上海市靜安區2013年度直管公房全項目修繕工程績效目標論證解讀

●上海市靜安區財政局上海聞政管理咨詢有限公司

績效目標管理是指以預算績效目標為對象，以績效目標的設定、審核和批復為內容所開展的管理活動。它是全過程預算績效管理過程的起點和基礎，因此績效目標的設置是否合理、可行，對整個預算績效管理至關重要。但在實際工作中，績效目標設置往往存在目標空泛，缺乏細化、量化指標等情況，因此需要通過嚴格的論證程序以提高其科學性和準確性。本文結合上海市靜安區財政局委托上海聞政管理公司開展的靜安區2013年度直管公房全項目修繕工程績效目標論證項目，闡述如何提升績效目標設置準確性，進而提升預算績效管理水平。

一、項目概況

直管公房是指由國家各級房地產管理部門直接經營管理的國有房產，國家（房地產管理部門）擁有公房產權，公房承租人擁有公房使用權。作為社會保障事業的一部分，直管公房服務于廣大人民群眾，保障了基本的居住權利。直管公房的建造年代普遍較早，部分設備和設施老化，亟待修繕。直管公房的全項目修繕是指對規劃保留的、建筑標準較低的直管公房進行“從上至下，由表及里”的全方面修繕，在上海市被納入“舊住房綜合改造”，是一項惠民生、向民意的工程。

截至2012年底，上海市靜安區共有直管公房4540 幢，約160萬平方米。靜安區委、區政府根據上海市市級政策文件精神，結合區內實際情況進行總體規劃，計劃到2020年完成區內直管公房一個完整輪次的全項目修繕。

2013年是項目啟動年，靜安區制定了年度修繕計劃，并將此項目作為2013年工作重點，列入靜安區實事項目。靜安區2013年度直管公房全項目修繕工程預算金額總計1億元，主要涉及區內5個街道、83454 平方米直管公房、2165 戶居民，修繕工程主要內容包括：房屋結構加固、屋面翻修、外立面和室內公共部位整修、上下水管道更換、廚衛設備更新、老舊電線規整增容、消防噴淋安裝、白蟻防治以及對具備條件的住戶實施衛生間改造等。

二、項目績效目標論證思路及過程

表1 2013年靜安區直管公房全項目修繕工程項目原績效目標

績效目標的論證是指綜合考慮項目的實際需求與政府財力，運用歷史的、行業的、計劃的及其他相關數據，對績效目標的可實現程度進行分析和研究，最終得出目標是否可行的過程。

2013年初，上海市靜安區住房保障和房屋管理局（以下簡稱“靜安區房管局”）根據靜安區財政局預算績效管理工作要求完成了預算績效目標設定工作，并按要求向財政部門報送了績效目標。原上報的績效目標見表1。

從表1可以看出，靜安區房管局上報的績效目標與其部門職能密切相關，根據項目核心內容及要素制定了投入、產出、結果、影響力等目標，結構較為完整。但卻存在績效指標不夠量化、細化，以產出指標代替結果指標，影響力目標不夠明確、清晰等問題。根據績效目標論證工作的要求，上海聞政管理咨詢有限公司工作組綜合考慮靜安區2013年度直管公房全項目修繕工程項目跨度多年的實際情況，梳理了本項目的績效總目標及年度績效目標。

(一)績效總目標

截至2020年，通過市、區財政的資金投入和靜安置業集團的資金配套，對區內160萬平方米直管公房完成一個輪次的全項目修繕，改善廚衛條件與房屋結構、結合電氣工程消除房屋安全使用隱患、改造老化設施、翻新建筑外立面，保障區內群眾的居住安全和房屋使用功能，提高居住條件和質量，改善市容環境，提升靜安區整體形象水平，促進社會和諧發展。

（二）年度績效目標

2013年完 成83454 平方 米、2165戶直管公房的全項目修繕，修繕后的直管公房基本達到A 級標準（保持和提高房屋的完好程度與使用功能，尤其是廚衛整體修繕、成品櫥柜整齊統一，老舊電線規整增容；衛生間按照“能改則改、實事求是”的原則通過平面分割等方式進行改造）。

