法律援助律師值班制度調研報告——以廈門市法律援助中心為藍本

甘權仕（福建省廈門市法律援助中心）

值班律師制度作為一項針對犯罪嫌疑人和被告人這類特殊人群提供法律咨詢律師值班制度，在刑事法律未明確律師在場權和訴辯交易①律師在場權，是指犯罪嫌疑人在受到偵查機關的刑事偵查訊問時，有要求律師在場的權利。律師不在場訊問取得的訊問筆錄不具有合法性，不能作為定案的證據使用。訴辯交易，是指在法院開庭審理刑事案件之前，檢察官因為掌握被告人犯罪的證據較少，且收集證據比較困難或代價高昂，為避免所指控的罪名不能成立，或為節約訴訟成本，提高訴訟效率，以作出較輕的指控，許諾代為向法官求情為代價，換取被告人有罪的供述，而與被告人的辯護律師在法庭外討價還價達成妥協的一種制度。的情況下，其職能并未能充分發揮。而“律師值班制度”面對不特定的廣大社會群眾，承擔著90%以上咨詢接待工作，因此建設與完善“律師值班制度”相對更為緊迫。筆者擬通過對廈門市法律援助中心建設 “律師值班制度”具體實踐的總結分析，進一步促進該項制度的完善。

一、律師值班制度之含義

“律師值班制度”和“值班律師制度”看似相似，內涵卻大不相同。“律師值班制度”是指援助中心聘請社會律師在法援中心窗口或工作站值班，負責為來訪群眾提供免費法律咨詢服務的一項制度。“值班律師制度”起源于英國，專指援助機構為犯罪嫌疑人或被告提供免費法律咨詢而聘請社會律師值班的制度。英國法律規定，任何接受警察詢問的公民，無論是否被拘留都有權獲得免費的法律幫助，為了確保為所有可能之對象提供及時、專業、優質、高效的免費法律幫助，法律援助值班律師制度應運而生。在英國，值班律師制度僅限于為被告人和犯罪嫌疑人提供24小時免費咨詢服務。

從定義來看，兩項制度在本質上相同，都是提供免費法律咨詢服務的制度，且在服務過程中均不審查經濟狀況證明。區別在于“值班律師制度”僅限于刑事案件，且針對被告人和犯罪嫌疑人這類特殊人群，必要時需值班律師24小時待命。而“律師值班制度”針對不特定的廣大社會群眾。

二、律師值班之現狀

（一）律師值班情況

1.咨詢接待窗口律師值班情況。廈門市法律援助中心咨詢接待窗口2012年至2013年安排10名律師值班，每名律師負責半天，一周為單位循環。2014年為了減輕值班律師的負擔和培養更多的值班律師，將法律援助中心咨詢接待窗口值班律師增加至20人，每名律師負責半天，兩周一個循環。

2.12348法律咨詢熱線律師值班情況。市法律援助中心與三家律師事務所協商，由律師事務所安排律師到12348值班，負責電話咨詢。雖然法律援助中心在業務上對12348進行指導管理，但是法律援助中心與12348卻屬兩個機構，在財務上相互獨立。因此市法律援助中心只能與律師事務所協調，由律師事務所安排律師值班。但由于12348沒有專屬財政支持，無法支付律師值班補貼，很難調動律師工作積極性，律師作用無法充分發揮。

3.市勞動爭議仲裁委援助工作站值班律師情況。2012年7月17日，廈門市法律援助中心、廈門市勞動仲裁委員會的共同推動下，廈門市法律援助中心駐市勞動仲裁委工作站掛牌成立。至即日起，每周星期二上午和星期四上午安排律師值班。

4.中級人民法院援助工作站值班律師情況。2013年年底，市司法局和市中級人民法院共同協商制定了《關于在廈門市中級人民法院設立法律援助工作站的工作意見》。2014年1月10日，“廈門市法律援助中心市中級法院工作站”正式掛牌成立。工作站設立在市中級人民法院訴訟服務中心，由市法律援助中心安排律師于每周一、三上午在工作站值班。

5.第一、二看守所援助工作站值班律師情況。2014年8月13日，廈門市法律援助中心駐第一看守和第二看守所法律援助工作站正式設立。市法律援助中心經過認真遴選、組織了一支由48位具有刑辯經驗、執業二年以上的律師組成值班律師隊伍，分別安排到兩個看守所值班。其中第一看守所值班律師37名，分為三個小組，每周一三五上午輪流值班；第二看守所值班律師11名，每周一上午輪流值班。此外，第一看守所每月20日和第二看守所每月15日的開放日安排有專門的值班律師。

