政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展問題探討

■高山

（深圳市委黨校 經(jīng)濟管理教研部，廣東 深圳 518034）

一、政府購買公共服務(wù)的主要作用

政府購買公共服務(wù)是政府為實現(xiàn)公眾要求的公共服務(wù)目標，采用合同式管理方式，政府提供公共服務(wù)的資金，通過社會力量 （主要是社會組織）提供公共服務(wù)。從1998年開始，我國各地方政府向社會組織購買公共服務(wù)的探索不斷增多，形式多樣。經(jīng)過十多年的實踐，不少地方已取得了較為豐富的經(jīng)驗，政府購買服務(wù)的作用日益凸顯：

第一，有利于建設(shè)服務(wù)型政府，促使政府職能轉(zhuǎn)變。政府部門的職能主要是提供公共產(chǎn)品，提供的方式最好采取市場化。政府部門直接提供公共服務(wù)是難以滿足人民群眾日益增長的服務(wù)需求的，需要專業(yè)化、多元化的組織提供，從而更好的配置公共資源。政府購買公共服務(wù)正是遵循了市場機制在資源配置中起決定性作用，將政府的職能集中于糾正市場失靈的領(lǐng)域之中，使政府由全能型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)?“有所為、有所不為”的服務(wù)型政府。

第二，有利于提高政府效率，降低行政成本。由政府一家提供公共服務(wù)會形成壟斷，不利于服務(wù)質(zhì)量的提升和改善，也不利于政府資金的高效低成本使用。通過引進社會組織，經(jīng)過市場機制的優(yōu)勝劣汰，可以大幅提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，滿足公眾的巨大需求，提高市場服務(wù)的效率。同時，競爭機制的引入使得政府部門必須更為高效的使用資金，提高了政府管理的透明度和廉潔度，降低了政府運行成本。

第三，有利于促進社會組織的發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。建設(shè)公共財政制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標，需要通過多元化的渠道來完成。政府購買公共服務(wù)極大促進了社會組織的發(fā)展，有利于公共服務(wù)實現(xiàn)供求平衡。社會組織也從承接公共服務(wù)過程中得到持續(xù)發(fā)展的不竭動力，是對社會組織本身功能和作用的肯定，項目運作使社會組織自身優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，也讓社會組織的信譽不斷得到驗證和改進。

二、目前政府購買公共服務(wù)存在的主要問題

（一）發(fā)展基礎(chǔ)的偏差導致公強民弱

在歐洲和美國政府購買服務(wù)發(fā)達的國家，在很大程度上是受新公共管理運動的影響。新公共管理運動利用市場更先進的管理方法，在公共部門、私營部門的公共服務(wù)供給競爭機制中發(fā)揮積極作用；重視服務(wù)管理結(jié)果的實現(xiàn)和管理者的個人責任，強調(diào)滿足顧客的需要，注重公共服務(wù)績效評估，努力降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。其基礎(chǔ)是社會組織已積累了較為豐富的經(jīng)驗，涉及社會服務(wù)各個領(lǐng)域和相當多的社會管理行業(yè)，與政府、企業(yè)并列，被稱為第三部門、第三方力量，為政府購買服務(wù)中競爭機制的引入準備了良好的外部條件。

反觀本土情境，我國政府推行購買服務(wù)的基礎(chǔ)環(huán)境尚不完善。長期以來，受官本位和重政權(quán)輕民權(quán)的影響，社會組織位卑言輕，社會地位不高，各種社會資源配置呈現(xiàn)政府—事業(yè)—企業(yè)—社會組織的梯度推進，社會組織成為社會資源流向的末稍，使社會組織處于社會弱勢和邊緣地位。在現(xiàn)實中，政府往往直接介入社會組織，社會組織作為一種發(fā)揮政府作用的附屬機構(gòu)，具有 “政府，機關(guān)，衙門”傾向，國內(nèi)諸多所謂的社會組織都存在 “組織外形化①”現(xiàn)象。在這種情況下，許多社會組織都處于功能不健全、發(fā)展方向不明、運行機制商業(yè)化的狀況，社會組織難以成為一種穩(wěn)定的社會建制，也很難承擔起在社會管理和公共服務(wù)中的職能，社會組織的先天發(fā)育不足直接導致了政府購買服務(wù)過程中的一些突出問題產(chǎn)生（見圖 1）。