在梳理了項目績效總目標及年度績效目標的基礎上，工作組又對項目績效指標進行了調整。項目績效指標調整方式主要包括修訂、刪除、新增等。“修訂”主要針對不夠清晰、不夠完整、目標值設置過高或過低的績效指標，如本項目原指標“專款專用率”，其考量的內容為資金的專款專用情況，是財政資金使用合規性的一部分，因此工作組將其修訂為“資金使用合規性”，將資金專款專用情況作為指標考量的一個要素。“刪除”主要針對與部門職能、實施項目不相關或目標過于空泛、不具可行性的績效指標，如本項目原影響力指標“改善居民居住環境，提高居民居住條件”過于空泛，工作組對該指標進行了刪除，并針對提高居民居住條件的目標進行了細化、量化，設置了“廚衛外墻整潔度”、“安全隱患存在情況”等績效指標。“新增”則根據項目完整性審核要求，對項目應達成的績效目標但在原績效目標中未有體現的績效指標進行補充，如工作組針對本項目工程實施管理、工程量、工程驗收等設置的“采購流程合規性”、“竣工驗收面積”、“工程驗收合格率”等指標。調整后的績效目標詳見表2。

三、關于績效目標論證的進一步探討

本次績效目標論證項目有以下經驗和亮點：

首先，委托方靜安區財政局充分重視預算績效管理，認識到績效目標編制的質量對事中績效跟蹤、事后績效評價的重要性。由于績效目標管理尚在深化發展過程中，項目本身的復雜性、專業要求高、缺乏歷史積累等多個原因，使得目前預算單位編制的績效目標普遍缺乏應有的準確性。在本項目中，原始績效目標存在如下問題：投入目標編制不夠全面，僅有專款專用的目標，無其他投入管理、執行管理方面的目標；產出目標不夠細化，與預算資金匹配性不夠；結果目標與產出目標重復，以工作目標代替績效目標；等等。靜安區財政局在項目績效跟蹤前開展績效目標論證，在很大程度上解決了上述問題，為項目跟蹤評價打下了堅實的基礎。

其次，本次績效目標論證的對象是民生領域的工程類項目，工作組梳理了工程的立項、審批、采購、施工、驗收、審價等流程，針對項目實施各個環節設置了項目執行管理方面的績效指標，針對項目產出及影響力方面也設計了專業的績效指標，同時參考類似直管公房修繕項目的歷史數據和行業標準測算各指標的績效目標值。如概預算編制偏差率、審價核減率等指標考慮了直管公房項目維修項目的行業特性設置目標值。但另一方面，為了真正發揮績效目標論證促進預算績效管理的作用，本項目的目標論證工作還有以下可供改進的地方：

表2 2013年靜安區直管公房全項目修繕工程項目調整后績效目標

其一，由于預算績效管理工作正處于逐步推進的過程，本次績效目標論證工作未能按照理論要求時間開展，實際開展時間為2013年7月份。此時項目已完成項目立項，項目預算也已通過了人大審核。但從績效目標促進預算管理的角度出發，各預算單位應在預算“一上”時同步申報績效目標，財政部門組織對績效目標進行論證；再由預算單位在預算“二上”時再次上報修訂后的績效目標，并最終由人民代表大會一并批復預算及預算績效目標。

其二，論證后的項目績效目標仍有個別無法通過數量計算分析，只能進行客觀描述和定性分析的績效指標。如本項目中的“廚衛外墻整潔度”，該指標為直管公房全項目修繕工程的產出質量指標。但由于未形成明確統一的整潔、美觀的標準，各專家、居民對整潔美觀的定義認知也存在不同，因此在考量績效指標的實現情況時，很難做到指標的絕對客觀與明確。在實際操作過程中，針對此目標的完成情況可先根據居民滿意度調查結果進行評價，待外墻整潔美觀的標準統一后持續完善。

最后，此次績效目標論證項目為靜安區2013年直管公房專項全項目修繕資金，但部分績效指標效果存在一定程度的放大。項目績效目標實現情況不僅受項目資金影響，同時也受區域環境、相關專項等其他因素不同程度的影響。例如，直管公房原有設施狀況、直管公房物業管理等方面產生的部分效果也體現在績效指標中，同時靜安環境、經濟水平也會對資金發揮效果產生影響，這些因素在績效目標中難以全部剔除。該問題是目前預算績效管理中普遍存在的問題，有待技術手段進一步完善后逐步解決。