6.市人大信訪辦公室律師值班情況。在市人大信訪辦公室，市法律援助中心于每周一上午安排律師負責值班，每年市法律援助中心將派出50多名律師值班。

（二）值班律師的工作職責

值班律師在值班期間主要工作內容包括：一是解答來訪來電當事人的法律咨詢；二是對于符合法律援助條件的案件進行初審并引導當事人按規定向法律援助中心申請法律援助；三是對于不符合法律援助條件的，耐心指導其參與訴訟；四是協同中心、仲裁委、法院或人大信訪辦公室做好群體性案件的疏導工作；五是開展法律宣傳，積極引導當事人通過法律途徑解決糾紛；六是對于來訪咨詢當事人的身份信息、聯系電話、咨詢內容和回答內容在在線援助信息管理系統錄入登記。看守所值班律師還負責為在押犯罪嫌疑人或被告提供法律咨詢和代擬法律文書等法律幫助。法院值班律師還負責為刑事案件速裁程序中的被告人提供法律咨詢和代擬法律文書等法律幫助。

（三）法律咨詢服務需求量大

根據法律援助信息管理系統統計，2012年至2014年市法律援助中心值班律師接待來訪咨詢共4496件②其中仲裁委值班始于2012年8月14日，因此2012年的仲裁值班咨詢案件數統計時間為2012年8月14日至2012年12月31日。中級人民法院值班開始于2014年1月10日，因此2014年中級人民法院值班咨詢案件數統計時間為2014年1月10日至2014年12月31日。看守所值班開始于2014年9月12日，因此2014年看守所值班咨詢案件數統計時間為2014年9月12日至2014年12月31日。。詳細情況如下表：

來訪咨詢案件登記情況（表一）年度中心仲裁中院看守所總數2012 1451 120 ／ ／ 1571 2013 1448 212 ／ ／ 1660 2014 1082 146 13 24 1228

來電咨詢統計數據主要來自于12348信息管理平臺，該數據包括三名司法局工作人員和值班律師的人工接聽量和人工繁忙時自動語音接聽情況。三年來人工接聽47937件，語音接聽214067件。具體情況如下表：

來電咨詢登記情況（表二）年度人工接聽語音接聽總接聽數2012 16515 58753 75268 2013 17642 69431 87073 2014 13780 85883 99663

三年來，來電來訪咨詢總量如下：

通過分析以上兩組數據基本可以得出以下結論：

1.法律咨詢數量非常大，且成逐年上漲趨勢。說明法律咨詢服務需求量很大，且逐年上漲。

2.雖然在押被告人、犯罪嫌疑人對免費法律咨詢服務的需求比其他案件當事人更迫切，但在我國法律未確立律師在場權和訴辯交易的情況下，看守所值班律師的作用并不明顯。而其他案件當事人對免費法律咨詢服務的需求比被告人、犯罪嫌疑人大很多。

3.12348熱線工作人員嚴重欠缺，提供的人工咨詢服務遠遠低于來電法律咨詢需求。

4.仲裁委工作站、中級人民法院工作站和看守所工作站來訪咨詢數量相對較低，預期效果并不明顯。分析認為，可能存在以下原因：一是各援助工作站安排的值班時間相對較少。例如，仲裁委援助工作站值班時間為每周星期一、四上午；中級人民法院工作站值班時間為每周一、三上午。二是工作站硬件設施仍存在不足。例如，看守所法律援助工作站設置在家屬等候室，且標志標語并不明顯；中級人民法院值班律師設置在當事人休息室，相對比較隱蔽，平時人流量不是很大，且法院值班工作室的工作電腦一直處在無法使用的狀態。三是宣傳不夠，市法律援助中心咨詢窗口通過十幾年優質服務積累了大量的人氣，因此咨詢量一直在不斷增長；但仲裁值班工作站設立于2012年7月，中院法律援助工作站設立于2013年年底，看守所援助工作站設立于2014年8月，設立時間相對都較短，人氣和口碑的積累都還需一定的時間積累。四是存在部分值班律師脫崗和未及時錄入的問題。