圖1 國內(nèi)外政府購買服務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)比較

（二）社會組織管理規(guī)制匱乏

對于社會組織本身還沒有自己的法律，只有管理條例和暫行辦法，其他與社會組織相關(guān)的政策法規(guī)較為分散且不盡完善。總體看存在三個方面的問題：一是立法層次較低，缺少全國人大制定的基本法律；二是制度規(guī)定較少，內(nèi)容較為籠統(tǒng)；三是政策措施整體性不夠，缺乏配套支持。政策制度的缺失使得目前社會組織的管理缺乏系統(tǒng)性，抑制了社會組織的發(fā)展。現(xiàn)在，政府購買服務(wù)的領(lǐng)域、規(guī)模日益加大，建立健全有關(guān)管理規(guī)范迫在眉睫。特別是對于政府購買服務(wù)的范圍、程序、資金使用等，應(yīng)作為各地開展購買服務(wù)的前置程序和剛性約束。

（三）購買主體上關(guān)系的不對等

在法制運行較為健全的發(fā)達國家，政府部門和社會組織之間完全按照契約規(guī)定進行平等合作，任何一方不具有強勢地位。相比而言，我國由于社會組織發(fā)展較為緩慢，較為弱小的社會組織在許多方面需要政府的支持。因此，本身有一定政府資源背景的社會組織和完全社會化運營的社會組織在政策優(yōu)惠、資源配置、成本分攤等各方面都處于不平等狀態(tài)。那些缺少社會資源的社會組織在開展公共服務(wù)提供方面處于被動地位，與政府部門之間類似于 “伙計與老板”的關(guān)系。這種不對等狀態(tài)，一方面容易導致政府職能的越權(quán)，對公共服務(wù)干預(yù)過多；另一方面導致社會組織縮手縮腳，難以開展專業(yè)化、高質(zhì)量、全方位的服務(wù)，演變?yōu)橐詽M足政府部門要求為目標，反而忽視了所提供服務(wù)對象的訴求。

（四）公共服務(wù)合理定價和績效評估不規(guī)范

公共服務(wù)的定價一直是敏感話題，據(jù)零點研究咨詢集團的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對于公共服務(wù)產(chǎn)品的價格問題，一直不大滿意。公眾是公共服務(wù)的直接感受者，公共服務(wù)的價格高低影響到購買服務(wù)的直接效果。其定價過程應(yīng)采取透明化的方式向社會公開，廣泛征求公眾意見。目前，不少公共服務(wù)的價格聽證會淪為 “漲價會”，公眾對價格信息的形成過程不滿意。政府購買公共服務(wù)，績效評估是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但由政府主導公共服務(wù)的評估、驗收，在政府和社會組織雙方地位不對等的情況下，很容易造成權(quán)力尋租現(xiàn)象。并且，政府部門的績效評估易產(chǎn)生政績化導向，偏重于服務(wù)的規(guī)模而忽視質(zhì)量和效率。

（五）購買公共服務(wù)的監(jiān)督機制不健全

目前我國很多地方政府向社會組織購買公共服務(wù)的監(jiān)督機制不完善，甚至還處于缺失狀態(tài)。特別是有些諸如醫(yī)療之類的專業(yè)服務(wù)，政府部門難以直接進行有效監(jiān)管，需要借助第三方力量。此外，目前許多部門對社會組織提供的服務(wù)都在一定程度上有監(jiān)管的權(quán)力，但較為分散，甚至有些部門與社會組織還存在一些利益瓜葛。由于監(jiān)管制度嚴重滯后，政府購買公共服務(wù)過程中缺乏規(guī)范程序，存在著較大的隨意性，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，其中最典型的就是購買價格虛高，損害國家利益。特別需要注意的是，政府在購買公共服務(wù)之后，對提供服務(wù)的機構(gòu)和人員疏于管理， “甩包袱”現(xiàn)象時有發(fā)生，導致 “臨時工”膨脹。例如，有些政府部門購買城管協(xié)管服務(wù)，由公司承保服務(wù)事項，但對于不能外包的執(zhí)法權(quán)缺少監(jiān)督，時常出現(xiàn)城管與小販的沖突，甚至引發(fā)群體性事件，社會公眾反響強烈。

