、碎片化的認知。如果政策問題具有代表性和典型性，根據現狀和問題提出的改進措施就有普遍意義，地方性創新積累的經驗也更有推廣價值。

(4)可資利用的智庫資源。除了汲取自身在實踐中的經驗教訓外，政策學習的另一個源泉來自于政策過程的外部，包括其他地方乃至國外的創新經驗。一個地方的政策創新取得成效，會引起其他地方跟進仿效。地方政府對外部的學習源保持敏感，有賴于一定的智庫支持，包括內部的政策研究機構，以及獨立于政府系統之外的智庫資源。憑借可資利用的智庫資源，地方政府更易于獲取政策創新的新實踐、新知識、新信息，并從中得到啟迪，產生政策創新的靈感。

四、結論

通過梳理政策執行的已有理論，我們發現激勵理論不能解釋在相同的激勵機制下各地政策執行結果的差異性。本文通過引入地方政府的學習能力這一變量，區分了政策執行的四種模式，清晰地揭示了激勵因素對政策執行力產生影響的內在機理。當政策內容不明晰時，政策執行力在根本上受制于地方政府的學習能力。如果地方政府有意愿、有條件建立專項學習機制，則可在學習中增進認知，進而細化政策內容，提升政策執行力。

地方政府的學習能力不僅為理解中國制度環境下的政策執行機制提供了一個理論視角，也為完善創制性政策提出了明確的路徑。創制性政策在建構中執行，也在執行中走向完善。學習機制不僅是提升政策執行成效的根本保障，也是完善政策內容的基本路徑。推進創制性政策走向完善，關鍵在于給予必要的政策優惠或財政支持，支持學習能力強的地方政府建立專項學習機制，結合本地情況開展試驗性執行，進而將成功的地方經驗納入國家政策之中。對于內容明晰的公共政策，也要支持地方政府發現問題，反饋信息，提出對策，在授權范圍內采取調適行動。

這一研究表明，行政性執行并非政策執行的最佳模式。當政策內容明晰且與實際環境相契合時，行政性執行有利于提升政策績效。當決策者對政策問題和解決對策的認知并不充分、政策內容不夠明晰時，選擇學習能力強的地方政府開展政策試驗，不僅是提升執行力的有力保障，也是增進政策認知、完善政策內容的重要途徑。地方政府的政策學習能力是自身因素和外部因素相互作用的結果，它受制于本地的經濟實力、領導人的學習意愿、政策問題的顯著性、可資利用的智庫資源等。一個地區的經濟資源和財政能力越強，領導人的政策學習和創新意愿越強、政策問題越顯著，可資利用的智庫資源越豐富，地方政府的政策學習和創新能力也越強。

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(責任編輯 林 間)

On Implementation Approach of Innovative Policy: The Perspective of Policy Learning

YANG Hong-shan

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)

The ability to implement policies is a constituent part of a state’s overall governance capability. The author attempts to construct a new model of policy implementation based on China’s central-local structure. The two key variables, the explicitness of central government’s policy, and learning capability of local governments, are identified to form four types of policy implementation. Learning mechanism plays a key role in policy implementation. The learning capability of local government is subject to local fiscal capacity, local leader’s innovation intention, prominence of policy issues, as well as available think-tank resources. Given the institutional arrangements of Chinese government, effective implementation of innovative policies depends upon providing selective incentives to the local governments which have strong dynamics for policy learning. For successful local experience, the central government needs to incorporate them into public policy in time.

innovative policy; learning capability; policy implementation; local government

楊宏山：法學博士，中國人民大學公共管理學院教授(北京 100872)

* 本項研究受到中國人民大學“985工程”的支持。