5.2014年以來，市法律援助中心和市勞動仲裁委工作站的咨詢量都出現了下降。分析認為，可能存在以下原因：一是2014年法律援助信息管理系統轉換的問題影響到律師的錄入登記。2014年1月舊系統停用，啟用新系統，許多值班律師反映新系統一時難以適應。數據上看，2014年2月份的咨詢錄入量僅為38件，遠低于2013年2月份77件。由于各區中心和大量值班律師反映新系統存在大量問題，2014年5月份，市法律援助中心與省法律援助中心協調后，決定于2014年7月重新啟用舊系統。在這幾個新舊系統交替過程中，必然影響到值班律師對來訪咨詢的登記錄入。二是12348法律咨詢熱線分流了部分人流量。2012年開始，市法律援助中心在宣傳過程中加大了對12348法律咨詢熱線的宣傳，從數據上看，法律咨詢熱線的咨詢量逐年增高，并于2014年突破10萬件。三是市法律援助中心開通了網上咨詢和微博咨詢服務，增設了市仲裁委法律援助工作站、中級人民法院法律援助工作站和看守所工作站。

三、律師值班之必要

（一）法律咨詢是法律援助的重要組成部分

1.根據《法律援助條例》第2條規定，法律援助包括法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務形式。《廈門經濟特區法律援助條例》第16條將“提供法律咨詢、法律意見”列為法律援助的主要形式之一。并且法律援助咨詢沒有經濟困難要求，沒有案件范圍的限制，其受眾群體更為廣泛。

2.根據2012年以來全市法律援助案件受理總數與全市來電來訪咨詢總數的數據對比分析(見表四)，來電來訪法律咨詢的數量遠遠大于法律援助案件受理的數量，雖然這一數據對比并不能得出來電來訪法律咨詢工作比受理法律援助案件更重要，但至少可以得出這樣一個結論，法律咨詢是法律援助工作不可或缺，且十分重要的一環。

3.根據市法律援助中心與各區法律援助中心關于來電來訪咨詢數量分析（表五），來電來訪的法律咨詢主要集中在市法律援助中心。2012年市法律援助中心來電來訪咨詢量約占全市總咨詢量的82.5%，2013年約占82.1%，2014年約占83.3%。

4.從實際工作流程來看，不管是前來咨詢的還是來申請法律援助的人員，最先接觸的都是法律咨詢服務。因此，做好法律援助咨詢服務是做好法律援助工作的首要環節。只有在咨詢環節樹立良好的法律援助形象并建立起其對法律援助的信心，才有可能引導其向法律援助機構需求更多的法律幫助，也才能建立起法律援助的公信力，形成良好的法律援助口碑。因此，法律咨詢是否做好，將影響到法律援助事業長遠發展的根本。

（二）法律援助機構工作人員的補充

廈門市法律援助中心（包括醫療糾紛調解辦公室）具有法律知識背景的工作人員7人，其中有3人在醫療糾紛調解辦公室負責醫療糾紛調解工作，因此從事法律援助業務工作的僅有4人。在這4人中，正職領導1人，副職領導1人，工作人員2名。如果沒有值班律師的參與，做好市法律援助中心咨詢窗的咨詢業務，在人手方面捉襟見肘，更何況還有法律援助宣傳、法律援助案件的受理審查指派以及法律援助工作人員業務知識的培訓等。

（三）法律援助觸角延伸的需要

法律援助便民服務要求法律援助觸角不斷延伸，以便潛在的受援人能夠第一時間接觸到法律援助，并通過法律援助獲得解決法律糾紛的合適方法，從而將社會矛盾化解引導到法治的道路上。因此，從市法律援助中心建立以來，就致力于設立法律援助工作站。截至目前，市法律援助中心共設立96個法律援助工作站，其中需要派駐值班律師的有四處③由于廈門市的看守所有兩個，因此需要派駐值班律師的援助工作站就是市勞動仲裁為援助工作站、中級人民法院援助工作站、第一看守所援助工作站和第二看守所援助工作站。，如果沒有法律援助值班律師的參與，法律援助工作將無法開展。

四、律師值班之困境

（一）激勵機制單一

對于值班律師，市法律援助中心給予每人每次50元的補貼，并在法律援助案件指派時適當傾斜。但是，值班補貼很低，遠低于廈門市2014年度社會平均工資的標準④2014年度廈門市社會平均工資為4655 元，每天工資為4655/21.75 約為214 元，每半天的報酬為107 元。，而辦案補貼也并不高⑤勞動仲裁案件補貼為1000 元；民事訴訟案件一審1100 元，二審開庭審理900 元，不開庭審理600 元；刑事案件的偵查階段和審查起訴階段400 元，審判階段1000。。相對較低的物質激勵對于大多數律師并不具有吸引力，尤其是那些業務素質相對較高的律師。

（二）值班律師的招錄

一是隨著法律援助工作的大力推進，法律援值班律師需求量越來越大。市法律援助中心現有值班律師81人⑥在這81 名值班律師中有近一半的律師在兩處值班點負責值班。，如果再增加法律援助工作站的值班頻率，必然需要更多的值班律師加入。二是值班律師隊伍更替也需要不斷招錄更多的律師。每年都有5至10名不等的值班律師因為不同原因不能繼續值班，因此需要不斷補充新的律師加入。

