基于全過程管理的霧霾綜合防治對策研究

■高廣闊，韓 穎，吳世昌

（上海理工大學 管理學院，上海 200082）

一、引 言

近年來我國肆虐的霧霾天氣頻繁發生，對城市生態系統、經濟、居民的身心健康及出行造成了嚴重的影響。各省市不斷轉變霧霾治理思路，探索霧霾治理的高效路徑，基于全過程管理的霧霾治理理念應運而生。 “十一五”之初，中國環境保護部門提出要加快推進環境保護的歷史性轉變，從再生產全過程推進環境保護，即在生產領域推進由末端治理向源頭和全過程控制的轉變[1]。江蘇省印發了 《2012年全省環境應急管理工作要點》，提出全力構建具有江蘇特色的環境風險全過程管理模式。廣州市環保局于2012年9月13日發布 《關于嚴格環保審批，強化PM2.5污染源頭控制，推動新型城市化發展的意見》試行辦法，強調源頭防治和過程控制的重要性。河北省環境保護廳于2014年10月28日發布 《關于進一步加強環境影響評價全過程管理的意見》，指出加強環境保護項目的全過程管理。上海市國家重點研發計劃 “大氣污染防治”重點專項試點工作也已啟動并進入實施方案編制階段， 《征求意見稿》（2015）顯示霧霾治理重點需要從以往末端治理為主向全過程控制轉變。

霧霾作為近年來我國最嚴重的環境問題，日益受到社會各界的重視，目前學術界在如何進行霧霾治理方面觀點不一，可以歸納為三個方面：①政治手段。例如Amy L.Stuart（2009）提出城市和郊區的工廠企業的排污行為都應受到政府、環保部門等相關部門的監督[2]；叔平 （2013）的研究中指出政府改變經濟能源結構、改善城市規劃布局、減少污染排放，推動新能源汽車是控制霧霾的根本途徑[3]。②經濟手段。賈康 （2013）認為經濟發展是造成霧霾的要因，治理霧霾需要運用經濟政策，通過稅收改革、財政支出與補貼等措施共同推進空氣質量改善[4]；任保平和宋文月（2014）從能源結構、經濟結構以及經濟發展方式等角度分析霧霾天氣形成的經濟機制，從提高經濟增長質量等方面提出我國城市霧霾天氣治理的經濟機制[5]；馬玉紅等 （2014）系統分析了霧霾天氣成因，從審計視角提出霧霾治理的意見，包括項目進度及資金撥付、使用情況，中小型燃煤鍋爐拆改情況等[6]。③法律手段。為了應對倫敦嚴重的大氣污染，英國政府于1956年頒布了世界上首部空氣污染防治法 《清潔空氣法案》，該法案對煤煙等排放做出了詳細的規定[7-8]；美國于1955年通過了第一部聯邦大氣污染控制法規 《空氣污染控制法》，1963年國會再次通過更全面的空氣質量管理辦法，并且根據不同地區的地形和氣象的特點來制定不同的空氣參數指標，加利福尼亞州制定了當時世界上最嚴格的機動車排放法規[9]；田紅星 （2013）研究認為治不勝治的霧霾，促使環境法實現由問題驅動型到預防回應型的轉向[10]；王春燕 （2013）研究認為要消除霧霾國家應頒布強制性的法律法規，加大處罰力度，完善執法制度，加強對政府官員的管理和監督，擴大環保法的宣傳，增強群眾的環保意識[11]。

國內外專家研究霧霾治理的成果雖較多，但大多從政治手段、經濟手段和法律手段三個方面進行研究。霧霾治理手段單一且以末端治理為主，源頭防治和過程控制相對較少。本文認為， “霧霾治理”的觀念需要向 “霧霾防治”轉變，而且需要建立政府、企業、公眾等各個主體的協同創新、聯防聯控等綜合防治的運行機制，由末端治理向全過程管理轉變。霧霾污染產生于生產的全過程，因此有效地治理霧霾不僅要單純地處理已經排放出來的污染，更應該從生產全過程入手，從源頭上避免和降低可能產生的污染，生產過程中減少能源使用，如此做到對霧霾的綜合防治。

