司法改革經驗、挑戰與突破微觀

王小梅

【摘要】廣東作為中央確立的司法改革六大試點省市之一，成功實施一系列改革措施。廣東司法改革試點積累了寶貴的經驗，但也暴露出中國司法改革存在的深層次問題。中國司法改革亟待從在法治框架下貫徹黨的領導、堅持法治化路徑、構建司法分層制、擯棄對法官的行政化考核機制等方面進行制度性突破。

【關鍵詞】黨的領導 司法改革 廣東試點 司法分層制 行政化考核

【中圖分類號】D926 ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

司法權作為中央事權，是為維護法治的統一，相對于經濟體制改革，司法改革更迫切需要頂層設計。然而，任何改革都存在風險，為了降低和分散風險，中央全面深化改革領導小組出臺《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，決定在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六個省市先行試點。2014年5月～6月，中國社會科學院法治國情調研組對廣東司法改革試點進行了全面調研，梳理和總結試點經驗，并對反映出來的共性問題進行歸納和追問，抽象出司法改革一般規律，最終實現由支離的、感性的地方試點向整齊、理性的頂層設計的轉變。

廣東司法改革：經驗與啟示

廣東在佛山、順德、珠海的橫琴、深圳的鹽田和福田等地的司法機關開展完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理等改革。廣東司法改革之所以能夠順利進行，得益于寬松的政治環境引領，良好的法治環境助推，整體推進、配套有力，毗鄰港澳，對英美法系和大陸法系兼容并蓄。

寬松的政治環境引領。在中國，任何一項事業離開黨的領導，均無法順利開展。廣東的司法改革之所以能夠順利推動，得益于廣東各級黨委對司法改革踐行者的重視、信任和支持。廣東省委在《法治廣東建設五年規劃（2011～2015年）》中提出，“加強依法獨立公正行使審判權、檢察權的保障機制建設”，“積極穩妥”地推進司法體制和工作機制改革。廣東司法改革不僅得到廣東省委的支持，有些司法改革方案甚至直接源于當地黨委的倡議。例如，深圳福田區法院的審判長負責制改革思路源于地方黨委的司法調研，并被福田區黨委列為建設法治城區的重大改革創新項目。

良好的法治環境助推。當全國許多地方還堅持以經濟建設為綱，將法治定位于為經濟發展保駕護航的時候，在經濟發展到一定階段的廣東，執政者已經深刻意識到市場經濟就是法治經濟，法治不舉，則經濟不興。廣東歷屆省委高度重視法治建設，把法治建設與經濟社會發展擺在同等地位、同步推進。首先，構建依法治省的廣東模式。與其他地方將依法治省工作領導小組辦事機構放在省委或司法行政部門不同，廣東充分發揮權力機關在法治建設中的主導作用，將依法治省領導小組常設機構放在人大，形成了依法治省廣東模式。其次，謀劃法治廣東建設藍圖。2011年，廣東省委在《法治廣東建設五年規劃（2011～2015年）》中提出了法治廣東建設的總體目標，即到2015年，“初步建成地方立法完善、執法嚴格高效、司法公正權威、法治氛圍良好、社會和諧穩定的法治省”。為實現司法公正權威的法治目標，廣東將“積極穩妥地推進司法體制和工作機制改革”作為法治廣東建設的任務之一，這為廣東能夠順利推動司法改革試點工作提供了制度保障。第三，按照法治框架解決社會矛盾糾紛。運用法律手段和法治方式解決矛盾糾紛已成為廣東省各級各屆領導干部的共識。

司法改革整體推進、配套得力。司法改革中除了省級司法機關人財物統一管理由于需要在省一級統一推進，需要進行大量的調研和周密的方案設計，暫時還未啟動之外，廣東省對其他三項改革是整體部署和推進，并且配套制度完善。例如，鹽田區法院的司法改革實現了三個一體推進：完善司法人員分類管理和法官職業化改革與健全法官職業保障機制改革一體推進;制定改革總體方案與制定各項管理制度一體推進;完善司法人員分類管理和法官職業化改革與司法責任制改革一體推進。2014年4月，鹽田區法院出臺了包括《深圳市鹽田區人民法院審判工作總體規定》、《深圳市鹽田區人民法院主審法官管理辦法》在內的11項完善審判權運行機制的配套制度。

毗鄰港澳，對英美法系和大陸法系兼容并蓄。中國司法改革雖然應該立足于中國的司法現實，與中國的發展階段相適應，但是人類共有的司法規律還是應該遵循，司法改革應該保持開放的姿態，對域外先進的司法理念與制度也應該有所參考和借鑒。受地緣因素影響，廣東的經濟、政治和文化呈外向型，當通過改革尋求一種新的體制框架時，自然會放眼港澳、東南亞，甚至英美德法等國家。廣東司法改革的設計者一方面充分調研法治國情，找出問題的癥結，另一方面積極從海外取經，尋求改革的方向。例如，珠海橫琴法院在組建之前，改革方案設計者考察了澳門和臺灣，借鑒大陸法系的司法體制構造，為司法人員分類改革找到了法官精英化的道路，決定賦予專職法官很高地位和薪酬。

