史密斯模型下的農家書屋政策執行問題研究

□王凱艷 宋蔓蔓

農家書屋政策是指由政府制定的用以保障農家書屋工程得以順利建設和運行的系列公共文化政策，包括《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、《農家書屋工程建設管理暫行辦法》、《農家書屋工程實施意見》等文件。本文從政策學角度入手，將農家書屋工程實施過程看作公共政策執行過程，選取史密斯政策分析工具，結合政策博弈理論，總結農家書屋政策執行中的問題并進行原因分析。

一、相關理論概述

(一)史密斯政策執行模型。史密斯模型是T．B．史密斯在《政策執行過程》中提出的政策執行過程模型。該模型(如圖1 所示)為農家書屋政策提供了一個政策分析框架。

圖1 史密斯政策執行模型

該模型中，史密斯將影響政策執行的因素歸納為理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素四個方面。理想化的政策是政策制定者試圖追求的政策形態;目標群體是受政策最直接影響的，必須對政策采取適當反應的符合政策要求的群體和個體;執行機構是政府機構中負責政策執行的組織;環境因素是那些影響政策執行和受政策執行影響的要素。這四個因素決定著公共政策能否達到預期效果，決定著公共政策的實現程度。

(二)政策博弈理論。博弈論(Game theory)，是指在一定的規則約束條件下，多名理性決策者之間在依靠自己所掌握的信息進行決策及均衡問題的科學。在博弈論中，每個人決策的結果在取決于自己的選擇的同時依賴于他人的選擇，所有人選擇的結果是相互影響的。博弈論為政策執行研究提供了各類政策主體的“理性經濟人”人性假設基礎。公共政策執行會受到政策利益相關主體的影響，發生合作與沖突、談判與妥協等政策博弈活動。

二、農家書屋政策執行中存在的問題

(一)政策總體實施效果不佳。政策總體實施效果是對政策執行后的成果和問題進行總結。從中國知網中利用主題詞“農家書屋”或者“農村書屋”和主題詞“問題”或“困境”進行檢索，共檢索出951 條文獻，其中指出農家書屋存在書屋成為擺設、農民借閱率不高、文獻資源少、管理不到位等問題。

(二)政策執行偏差。政策執行偏差指農家書屋政策執行時路徑的偏離，在可量化政策目標牽引下政策執行的選擇性、象征性和被動性以及政策執行的缺失，即政策執行的不到位。第一，在中央下達農家書屋工程建設的政策要求下，地方政府和部門沒有完全按照《農家書屋工程實施意見》、《農家書屋工程建設管理暫行辦法》執行，沒有成立與上級相對應的農家書屋建設領導協調機構，政策執行出現選擇性。第二，《農家書屋工程實施意見》規定了農家書屋建設的具體標準。這種可量化的政策目標需要資源的支持。資源占有量無法滿足政策目標時，地方政府和部門會從地方利益角度出發，在可支配可承受資源的范圍內，以能夠應付上級檢查為目的，只注重書屋數量的達標，出現政策執行上的“重數量，輕管理”，政策執行的選擇性、象征性和被動性凸顯。第三，《農家書屋工程實施意見》鼓勵農家書屋在取得行政許可后進行經營性活動，但是現實中有的農家書屋在未取得行政許可的情況下從事與出版物無關的經營活動，政府部門出現監管缺位。