（六）社會組織的發(fā)展后勁不足

社會組織在我國的發(fā)展需要政府主管部門營造一個良好的政策環(huán)境，目前在社會組織的培育支持方面還有待完善。在財政資金支持方面，不少市級預(yù)算并未將公共服務(wù)納入其中，拖欠社會組織經(jīng)費的情況時有出現(xiàn)。目前社會組織反映較為普遍的問題是資金缺乏、場地缺乏、人員缺乏。社會組織的成員流動性較大，缺少專業(yè)培訓，很多基層社會組織基本處于松散狀態(tài)，自身的發(fā)展能力和服務(wù)能力嚴重不足。政府的管理也主要是對社會組織進行登記注冊、年檢、定期組織有關(guān)領(lǐng)導和專家對社會組織進行評估，基本上沒有其他管理手段。隨著直接注冊制的實施，社會組織的數(shù)量將不斷攀升，但日常活動疏于支持和管理。機制體制上的制約致使社會組織的發(fā)育不健全，發(fā)展后勁不足。

（七）部分社會組織治理結(jié)構(gòu)不盡合理

目前，我國還缺乏社會組織內(nèi)部管理的詳細規(guī)定，社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和自律機制不健全，一些社會組織表面上不以營利為目的，但實際上卻像企業(yè)一樣想方設(shè)法獲取利潤，并以非營利組織的名義逃避國家稅收。有的社會組織內(nèi)部制度不完善、組織機構(gòu)不健全、民主管理不落實、財務(wù)管理不透明、存在 “一言堂”、 “一支筆”現(xiàn)象。有的社會組織專職人員缺乏，現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)老化、負責人主要是退下來的老同志、缺乏活力。少數(shù)社會組織活動不規(guī)范，頻頻遭遇公信力危機，如 “青基會事件”、 “胡曼麗事件”，特別是 “郭美美事件”、 “盧美美事件”等在社會上引起了軒然大波，在社會上造成負面影響，損害了社會組織的整體形象。

三、政策建議

（一）強化購買服務(wù)的契約管理

政府購買公共服務(wù)的核心是建立平等的合同契約式關(guān)系，而不是勞動雇傭關(guān)系。政府負責制定公共服務(wù)政策，確定公共服務(wù)項目的內(nèi)容和標準。按照合同規(guī)定，社會組織憑借其專業(yè)化的服務(wù)負責公共服務(wù)的提供，確保達到預(yù)期目標并且規(guī)范、合理的使用公共資金。社會組織對服務(wù)過程中出現(xiàn)的問題，根據(jù)契約承擔相應(yīng)責任。政府購買服務(wù)建立了以契約為基礎(chǔ)的民事合作關(guān)系，與社會組織之間是委托代理的民商法律關(guān)系。這種轉(zhuǎn)化要求政府規(guī)范細化管理程序、制度，按照市場化方式平等的與社會組織合作。強化契約精神和合同管理是保證政府購買公共服務(wù)順利實施的關(guān)鍵，也是對政府購買行為的重要監(jiān)管環(huán)節(jié)。

（二）建設(shè)服務(wù)平臺，暢通社會組織參與渠道

通過建設(shè)完善公益園等孵化平臺，為處于初創(chuàng)期的社會組織提供場地設(shè)備、能力建設(shè)、注冊登記、信息咨詢等服務(wù)，促進社會組織健康成長。同時，應(yīng)建設(shè)社會組織服務(wù)民生資源配置信息管理系統(tǒng)和社會組織信用信息管理系統(tǒng)。資源配置管理系統(tǒng)將政府、社會資源進行合理配置、有效對接，使政府和社會資源效益最大化。社會組織信用信息管理系統(tǒng)全面收集全市社會組織的自身建設(shè)、能力建設(shè)、信用等數(shù)據(jù)，對社會組織進行全方位的評估，作為其能否進行公共服務(wù)和衡量服務(wù)績效的重要依據(jù)。通過兩個信息系統(tǒng)搭建服務(wù)平臺，進一步暢通社會組織參與政府購買社會組織公共服務(wù)渠道。