（三）值班律師的管理

值班律師制度運行幾年來，主要存在以下問題：一是值班律師脫崗。由于值班律師排班表一般由市法律援助中心在年初排好后通知各律師，但由于時間相對較長，且存在一個律師在兩處或以上值班的情況，因此難免存在忘記的情況，特別是看守所援助工作站。由于看守所援助工作站的值班律師隊伍較大，平均每位律師半年僅值班一到兩次，因此常常出現值班律師脫崗問題。后來，市法律援助中心工作人員在每周五通過電話再次與值班律師確認值班時間后，再未發生律師脫崗現象。二是監管難。首先，由于法律援助工作站設在法院、仲裁委、看守所等地方，法律援助中心工作人員無法直接對其監督管理。其次，由于值班律師隊伍較為龐大，且有部分值班律師并非長期從事法律援助工作，例如在現有值班律師隊伍中，有一半多以上的值班律師是新招錄的，由于沒有長期接觸法律援助，也沒有系統的業務培訓，對于法律援助并不是很了解，因此很難保證每位值班律師在工作過程中都能給出專業的解答。

（四）業務經費

市法律援助中心給予值班律師每人每次50元人民幣的交通補貼⑦由于12348 法律平臺在財務上獨立，且無值班律師經費，因此在12348 值班的律師是沒有交通補貼的。。2014年度，市法律援助中心共安排法律援助律師值班780人次，其中，中心值班479人次，人大值班52人次，市勞動仲裁值班97人次，看守所值班60人次，廈門市中院值班92人次，共需支付3.9萬元。如果值班補貼提高到每人每次100元，值班補貼將高達7.8萬元，如果再增加看守所、法院和勞動仲裁委值班比重，并把12348值班律師納入，按法律援助中心值班人次的6倍計，則每年值班律師將突破3000人次，值班補貼將高達30萬元。

五、律師值班之完善

（一）完善激勵機制

1.加大精神激勵。一是加大對值班律師的宣傳。在做好法律援助宣傳的同時，應當凸顯值班律師的作用，提高值班律師的曝光率。二是給予值班律師足夠的尊重。雖然每一次值班和每一個法律援助案件都會支付相應的補貼，但補貼對于絕大多數律師來說并不是主要動機，絕大多數的律師參與法律援助工作的首要動機還是出于公益之心。對于這種奉獻精神，要給予足夠尊重。

2.加大經費保障。雖然對于許多律師來說，補貼并不是其從事法律援助工作的主要目的，但是具有足夠吸引力的補貼無疑對于吸納更多的優秀律師留下來和更多優秀律師加入法律援助隊伍十分有幫助。

（二）加強隊伍建設

1.嚴格篩選值班律師。一是要求具備2年以上職業經驗的律師方能報名。二是堅持律師自愿報名原則。這對于在具體工作中積極性和主動性的發揮十分重要。三是在辦理法律援助案件過程中發現責任心強的律師，積極主動發展。

2.加強業務培訓。一是不斷更新值班律師的法律專業知識。二是培養法律援助律師的咨詢解答技巧。三是加強值班律師法律援助方面的專業知識，在當事人咨詢時對于是否能夠給予法律援助作出準確的判斷。

3.加強監督管理，建立淘汰機制。法律援助中心應當安排專人負責管理值班辦公室和值班律師，對于經常出現脫崗情況的值班律師，以及在值班過程中存在將本應屬于法律援助的案件卻錯誤引導當事人放棄申請法律援助的，予以開除值班律師隊伍，并禁止其參與法律援助工作。

（三）加強12348 法律咨詢專線的支持力度

打破12348法律咨詢專線與法律援助中心之間的制度隔閡，打通12348法律咨詢專線與法律援助中心人員與經費的障礙，以便法律援助中心能夠安排更多的值班律師支持12348法律咨詢熱線的工作。

（四）探索視頻咨詢新形式

一是對12348法律咨詢專線進行技術改造升級，對符合技術條件要求的當事人提供視頻法律咨詢。二是在看守所與值班辦公室之間設置視頻法律咨詢專線，即有利于看守所的正常管理，也方便在押犯罪嫌疑人、被告人咨詢及值班律師的解答。

（五）拓展工作內容

現階段，法律援助值班律師的主要工作是提供法律咨詢服務。在值班律師隊伍進一步擴大和經費保障充足之下，可以將擬寫有關法律文書納入值班律師的工作職責中。