三、基于史密斯模型的農家書屋政策執行不力的原因分析

(一)農家書屋政策不完善。從政策制定(中央政府)角度來看，“政策制定是指從發現問題到政策方案出臺的一系列功能活動過程。包括建立議程、設計方案、預測結果、比較和抉擇方案以及方案的合法化等環節”。2006年農家書屋工程開始試點，2007年頒布《農家書屋工程實施意見》，農家書屋政策論證不夠充分，政策文件的暫時性和不徹底性以及制定過程的不充分造成農家書屋政策執行效果必然不會理想。從政策內容來看，第一，《農家書屋工程建設管理暫行辦法》和《農家書屋工程實施意見》政策中均提到農家書屋建設是在新聞出版總署等中央部門指導下，地方部門開展的政策活動，這種自上而下的傳統治理方式缺乏內在驅動力;第二，《農家書屋工程實施意見》中規定“2007年要在進一步擴大試點的同時完成全國及各省(自治區、直轄市)農家書屋工程規劃編制、各地農家書屋規劃選點、制定實施方案、落實資金來源和進度計劃等工作”，也就是說各級部門制定農家書屋規劃等各項工作的時間期限是一年。這就意味著地方政府在制定地方政策時，時間上太倉促，無法進行充分的調研和論證，只能根據中央政策機械被動地制定政策。第三，農家書屋政策實施已近七年，《農家書屋工程建設管理暫行辦法》仍然沿用“暫行”一詞，政策效用力大打折扣。第四，缺乏科學合理的制度體系，對于違規行為的處罰手段單一并且不科學。

(二)政策執行主體價值取向扭曲。政策執行機構及其執行人員的整體狀況是影響公共政策能否被成功實施的重要因素。在我國地方政府績效考核看重經濟指標的背景下，農家書屋政策作為公益性政策，并不能為地方政府創造立竿見影的經濟收益;地方政府部門配合中央農家書屋政策的成本過高，導致執行積極性不足，因此在與中央政策博弈的過程中，具有“理性經濟人”特性的地方政府選擇舍長遠公共利益而逐短期經濟利益。

(三)政策目標群體認識不足規避政策調控。目標群體是政策執行的對象，對公共政策的態度和行動會直接影響到公共政策的有效執行。作為政策目標的農民群體認為該政策是形象工程，對政策出現慣性反感和抵抗。同時，部分目標群體對新生事物抱有熱情，期望值很高，當農家書屋政策無法滿足其需求時，熱情度下降并無視該政策。當目標群體主動或被動規避政策調控時，該項公共政策就無法有效作用于目標群體，進而無法得到目標群體積極良性的反饋，政策無法形成良性循環。

(四)文化狀況不佳。本文對環境因素的分析重點放在影響農家書屋政策執行的文化環境上。我國農村社區農民受教育程度整體不高，文化素養不夠，農村社區整體文化氛圍和底蘊不夠深厚。文化基礎薄弱導致農家書屋政策執行效果不佳。

四、解決農家書屋政策執行問題的對策建議

(一)完善農家書屋政策，創建良好政策環境。將農家書屋政策實施問題進行總結，在充分調研的基礎上，對農家書屋政策進行修訂和補充，確保農家書屋政策的科學性和實用性。明確農家書屋政策實施的監管者和監管責任，確保農家書屋公共利益屬性。

(二)確保政策執行主體價值取向的公共性。將農家書屋政策執行效果納入地方政府績效考核體制，建立詳細科學的農家書屋政策效果評估指標體系和方法，從制度上確保地方政府在政策執行中價值取向的公共性。

(三)協調政策主體之間的關系。在農家書屋政策執行過程中，必須協調好中央政府與地方政府的關系，在消除地方政府的敷衍、抵制、替代等政策博弈行為，才能加強政策執行貫徹的力度，改善政策執行效果。協調地方政府在農家書屋政策執行中的合理利益訴求;轉變地方政府功利觀念，樹立科學發展觀。通過剛性制度和柔性文化教育相結合方式，促使地方政府在農家書屋政策執行中不越位、不缺位。

(四)增強政策目標群體的積極性。政府在農家書屋政策執行中要注重政策宣傳，對政策出臺的環境、作用與意義做詳細說明，提高農民對農家書屋的認同感。

(五)因勢利導，樹立典型。在農家書屋政策執行過程中，結合當地特色產業，推廣先進技術類書籍，重點扶持并培育一批發家致富的農民，樹立起政策獲益者的典型，帶動其他觀望或者漠視農家書屋政策農民的積極性，提高文化素質，創建起良好的讀書氛圍和學習氛圍，真正促進廣大農村社區的全面發展。

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