（三）加大培育扶持力度，促進社會組織健康發(fā)展

通過政府購買社會組織公共服務(wù)、落實社會組織稅收減免政策等培育社會組織的行政措施，重點培育發(fā)展公益性、服務(wù)性社會組織。從行業(yè)協(xié)會改革入手，推動政社分開，拓展社會組織的發(fā)展空間。通過這些措施的綜合運用，逐漸建立布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能健全、作用到位的社會組織體系。為更好地發(fā)揮社會組織服務(wù)社會、服務(wù)民生的作用，應(yīng)當在稅收減免、財政預(yù)算、福利金資助等方面加大力度。凡是公益性的社會組織在開展公益性服務(wù)過程中，應(yīng)當減免稅收；把扶持社會組織發(fā)展納入財政預(yù)算，并逐年提高；更要把社會組織發(fā)展的“催化劑”——福彩公益金的大部分用于購買公益性的項目。

（四）完善社會組織治理機制

1.加強社會組織自身能力建設(shè)

社會組織能力建設(shè)是需要長期下大力氣解決的問題，既需要政府部門的積極引導、規(guī)范監(jiān)督，也需要社會組織本身不斷自我提高、自我完善，將能力建設(shè)作為發(fā)展的根基。社會組織應(yīng)重點提高專業(yè)服務(wù)、組織管理、協(xié)調(diào)溝通、應(yīng)急處置等方面的能力，打造公共服務(wù)的優(yōu)勢品牌。通過規(guī)范化的制度不斷提高管理層的專業(yè)化水平，強化行業(yè)自律和誠信建設(shè)。社會組織的發(fā)展關(guān)鍵靠人才，要著力加強人才隊伍建設(shè)，將社會組織人才納入各行業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)劃。要通過社會工作專業(yè)人才建設(shè)，在社會組織中建立專業(yè)社會工作者的崗位，并大量培養(yǎng)和使用專業(yè)社會工作者。

2.建立社會組織行業(yè)自律聯(lián)盟組織

行業(yè)自律是市場監(jiān)管的最高境界。長期以來我國市場監(jiān)管由政府強勢主導，行業(yè)自律被長期忽視，行業(yè)自律組織的引導作用沒有得到充分展現(xiàn)。社會組織數(shù)量眾多，背景和訴求各異，能力參差不齊，良好的自律是同類組織發(fā)展的共同需要。社會組織要通過充分協(xié)商制定成員必須認同和遵守的行為規(guī)范，強調(diào)責任、權(quán)利和利益的統(tǒng)一，并通過加強自律和自我監(jiān)督實現(xiàn)規(guī)范管理的目的。建立起適應(yīng)社會組織自我服務(wù)、自我約束、自我發(fā)展需要的，以認同為前提、以章程為核心、以參與為基礎(chǔ)、以合作為紐帶、以自律為保障的行業(yè)自律聯(lián)盟組織。

3.建立透明、開放的運作機制

“郭美美事件”的背后，實質(zhì)上反映了公眾對于社會組織特別是知名社會組織運作機制不透明的不滿。由于社會組織在市場化運作中的服務(wù)對象 （即公眾）是當作消費者來看待的，因此應(yīng)保障社會組織服務(wù)對象的主權(quán)，使服務(wù)對象能像企業(yè)的顧客那樣對社會組織的目標、服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進行監(jiān)控。針對當前社會組織結(jié)構(gòu)的弊端，要以法律規(guī)章為核心切實完善治理結(jié)構(gòu)，強化社會組織的內(nèi)部監(jiān)督。同時，引入第三方評價機制，實現(xiàn)服務(wù)提供的陽光操作和外部監(jiān)督，提升社會組織的透明度和公信力。鼓勵社會各界舉報、投訴非法行為的社會組織。通過新聞媒體，大力宣傳社會組織的正面典型，披露社會組織重大典型違法案件等辦法強化對社會組織的外部監(jiān)督。