二、 霧霾成因及危害分析

（一）霧霾成因分析

①以煤炭主導的能源結構。2013年我國原煤產量37億噸，原油產量約2.1億噸，天然氣產量1175億立方米，生產結構中原煤生產比重為76.1%，原油為8.7%，天然氣為4.2%，非化石能源為10.9%。消費方面，2013年我國能源消費總量37.6億噸標準煤，其中煤炭消費量37.4億噸，石油表觀消費量5億噸，天然氣表觀消費量1685億立方米，消費結構中煤炭消費比重為65.7%，石油為18.9%，天然氣為5.5%，非化石能源為9.8%[12]。由此可見，無論是從生產結構還是消費結構看，燃煤是我國能源結構的主要推動力，燃煤造成的廢氣污染十分驚人。②機動車數量的迅速增加。截止2014年底，全國汽車保有量1.4億輛，2013年為1.37億輛，增長了2%[13]。私家車的不斷增加造成汽車尾氣的排放量逐年增加，解決機動車數量劇增帶來的移動源污染是霧霾治理的必經之路。③工業排放的顯著增加。2013年我國國民生產總值中第二產業產值占比43.89%[14]，遠高于西方發達國家，而第二產業中的重工業占據相當大的比重。雖然我國相繼出臺了重化工業的污染排放標準，但水泥、工業爐窯、鋼鐵冶煉等多個重化工業領域要么沒有排污標準，要么標準不嚴格，由此造成的工業排污成為霧霾形成的重要原因。④城市垃圾和建筑揚塵增加。隨著經濟不斷發展和城鎮化步伐的加快，城市垃圾和建筑揚塵不斷增加，目前城市垃圾的主要處理方式是焚燒，垃圾焚燒釋放出的有害物質，與城市建筑粉塵、道路揚塵一起，在潮濕、靜穩的氣候環境下極易形成霧霾。

（二）霧霾危害分析

霧霾天氣造成的危害主要有以下四個方面：①對出行及人身危害，即是霧霾的出現在一定程度上會影響交通出行安全和駕駛員的路線，容易引起交通阻塞，發生交通事故，實踐表明霧霾中的細顆粒物對人的呼吸系統和心血管系統危害很大，而且持續的霧霾天氣會使人情緒低沉，萎靡不振，影響人們的精神狀態，危害人類的身心健康。②對生態系統侵害，霧霾通過對太陽光的吸收與散射，導致太陽輻射強度減弱與日照時數減少，從而影響植物的吸收和光合作用，對生態系統造成很大程度的危害。③對人造環境危害，霧霾會對道路交通、電力設施及人們生活的環境帶來負面的影響。④對國民經濟與社會影響，霧霾是一種災害性天氣，對公路、鐵路、航空、航運、工業及農業等會產生重要的影響。

總之，霧霾天氣影響面廣，破壞性大，對霧霾的治理具有緊迫性和必要性，而霧霾形成因素復雜多樣，單一的治理手段效果不佳，基于全過程管理的霧霾治理深入到霧霾形成的根本原因，從源頭上解決霧霾污染問題，具有全面性、動態性、徹底性，從而可實現 “霧霾治理”向 “霧霾防治”轉變。

三、全過程管理的思想

（一）基本思路

全過程管理，分解來看包括：①源頭防治：指的是使用更多的清潔能源，減少污染排放的可能性。②過程控制：指的是減少能源使用，以減少污染的產生。③末端治理：指的是通過污染治理設備和設施，處理已經排放出來的污染[15]。它不僅注重末端控制，更是將霧霾治理矛頭指向污染源頭，并且十分重視污染治理的過程控制。另外，本文的全過程管理思想也注重分析霧霾治理三大主體：政府、企業、公眾的關系，并建立一定的市場機制約束三大主體間霧霾治理行為。基于全過程管理的霧霾治理區別于傳統霧霾治理模式的特點在于它的治理角度的全面性、治理主體的廣泛性、治理效果的徹底性 （如圖1）。

（二）全過程管理的任務

全過程管理的總體任務是在全國范圍內實現對霧霾天氣的長期控制。這一總體任務下分為三大階段子任務，分別隸屬于源頭防治、過程控制、末端治理。

源頭防治子任務：這一階段對霧霾控制起到根本性的作用。源頭防治需要找到霧霾產生的根本性因素，比如上文提到的以煤炭為主導的能源結構，目前我國每年產煤達到40億噸，這些煤炭一半流入電力企業，制造業排污量驚人，北方燃煤供暖也向大氣中釋放了大量有害物質。源頭防治下需要改變我國長期不合理的能源結構。源頭防治任務不僅要找到產生霧霾的根本原因，還要明確相關主體在這一階段的階段性職責。

