基于優化資源競爭性配置的中國電源項目投資管理模式研究

秦偉建

（廣東省粵電集團有限公司戰略發展部，廣東 廣州 510630）

0 引言

自國務院2002年實施“廠網分開”電力體制改革以來，電力工業經歷了迅猛發展的十多年，電源項目投資管理體制從審批制、核準制，逐步過渡到目前的簡化核準制或備案制，電力生產也從以前的壟斷走向了競爭。然而，由于不同主體利益取向的差異，電源項目投資主體的多元化和電網主體的自然單一性必然導致廠網不協調的問題——電源布點未必是電網結構中的首選，電網規劃或建設進度與電源建設不匹配。如何協調廠網發展，避免電力工業隨著宏觀經濟周期經歷“緊缺-過剩-緊缺”的循環，關鍵在于針對電力服務的準公共性特點，平衡廠網投資主體間的利益及其風險分擔。當前全國電力供需形勢總體寬松，以及在經濟發展新常態下電力需求相對穩定的預期為進一步優化我國電源項目資源競爭性配置提供了契機。

1 現行管理體制下電源項目競爭的規范合理性

國務院于2004年7月實施投資體制改革，對不使用政府性資金的重大和限制類企業固定資產投資項目實行核準制或備案制[1]；2013年3月起，國務院頒布了一系列簡政放權措施，電源項目投資管理在核準和備案制的基礎上，除核電等特殊項目外，國家層面僅對區域規劃進行備案或審批，項目的直接審批權留在地方層面[2]。電源項目十年來投資管理體制調整的初衷都希望能夠落實企業投資決策權，發揮市場的資源配置作用，處理好政府與市場、政府與社會的關系，增強宏觀調控和監管的有效性。

電源項目投資管理體制調整基本上是對國家和地方審批權限的調整，或者是國家審批權限的下放，但是限于規劃控制等因素，項目本身的前置性規定并未從根本上得以簡化，國家以規劃方式對電源項目的管理似乎仍處于“（國家）規劃一緊，（企業）繩縛全身；規劃一松，各顯神通”的困局。核準制實施以來，電源項目核準經歷了起初的“專家優選評議”模式和現行的“路條”模式（國家復函同意項目開展前期工作），具體操作程序并未能使項目報批從根本上得以簡化，尤其是國家層面的電力規劃引導作用受到市場機制不利一面的限制。相比以前的審批制，項目前期工作周期拉長，場址資源保護難度增大，項目前期投入也大大增加。同時，電源項目多元投資主體在各區域市場基本形成直接競爭的關系，稀缺的廠址資源引起部分電力企業無視電力規劃，想方設法跑馬圈地，無序建設，規劃的執行難以落到實處，電力規劃對促進合理開發利用資源、保護生態環境、優化布局、科學指導企業投資建設的重要作用難以體現。

2 競價上網機制對項目資源利用的有效性

發揮市場配置資源的決定性作用，使得電源項目實行競價上網有了理論依據和指導原則。然而，中國擁有13.6億kW裝機[3]，裝機規模世界第一，電力市場規模巨大，暫且不說市場機制存在失效的可能，就電力服務作為一類準公共產品，競價上網能否促使對規模巨大的發電裝機容量進行充分有效的利用將是其合適與否的關鍵。

目前，我國電網系統備用是由發電企業無償向電網提供，一般為峰荷的10%～15%；如果按照競爭市場條件下實施競價上網，備用容量將關系到發電企業的競價策略和經濟效益，因此備用應該被視作電力服務商品而具有市場價格[4]。廠網作為一個整體的資源最大化利用與電源項目分散的多元投資主體個體利益不相一致。倘若我國的電網系統備用率按照英國等歐洲國家的25%～30%設計，僅備用將比當前模式增加超過1.36億kW發電裝機容量，即使不考慮電廠運營維護費用，僅電廠建設就將增加超過5000億元的投資，再加上每年5%以上的財務費用，基本上是國內最大的發電上市公司——華能國際2014年第三季度末總資產2618億元的兩倍[5]，也遠大于海南省2014年的3500億元的國內生產總值（GDP）[6]。

電力服務作為準公共產品，不僅是具有市場價格的商品，而且其服務供應更具有普遍性和不可選擇性的公共產品特性，電力服務提供與否或提供多少不完全受市場價格機制控制。若是采用類似英國那樣的競價上網模式，系統備用比例過高，雖然在電力需求旺盛或用電高峰時段，可以平抑電價水平，但是在電力需求放緩，特別是在電力需求隨宏觀經濟下行時，電力供應的市場價格可能低于電廠生產的邊際成本，那么電源企業符合自身經濟利益的行為就是停機，社會電力供應保障就會出現問題，這也就是英國2014年推進發電容量改革實施發電容量補償的原因，目的是鼓勵發電企業提供電力，或者說是給予企業一定量補償來限定企業在獲得補償期間必須發電[7]。但是英國2014年12月第一次推出的容量補償僅是企業預期的一半水平，最終企業能否按時推進工程建設，按期投產發電仍不可預期[8]。因此，采用完全市場手段的競價上網模式對具有不完全市場特征的電力服務實施管理，社會整體利益和資源效率改進都將受到影響。