（五）建立多元專業(yè)的監(jiān)督管理機制

為杜絕政府購買公共服務(wù)中的腐敗，應(yīng)加強項目招投標環(huán)節(jié)的透明度，建立暢通的信息發(fā)布渠道，從而實現(xiàn)更充分的市場競爭。應(yīng)建立有效的監(jiān)督平臺，形成多元化的監(jiān)督機制。監(jiān)督主體既要多元化，又要協(xié)同化，通過整合各種公共服務(wù)監(jiān)督資源，使權(quán)力監(jiān)督、民主監(jiān)督、公眾和新聞輿論的社會監(jiān)督等形成監(jiān)督合力，尤其是要建立公眾監(jiān)督機制，邀請公眾或服務(wù)對象參與對公共服務(wù)購買過程的監(jiān)督。

對政府購買服務(wù)的監(jiān)管要形成由行政監(jiān)管體系、行業(yè)治理結(jié)構(gòu)、法律監(jiān)管體系、市場治理結(jié)構(gòu)、公眾監(jiān)管體系、輿論監(jiān)管體系等構(gòu)成的多層次、全方位的監(jiān)管體系 （見圖2）。對于監(jiān)管過程和結(jié)果，要積極推行問責制。一方面，要實行嚴格的過錯責任追究制度，不因崗位、人員的變動而免于處罰，貫徹個人責任終身負責制；另一方面，要構(gòu)建流程化、全方位的問責機制，囊括公共服務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，將行政機關(guān)、立法部門、參政機構(gòu)和社會輿論的問責等幾方面有機結(jié)合起來。問責制的有效落實，對公共服務(wù)的提供者、管理者產(chǎn)生了壓力，也提供了動力，能更好地推進公共服務(wù)的均等化。

（六）積極推進政府購買服務(wù)的評估體系建設(shè)

圖2 政府購買服務(wù)的監(jiān)管體系

購買服務(wù)的評估實質(zhì)上是公眾對所感受到的服務(wù)水平和范圍、服務(wù)的效率和效果、價格的合理性、滿意度等方面的評價。政府部門和社會組織簽訂購買服務(wù)合同時，一般也涉及服務(wù)結(jié)果的監(jiān)督和評估，但大多數(shù)規(guī)定較為寬泛，不夠細致，缺乏操作性和獨立性，特別是對公共服務(wù)的質(zhì)量評估比較粗疏。由于缺少獨立的第三方評估主體和完善的監(jiān)控程序，目前有些社會組織提供服務(wù)時往往出于成本控制的考慮，在服務(wù)品質(zhì)上有所不足，導致社會公眾對公共服務(wù)的公信力下降。公共服務(wù)的評估模式應(yīng)該是結(jié)果導向的，主要依據(jù)最有發(fā)言權(quán)的公眾感知情況來判斷公共服務(wù)的績效。

基于此，應(yīng)成立獨立的第三方考核評估主體，主要對公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、服務(wù)柔性、服務(wù)能力、合作能力、發(fā)展?jié)摿Φ葞追矫孢M行評估 （見表1），評估內(nèi)容應(yīng)盡可能細化具有可操作性，通過科學的評估方式對公共服務(wù)的滿意度進行考核，并以此作為社會組織獎懲的重要依據(jù)。

表1 政府購買服務(wù)的評估考核體系

[注 釋]

①指社會組織的形式與實際運作方式明顯不一致的現(xiàn)象，社會組織在很大程度上是從政府內(nèi)部生長出來的，而不是純粹的體制外事物，組織外形化是組織在制度環(huán)境的非協(xié)調(diào)約束中不得不采用各種 “變通”手段尋求平衡的產(chǎn)物。

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