圖1 全過程管理基本思想

過程控制子任務：這一階段對霧霾控制起到輔助性的作用。過程控制需要全面把握產生霧霾的因素，在霧霾治理的過程中加強監督，擴大制造業霧霾治理過程的透明度，明確政府、企業、公眾職責，追蹤政府在法律法規制定、實施上職權的履行情況，企業方面分析技術創新進程，從而減少化石燃料燃燒等。

末端治理子任務：這一階段對霧霾控制起到基礎性的作用。末端治理在現代霧霾治理手段中被廣泛提及，末端治理的兩大主要任務是做好工業減排和汽車尾氣減排工作，這就需要政府部門制定嚴格的排污標準對重化工業加以約束，對產生霧霾的直接因素，如揚塵采取緊急治理對策，并建立霧霾緊急預警和防治應急預案。

四、基于全過程管理的霧霾綜合防治模式構建

（一）全過程管理 “三個階段”細分

霧霾形成因素復雜多樣，單一的治理手段不能長期有效控制霧霾。霧霾控制理念應從 “治理”向 “防治”轉變。對霧霾治理具體措施的科學分類有利于理順各階段的具體治理任務和各階段任務間聯動性，對源頭防治、過程控制、末端治理的具體內容有更加深刻的認識 （如圖2）。

圖2 全過程管理 “三個階段”細分圖

源頭防治：從源頭出發，減少污染排放的可能性。化石燃料燃燒是造成霧霾的重要原因，霧霾治理需要從源頭上改變我國能源結構，開發新能源，包括發展太陽能、風能、核能、地熱能等清潔能源。汽車尾氣排放是造成霧霾的又一大因素，開發新能源汽車是從源頭上根除移動源污染的重要手段。城市垃圾焚燒以及周邊農村地區焚燒秸稈帶來的灰燼等有害物質傳播也是造成城市霧霾的重要推手，需要探究垃圾無害化處理方法，學習西方先進的垃圾處理手段，讓垃圾變廢為寶。在城市周邊的農村地區加強環保宣傳，科普環保知識，采用更加科學的農業生產方式，減少由于秸稈焚燒、灰燼煙霧傳遞形成的霧霾。源頭防治還應該關注城際霧霾污染問題，減少汽車等移動源帶來的外來揚塵。

過程控制：霧霾治理過程的主旨是減少能源使用以減少污染的產生，企業在生產活動中應盡量減少化石燃料燃燒，以下是碳燃燒化學過程：

由公式①得出，碳 （C）在充分燃燒下僅產生二氧化碳 （CO2），由公式②、③得出，在燃燒不充分的情況下不僅產生二氧化碳 （CO2），還會有大量一氧化碳 （CO）產生，而一氧化碳 （CO）又是霧霾的重要粒子。因此，能源充分利用不僅能夠減少化石燃料的燃燒、還可以減少一氧化碳的排放量，企業在燃煤鍋爐研發設計上要充分考慮氧氣的充足性和燃燒的徹底性。在生活燃煤方面，北方冬季供暖時間作出調整，相應縮短供暖周期，減少生活燃煤釋放的污染物。制造業在實施霧霾治理中往往存在惰性和違規，加強過程監督有利于排除人的 “低效短視行為”對霧霾治理的負面影響。

末端治理：末端治理是被普遍承認的霧霾控制方式，它強調從污染排放的最末端實施控制，我國現階段能源結構調整緩慢，做好末端減排工作無疑能夠在短期內有效控制霧霾。末端治理的重要內容是工業減排和交通減排。解決工業排污問題的根本性措施是改變我國能源結構，基本性措施是提高廢氣凈化和過濾設備技術水平，保障性措施是國家出臺剛性排污標準并附帶嚴格的獎懲制度。燃油車輛更需要安裝尾氣過濾裝置，減少移動源的污染排放。路面揚塵和建筑粉塵也是引致霧霾的直接因素，政府及環保相關部門定期為城市路面灑水，敦促建筑商改變工作方式，“輕拿輕放”，定期清理建筑工地現場。