廣東試點透視和聚焦司法改革深層次問題

人大在司法改革中缺位。人大作為權力機關，在法治建設中處于主導地位，許多改革方案的出臺事先要經過人大代表的廣泛論證，事后的落實也離不開人大代表的監督，并且一些經過試點檢驗可行的改革措施也需要人大出臺制度加以固化。盡管廣東省委領導具有很強的依法執政意識，深刻認識到了人大在依法治省以及各項改革中的主導作用，但是，人大在司法改革中作用有限，從鹽田法院的司法人員分類管理到福田法院、佛山中院的審判長負責制再到橫琴法院的取消審判庭的機構設置，改革的設計師不是聚集廣泛民意的人大，而是改革的對象司法機關自己。司法改革的實質是改革司法，而現階段改革的對象成為改革的推動者，這種對象與主體錯位的改革模式制約了司法改革的進程與深度。另外，現階段司法改革主要靠地方黨委或法院出臺規范性文件加以推進，隨著領導的職位更迭或者注意力轉移，改革的方向會飄忽不定，也會影響到處于改革風頭浪尖的司法人員對司法改革的信心。廣東司法改革中人大缺位的問題在全國具有普遍性，并且不僅僅是司法改革，中國目前所推進的各種改革，如機構改革等，都很難尋覓到人大的影子。沒有人大的主導和參與，中國的改革距離習近平提出的在法治軌道上推進改革的要求相去甚遠。

司法改革透明度和民主化不足。改革，既有對陳規大刀闊斧的革新，也有對未來方向性的試探，因此表現出一定程度的謹慎。廣東的司法改革頻頻見諸于報端，但具體的方案設計，改革者以尚處于試驗階段回避公開。不僅廣東的司法改革，全國層面的司法改革也透著神秘感，公眾只能從知情人士的解讀中獲悉只鱗片爪，很難窺見《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》全貌。改革是一項公共事業，一旦失敗要由全社會買單，因此絕不是某一個部門或行業的私事，不應該任由少數人閉門造車，改革草案應向社會公開，充分吸收專家學者、實務部門以及普通公眾的意見。

法院人財物管理體制改革缺乏共識。與其他試點省份一樣，廣東省級以下司法機關人財物統一管理的改革遲遲沒有啟動，主要原因是該項改革本身爭議很大，尚無定論。首先，該項改革的初衷是去地方化，然而省級仍然屬于地方，由省級統一管理，司法權仍受制于地方。其次，司法機關內部對去地方化也存在不同認識，不少法官并不愿意脫離地方，歸屬地方可以得到地方各種資源的支持。再次，人財物統一收歸省級統管，是歸屬省高院管理還是歸屬省級人大機關管理，目前仍有不同的認識。例如法官遴選委員會，是設置在省高院還是設置在省人大機關，目前沒有統一認識。最后，司法去地方化有進一步改變上下級法院指導關系之虞。目前，上下級法院之間的業務指導關系，因案件請示制度和考核制度的存在而變成實質上的領導關系，將省級以下人財物統一管理，則會進一步加劇下級法院對上級法院的依附關系。

司法改革頂層設計方案

廣東司法改革試點積累了寶貴的經驗，也暴露和透視出中國司法改革存在的問題，要進行司法改革頂層設計必須在試點經驗的基礎上，進行制度性突破。

在法治框架下貫徹黨對司法改革的領導。中國共產黨作為執政黨，要領導包括司法改革在內的各項事業。十八屆四中全會提出，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證，要把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。司法改革涉及國家權力配置和國家治理理念與方式的轉變，黨的領導非但不能弱化，還要強化。

在法治框架下貫徹黨對司法改革的領導包括兩個層面：一是要將黨關于司法改革的決策制度化，二是黨委不得干預具體案件審判。為了可持續推動司法改革，必須將黨對司法改革的領導加以制度化，通過人大立法將黨的意志上升為全民的意志。黨對司法改革的領導主要立足于確定改革的方向性和原則性問題，為司法改革把握正確的政治方向，但是不得干預具體案件的審判。司法改革的方向是獨立行使審判權，并不意味著不要黨的領導。黨作為人民利益的代表，與體現和彰顯民意的法律是一致的，立法就是人大將黨的政策上升為法律、將黨的意志轉化為全體人民意志的過程，因此審判服從法律即是服從黨的領導，兩者是統一的。為了確保依法獨立公正行使審判權和檢察權，十八屆四中全會提出要建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。

發揮人大的主導作用，實現司法改革法治化。要使司法改革在法治的軌道上有序運行，就必須保證司法改革的“合憲性”，司法改革沒有法律為后盾，就不可能取得最終的成功。考慮到司法改革是一項關系法治全局的系統工程，應當由全國人大或其常委會制定一部專門規范司法改革的法律，內容大致應當包括司法改革的目標、司法改革的步驟、司法改革的原則、司法改革的內容、司法改革中各機關的權利與義務，以確保整個司法改革有法可依。要確立人大在司法改革中的主導地位，可以考慮在全國人大設立一個專門的司法改革委員會，全面負責司法改革工作。

