論美國的預算法與運轉模式及其啟示

●袁 瓊 傅光明

論美國的預算法與運轉模式及其啟示

●袁 瓊 傅光明

去年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關于修改預算法的決定》，并重新頒布了修訂的預算法，自2015年1月1日起施行。新預算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現了黨中央、國務院確定的財稅體制改革的總體要求，為進一步深化財稅改革引領方向。新預算法將近年來財稅改革發展的成功經驗，以及現代預算制度的基本要素和理念原則，用法律的形式確定下來，是國家法律制度和財政法律建設的重要成果，標志著我國加快建設全面規范、公開透明的現代預算制度邁出了堅實的一步。借鑒美國等發達國家的預算法律制度，對于深化我國預算制度改革具有借鑒意義和作用。

一、美國預算法制度的特點

（一）美國以三權分立為原則制定的美國憲法，規定了國會掌握財政權

美國憲法第一條第八款規定：國會有權規定和征收稅金、關稅、輸入稅和貨物稅，以償付國債。提供合眾國共同防務和公共福利。十六條修正案規定：國會有權對任何來源的收入規定和征收所得稅。雖然1921年《預算和會計法案》通過之后，美國總統獲得了更為優勢的權力，甚至被稱為“總統主導”，但是美國憲法確立的基本原則，決定了美國政府的預算體制基本上仍然是“總統提議，國會決議”。

（二）國會對于政府的預算監督全面覆蓋

首先是國會對預算案形成的監督。總統將編制好的聯邦預算交給參眾兩院后，兩院預算委員會在國會預算辦公室的協助下進行詳細審查和表決。其次是國會對于預算執行的監督。執行過程中最重要的一點是，國會通過了授權法案只是同意立項，政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預算法案生效以后要完成撥款活動，仍須國會批準。除此以外，美國國會還向各個行政部門派駐監察代表，對所駐部門實施國會授權項目的情況和預算執行結果進行監督。最后，美國聯邦審計機關獨立于總統和行政機構在國會中設立，負責對政府預算收支及使用情況進行審計，并向國會報告預算執行結果和決算審計情況。國會據此決定有關項目、機構下一財政年度是否能夠繼續獲得撥款。如果發生嚴重問題，還要追究有關責任人的政治責任和法律責任。可見，美國國會對于政府的預算和決算監督制度是相當完整的，這是歷經多年的實踐與改革的結果。

二、美國預算法治沿革

根據國會和總統在政府預算管理中扮演的不同角色，可將美國預算法的歷史沿革，即美國政府預算管理的法治化進程，分為以下四個階段：

（一）國會主導的階段（1789年-1921年）

美國憲法的奠基者把財權交給了國會，但是沒有為聯邦政府建立起一個配套的預算體系。在聯邦預算的前130年里，聯邦政府基本上利用了憲法建立起來的基本政府組織和職能。因此，在這一階段，基于憲法的框架，國會在政府預算管理中起主導作用。同時從小政府和無赤字變為大政府和財政困難。這個時期的預算主要由國會主導。

（二）總統管理國家財政，國會主要負責預算政策（1921年-1974年）

這個時期聯邦預算的主權特點是總統權力相對增大。1921年《預算和會計法案》的通過給予了總統主動權和政策建議，以便行使領導權來打破不平衡。19世紀的最后10年和20世紀頭20年在美國的歷史上被稱為進步時代，在內戰和重建后，美國迅速成為一個工業化和城市化國家。但其政治體制不適應社會帶來的挑戰，政府受困于債務糾紛，政權分散，沒有強有力的領導，公用事業不足等問題，貪污、裙帶關系、特殊利益盛行。

（三）國會通過有關法律限制總統權力（1974年-1999年）

這個時期的主要立法有1974年國會預算法，1985年通過了在1987年修正的格拉姆、羅德曼、胡玲斯法，簡稱1985年平衡預算與緊急情況赤字控制法，1990年預算實施法。這個時期預算的特點是赤字與反赤字較量。

1974年《國會預算法案》和《扣押控制法案》的出臺。1974年法案有兩個主要的規定：一個規定建立了新的機構和程序，另外一個建立了控制扣押的程序：1974年《國會預算法案》在眾議院和參議院當時已有的對財政事務有管轄權的委員會的基礎上各增設了一個預算委員會，并在當時已有的國會幕僚機構中增設了國會預算辦公室。預算委員會行使著集權和協調的功能，而國會預算辦公室，是與總統管理和預算辦公室對應設計，增加了國會的分析能力。國會早就已經有了通過撥款法案、稅收立法和其他財政措施的程序，1974年法案在當時的基礎上，進行了一些修改。最顯著的增加是在預算中運用共同決議來為預算總數設置上限。并在別處進行征稅或削減來應對新的直接支出（即隨走隨付機制）。新的財政規則提供了更大的彈性并考慮了經濟條件。90年代，總統和國會都運用《預算實施法案》程序來實現自己的政治目的。 1995年國會通過的撥款法被克林頓否決，進入1996年度之后，國會通過繼續撥款，迫使政府兩度關門數日。

（四）總統主導回歸的階段（2000年至今）

總體上說，在這一階段，總統在預算過程中的權力有所增加，從國會那里贏得很多主動權。

三、從美國預算法治發展獲得的啟示

（一）透明度

在美國，總統遞交他的預算提議即正式的聯邦政府預算前，這些提議和他們的內部討論被視為是機密的。可能有兩個合理的原因使其成為機密。首先是鼓勵內部討論中的坦誠溝通，另外是，一項提案，特別是有爭議的提議，必須經過多次修改，而不是正式的政策立場。一旦美國政府向國會提交了美國政府的預算，其就成為一個公開的文件，可以在管理和預算辦公室和白宮的網站上免費得到，還可以通過聯邦政府出版社印刷發售。多年以來，預算與管理辦公室（OMB）一直出版《聯邦預算的公民指南》。

（二）權力制衡

在美國，行政編制預算，國會審批預算，行政執行預算，國會監督預算。這種聯邦政府預算管理模式是與美國“三權分立，相互制衡”的憲法原則分不開的，不僅明確了在預算編制、審批、執行和監督過程中各部門及各權力單位的責任，同時分權的形式保證了美國聯邦政府預算管理中的權力制衡。三權的分立并不是均勻分配，國會有更大的權力，決策制定程序、審批預算及監督預算執行等，但總統及有關部門也掌握了編制預算和執行預算的權力。在聯邦政府預算管理過程中，起到了很好的相互制衡和相互監督的作用，對政府預算管理水平的提高有重要的意義。

（作者單位：湖北省麻城市人民醫院、湖北省財政廳）

（本欄目責任編輯：周菲）