（二）全過程管理技術路線構建

基于全過程管理的霧霾治理思路注重霧霾的防治結合，將更全面的分析霧霾治理各方主體責任及其關系，技術路線可概括為：一個市場、三大主體、五大機制 （如圖3）。

一個市場：我國所實行的市場經濟機制并不是完全市場化，在堅持市場作為資源配置的基礎性手段基礎上不放棄政府的調節作用。因此，這里的一個市場不僅指市場的主導作用，也包含政府的輔助作用。西方通過市場化途徑解決環境問題，建立排污權交易市場、征收庇古稅，將環境問題引入市場機制中，大大提高了環境治理效率。我國霧霾治理問題尚未建立完整的市場交易機制，應學習西方先進的治理經驗，由政府牽頭建立排污權交易市場，吸引排污企業廣泛參與，并將這一機制置于公眾的監督之下。總體而言，市場是我國霧霾治理最有效途徑，市場將霧霾治理的各個主體聯系起來，具體包括霧霾治理需求方、霧霾治理供給方、霧霾治理監管方，公眾既有霧霾治理的需求，同時也是霧霾治理的監督者，但由于公眾的監督作用相對于政府的剛性監督較弱，這里只將公眾歸為霧霾治理需求方之列 （如圖3）。

三大主體：政府、企業、公眾是霧霾治理的三大主體，三大主體間通過全過程管理和市場機制聯系起來。

政府是監管方，政府的監管作用主要體現在環保法律法規的制定，政策的實施、環境保護制度體系的建立。目前我國有60多萬臺工業鍋爐排放沒有標準，水泥爐窯排放標準和非電企業的排放標準相對于火電企業相對寬松，政府的排污標準政策具有不全面、不平衡性弱點，在目前霧霾治理十分迫切的背景下，政府首先要建立健全環境保護法律法規，對相關排污企業進行行業分類，根據各個行業發展特點制定適宜的排放標準。其次，政府要制定嚴格的法律法規執行體系，目前部分監管部門對企業排污視而不見、監管馬虎、潦草行事，直接導致企業的減排設備形同虛設，減排效果不佳。再次，政府應建立霧霾治理保證制度，包括自身執行體系保障制度和企業排污獎懲制度，對于超額達標企業實行政府補貼，對排污不達標企業處以罰款等。最后政府作為市場經濟的一份子，具有推動霧霾治理市場化職責，推動我國排污權交易市場的建立。

企業分為排污企業和第三方企業，其中第三方企業包括第三方中介支付機構和霧霾治理公司（如減排設備制造公司），屬于霧霾治理供給者，為霧霾治理提供相應的設備、技術、資金和運營支持，而排污企業是霧霾治理需求者，在政府制定剛性排污標準壓力下，排污企業有購買減排設備、進行設備維護等需求。企業內部分化出的霧霾治理供給與需求為我國建立排污權交易市場提供依據，也催生出我國霧霾治理市場多樣化的商業模式，目前國內大氣污染治理產業較為通行的商業模式有EPC、EPC+C、BT、BOT、BOOM以及DBO。EPC模式 （設計—采購—施工）在我國最早出現，脫硫產業在最初大多采用此模式，但EPC模式也存在競爭激烈帶來的市場萎縮缺陷。隨著我國霧霾治理呼聲高漲，大氣治理設備產業的不斷發展。產業內部的商業運營模式出現創新。有實力的設備企業更傾向于BOT（建設—運營—移交）、EPC+C（設計—采購—施工，后期承包運營管理）以及BOOM（建設—擁有—運營—維護）。EPC+C模式是對單一的EPC模式的創新，即設備企業受運營企業委托，在項目完成后繼續完成對整個項目的后續管理工作。BOT模式給予霧霾治理公司項目籌資和建設的全部職責，減輕了排污企業的資金壓力。BOT模式相比于EPC模式具有更大的盈利能力。BOOM模式由霧霾治理公司負責項目開始到結束的所有籌資建設、運營和維護工作[16-17]。霧霾治理公司與排污企業可通過第三方中介機構取得聯系，也可以采用招投標方式，后者更加市場化。對于排污企業在嚴格減排過程中的資金緊張問題可通過政府補貼和引入風投資金加以解決。企業中的霧霾治理供求雙方的市場化行為有利于創新的商業模式的開發，從而使霧霾治理內生化，實現企業綠色管理。