3 電源項目資源競爭性集中配置

鑒于上述電力服務的準公共產品特性，并考慮到電網的區域單一性，以及我國電網公司作為電力電量的市場批發商兼具市場服務和公共產品提供者的雙重角色，我國政府可以通過電網公司進行國家規劃的控制，實現電源項目資源的競爭性集中配置。電網公司作為電力電量購買的市場主體，對帶有公共產品性質的基荷（規劃內的電源項目）實行容量電價競價以配置電源項目；對具備電力生產能力和送出通道的規劃外電源項目實行上網綜合電價競價，電網公司在無機組容量強制購買義務的情況下，可以從低報價發電企業購買臨時新增電量需求。優化后的競爭性集中配置方案見圖1。

圖1 優化后的競爭性集中配置方案

3.1 以容量電價競價方式配置規劃內電源項目

電網公司根據國家規劃和年度建設規模，在電網結構中推出備選廠址，限定用地、用水和環保等標準和指標，由市場上具備資質的發電企業競標容量電價，在污染物排放、節約集約利用土地水平、機組可利用率、負荷率和熱耗等相同條件下，容量電價最低者中標電源項目。電網公司與發電企業簽訂購售電合同，在發電企業符合合同約定技術標準后，電網公司對發電企業的電力電量實行照付不議，燃料成本與市場煤價聯動，實報實銷。

容量電價照付不議模式將降低電廠投資風險，燃料成本波動風險實現完全轉移，項目外圍邊界條件較為清晰，項目前期工作周期大大縮短，發電企業要求的風險溢價將大大降低。該模式不但有利于控制具有公共產品性質的基荷和國家規劃容量的電力電量價格，而且國家規劃實施更具可控性，使得國家規劃的前瞻性和引導性有了堅實的立足點和著力點。

3.2 以綜合電價競價對規劃外電源項目實施規范性引導管理

一方面，電源項目投資擁有長期穩定的大量現金流，往往會吸引社會資本將電源項目作為長線投資；另一方面，電源項目投資額一般較大，在電源項目審批權限下放后，地方政府也有積極性引進社會資本在當地投資電源項目，推動當地經濟發展。

在此種情形下，明確購售電雙方的權利和義務，界定清晰的市場交易規則，讓發電企業判斷自身的合理預期，將是構建規劃外電源項目投資公平市場的必備條件。政府層面的項目投資管理以規范化標準實行核準或備案；電量按“綜合電價競價上網、峰谷差別電價”方式進行交易，電價不設上下限，完全根據市場供需確定，電網公司無強制收購電量的義務和責任，從而既發揮不同主體的投資積極性，又可以規范資金密集的電源項目投資，避免投資人“無視規劃，跑馬圈地，以既成事實作為談判籌碼擠進市場，犧牲社會資源效率”的行為。

4 結語

“競爭”不直接等同于“效率”，市場機制的缺陷將可能導致能源資源利用效率的犧牲。我國是能源消費大國，任何犧牲效率的機制設計或裕度保留都將導致能源資源巨量浪費，我國目前的資源和環境承載力已不允許。以由電網公司或政府采用低風險溢價的容量電價集中競爭性配置電源項目資源為基礎，嚴格限制條件，規范引導企業投資規劃外的電源項目，峰荷和基荷之間的市場需求實行自由競價，將有利于增強政府宏觀調控和監管的有效性，體現國家規劃對電源布局和結構調整政策的引導作用，促使社會電力資源配置及其利用的充分性和有效性，在具有一定可預期性的有效合理市場基礎上體現企業投資決策權，減少項目前期工作周期，控制項目投資風險。

[1] 國務院.國務院關于投資體制改革的決定（國發〔2004〕20號）[EB/OL].2004-07-16.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_21939.htm.

[2] 國務院.國務院關于發布政府核準的投資項目目錄（2014年本）的通知（國發〔2014〕53號）[EB/OL].2013-12-13.http：//www.gov.cn/zwgk/2013-12/13/content_2547379.htm.

[3] 中國電力企業聯合會.2015年度全國電力供需形勢分析預測報告[EB/OL].2015-03-29.http：//www.cec.org.cn/guihuayutongji/gongxufenxi/dianligongxufenxi/2015-03-30/135847.htm l.

[4] 李倩影.市場條件下電網備用容量的分配[D].保定：華北電力大學，2011.

[5] 華能國際電力股份有限公司.華能國際電力股份有限公司2014年第三季度報告[EB/OL].http：//www.cninfo.com.cn/finalpage/2014-10-22/1200317656.PDF.

[6] 國際統計局.地區數據：國民經濟核算分省季度數據[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=fsjd.

[7] Department of Energy&Climate Change of Unite Kingdom.The Electricity capacity regulations 2014，2014 no.2043：part 4 capacity auctions[EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukdsi/2014/9780111116852/part/4.

[8] Timera Energy.Timera take on the 1st UK capacity auction[EB/OL].http：//www.timera-energy.com/uk-power/implicationsof-the-1st-uk-capacity-auction/.