完善審級制度，構建司法分層制。司法改革去地方化的同時，為防止上下級法院指導關系異化為領導關系，應完善明確四級法院的職能定位，完善審級制度，構建司法分層制。司法分層制是指以初審、上訴和終審的審級職能為中心，圍繞著事實問題與法律問題、私人目的與公共目的之間關系的協調，對一般管轄權法院進行了明確的職能劃分，確保通過訴訟實現解決糾紛和維護法律秩序的制度目標。域外法院體制的設置呈“金字塔”型，作為塔頂的最高法院發揮著制定政策和服務于公共目的功能，而“越靠近塔基的法院在直接解決糾紛和服務于私人目的方面的功能越強”①。法院的職能分層制，一方面能夠整合現有的司法資源使上下級法院形成專業化分工，有利于法官的職業化，另一方面契合了司法的金字塔結構，能夠兼顧私權保護與法律統一適用的雙重目的。②我國法院的職能分層不明顯，以行政訴訟管轄為例，我國行政訴訟法及其司法解釋在管轄制度設計時，并未凸顯行政訴訟與民事訴訟在審查對象上的區別，司法審查由基層人民法院而非直接由中級人民法院管轄。由于管轄法院的級別較低，為了抵御地方行政干預，最高人民法院鼓勵有些地方試點集中管轄和交叉管轄，甚至提出要建立行政法院。然而集中管轄、交叉管轄和建立行政法院都不解決根本問題，要實現行政訴訟案件的公正審理，一方面要致力于堅持審判獨立的司法改革而非建立行政法院，另一方面落實十八屆四中全會提出的“完善審級制”的要求，構建法院職能分層制。

擯棄對法官的行政化考核機制，建立正確的法官考核機制。法官司掌審判權，直接決定當事人的權利義務歸屬，攸關當事人的人身權、財產權甚至生命權，因此對法官業務和職業道德的考核尤為重要。目前我國的法官面臨著各種考核，有來自當地對法院的法治評估考核，也有來自上級法院和本級法院組織的審判質效考核。這些考核固然可以起到監督和督促法官工作的作用，但是過多的行政性考核會加重法官額外的負擔，法官除了審判案件之外，大量的精力用于應對考核。有些考核指標的設置不科學，有的本身導向性不明確，有的則會導致上下級法院關系的異化。例如一審案件上訴率，上訴權是當事人法定的權利，當事人行使該上訴權并不意味著一審案件裁判有問題，設置這樣的指標本身的導向性并不明確。還有二審改判率，設置這樣的考核指標的本意是督促一審法官審慎行使審判權，避免二審改判，但是二審改判的原因很多，并不能直接推導出一審法官的審判質量有問題。這樣的指標會使考核陷入唯數字論，可能導致兩個結果，一是一審法院在作出一審判決前為了降低二審時改判或發回重審的風險，往往會請示上級法院;二是也會增加二審法官的顧慮，二審法官在改判時會考慮到一審法官因考核所承受的壓力輕易不愿改判。無論哪一種結果都背離設置審級制度的初衷，對審判獨立也是一種傷害。此外，考核制度的存在還是法院內部裁判權與司法行政事務管理權本末倒置的一個原因，司法行政事務管理部門名義上是為審判一線部門和法官服務，但卻憑借考核打分緊緊牽住審判一線部門和法官的“牛鼻子”，審判人員為了提高考核分數和名次，不得不仰人鼻息，在日常工作中輕易不敢得罪司法行政事務管理部門。

審判有自身的司法規律，如果沿用行政化手段對法官進行績效考核，在考核指揮棒的引導下，會扭曲審判邏輯，損害司法規律，因此，應擯棄行政化的考核模式，建立正確的法官考核機制。目前之所以存在對法官的多重考核，一個出發點是基于對行使審判權的法官不信任，包括對其業務能力和職業道德的雙重不信任，當然這種不信任與現有法官隊伍素質欠佳有直接關系。但是，按照司法邏輯，法官之所以被定位為法律的最終裁判者，其擁有天然的權威，享受社會普遍的尊重和信任，即所謂“總統是靠不住的”、“法官卻值得信賴”，否則，審判權獨立運行的邏輯就不存在了。“法官值得信賴”的配套制度離不開兩個委員會，即法官遴選委員會和法官懲戒委員。法官遴選委員會按照嚴苛的程序，選任出值得信賴的法官，并賦予其尊崇的地位和優厚的待遇;法官懲戒委員會則確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒，甚至淘汰不值得信賴的法官。兩個委員會把好“準入”和“退出”兩個關口，中間環節則借助司法公開，讓司法權行使的全過程公開透明，增強裁判文書的說理性，實現對審判權獨立運行的監督，確保民眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，最終贏得司法權威和司法公信。

（作者為中國社會科學院法學研究所副研究員）

【注釋】

①傅郁林：“審級制度的建構原理—從民事程序視角的比較分析”，《中國社會科學》，2002年第4期。

②肖建國：“民事訴訟級別管轄制度的重構”，《法律適用》，2007年第6期。

責編 / 許國榮（實習）