公眾是霧霾治理需求方，公眾在生產生活中直接或間接地排放污染物，公眾的排污源主要是生活排污和交通排污。生活垃圾的堆積和垃圾處理過程都會產生污染，北方居民的冬季供暖系統依靠燃煤驅動，燃煤釋放出的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳等有害物質是霧霾形成的重要粒子。隨著生活水平的日益提高，汽車的數目不斷增加，2014年國內汽車保有量將近1.4億，是2003年汽車數量的5.7倍，占全部機動車比率達到54.9%，比十年前提高了29.9%[13]。汽車尾氣排放是造成霧霾的重要因素，汽車尾氣處理裝置面臨巨大需求，公眾出于交通出行、身心健康考慮對霧霾治理的呼聲越來越高，也會由霧霾治理需求方變為監督方。

五大機制：基于全過程管理的霧霾治理需要堅持市場機制，需要協調政府、企業、公眾的社會關系，處理好供需矛盾和監管責任，這就需要在市場機制下建立五大子機制來協調社會各方霧霾治理行為。政策保障機制的主體是政府，霧霾治理需求來源于政府嚴厲排污標準的制定和公眾對 “清潔空氣”的追求，政府的政策保障體現在霧霾治理的長期性、政府自身的執行性、政策法規的全面穩定性，更體現在市場化途徑解決霧霾問題的堅定性。完善的排污權交易市場和庇古稅都是政策保障機制的應有內容。信用契約機制主要體現在企業行為中，還包括政府與企業間的信任，排污企業和霧霾治理公司如果能建立長期的信任契約關系將大大提高霧霾治理效率，因為排污企業不用再花費更多資源了解霧霾治理公司的技術水平、設備報價、后期維護成本高低，信任契約的方式使得供需雙方默認降低成本實現 “共贏”。競爭談判機制出現在同類業務企業中：第三方中介支付機構之間、霧霾治理公司之間抑或排污企業之間。例如，供需雙方目前采用的商業模式主要是招投標方式，排污企業面向霧霾治理公司招標，霧霾治理公司為了中標紛紛展示霧霾治理經驗與水平，形成激烈的競爭態勢，最終通過競爭談判能者勝出，優勝劣汰。利益分配機制倡導 “雙贏”的商業理念，一方主體若只追求自身利益最大化，盲目報價，壓縮業務合作者利益，即使在一次博弈獲得成功后，后續博弈也將以失敗告終，霧霾治理各方主體應具有長遠眼光、肩負環境保護社會責任，建立 “雙贏”的利益分配機制。監督激勵機制號召霧霾治理的全民監督，政府需建立獎懲制度和補貼制度。對資金緊張的中小排污企業給予一定的減排補貼，對超額完成減排標準的企業實施獎勵，對排污不達標企業進行處罰[18]。

五、政策建議

全過程管理以更加開放性、動態性、全面性的視角深入霧霾治理的方方面面，倡導 “霧霾治理”向 “霧霾防治”轉變。政府、企業、公眾作為霧霾治理的責任方具體定位和任務不同，但在改善空氣質量目標上殊途同歸。根據全過程管理分析框架結合我國霧霾治理經驗提出以下霧霾治理政策建議。

①改變能源結構，開發清潔能源。長期以化石燃料燃燒為主導的能源結構使我國環境日益惡化，霧霾頻發，霧霾的綜合防治需從源頭入手，首先改變我國對化石燃料的長期依賴，開發太陽能、風能等清潔能源。②創新商業模式，提高治污效率。霧霾治理目前的商業模式由EPC模式逐漸創新而來，創新能夠根據大、中、小企業各自的霧霾治理需求、資金充裕情況等設計實用性、高效性的商業模式，提高霧霾治理效率。③完善政府職能，加強市場引導。政府要建立保障性制度規范霧霾治理市場，繼續出臺各個行業污染排放標準，牽頭建立健全的排污權交易市場，明確自身定位，做霧霾治理的 “守夜人” 而非 “主人”。④ “三個階段細化”，全面綜合防治。全過程管理的霧霾治理包括三個階段，明確三個階段的階段性任務和階段性細則可以更深刻的把握霧霾治理的全部內容，加快從 “霧霾治理”向 “霧霾防治”轉變，從而通過綜合防治手段實現對霧霾的長期控制。

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